Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandado: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 70001-23-33-000-2022-00142-01 Accionante: EPS FAMILIAR DE COLOMBIA S.A.S. Accionado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) Temas: Confirma decisión que declaró improcedente la acción. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 23 de noviembre de 2022, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante correo electrónico del 24 de octubre de 2022, el apoderado judicial de la EPS Familiar Colombia S.A.S. ejerció la acción de cumplimiento contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), con el fin de obtener el acatamiento de los artículos 73 inciso final de la Ley 1753 de 2015, 5.º de la Ley 1066 de 2006, 2.6.4.3.1.2 parágrafo 1.º del Decreto 780 de 2016, 2.6.4.5.2 del Decreto 2265 de 2017 y 1714 del Código Civil. 1.2.
Pretensiones de la demanda 1.Suprimir a favor de la EPS FAMILIAR DE COLOMBIA S.A.S. cuyo domicilio principal es la cuidad de Sincelejo, identificada con el NIT 901543761-5, representada legalmente por la doctora ERIKA YANNETT AHUMADA RODRIGUEZ, los tramite y procedimientos administrativos de reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud en lo que respecta al proceso de giro de lo no debido, derivados de la Auditoria ARS 009, materializado según radicado número 20221500604101 de fecha 2022-06-29 proferida por ADRES, y cuya reiteración de solicitud de cumplimiento de orden de reintegro se confirmó mediante radicado Nº 20221501358411 de fecha 2022-08-29, así como cualquier otro tramite que sobre el Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandados: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismo asunto se presente en el futuro, por cuanto la Administradora ADRES, en esas dos decisiones administrativas incumplió las disposiciones contenidas en los artículos 73 inciso final de la Ley 1753 de 2015, el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, el artículo 2.6.4.3.1.2 parágrafo 1º del Decreto 780 de 2016, el artículo 2.6.4.5.2 del Decreto 2265 de 2017 y articulo 1714 del Código Civil. 2.Que como consecuencia de la pretensión anterior, se haga efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley y mediante tramite preferencial se declare que la empresa EPS FAMILIAR DE COLOMBIA S.A.S se encuentra en eminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable a su patrimonio. 3.Que se declare que la presente acción de cumplimiento no se está persiguiendo el cumplimiento de normas que establezcan gastos, ni tampoco ningún reintegro patrimonial (la transcripción corresponde al texto original de la sentencia, puede contener errores). 1.3.
Hechos probados y/o admitidos 2. El apoderado de la accionante afirmó que mediante la resolución n.° 20215900000016812-6 del 1.° de diciembre de 2021 (notificada electrónicamente el 14 diciembre de 2021), la Superintendencia Nacional de Salud resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución n.° 09336 del 22 de octubre de 2019 que le ordenó a la Caja de Compensación Familiar de Sucre - Comfasucre- reintegrarle al Fondo de Seguridad y Garantía -FOSYGA- (hoy ADRES) los recursos del sistema general de seguridad social en salud.
Estos dineros, presumiblemente fueron apropiados y reconocidos sin justa causa por Comfasucre en lo que respecta al proceso de giro de lo no debido y en cuantía de $3.358’596.533,84 por concepto de capital, más la suma de $403’640.402,50 por actualización del capital involucrado el cual fue calculado con corte a 31 de marzo de 2021, conforme al IPC, según proceso de auditoria ARS009 que comprendió los procesos de pago de liquidación mensual de afiliados (LMA) entre el mes de mayo de 2016 y mayo de 20181. 3.
La orden de reintegro descrita estaba dirigida contra Comfasucre que operó como aseguradora del régimen subsidiado de salud hasta el 30 de abril de 2022, como efecto de la escisión del programa de salud y también facultada para establecer el proceso de saneamiento de pasivos no escindidos, dentro del Plan de Reorganización Institucional (PRI) de esa caja de compensación (aprobada por la Superintendencia Nacional de Salud mediante resolución No 2022310000000415-6 del 9 de febrero de 2022). 4.
Mediante comunicaciones n.° 20221500604101 del 29 de junio y n.° 20221501358411 del 29 de agosto, ambas de 2022, la ADRES le envió a la EPS Familiar de Colombia S.A.S. las solicitudes de cumplimiento de orden reintegro de la resolución 2021590000016812-6 del 1 de diciembre de 2021 de la 1 De acuerdo con el abogado, el proceso de auditoria ARS009 comprende “los periodos entre el mes de mayo de 2016 y mayo de 2018 es decir, seis (6) años de la iniciación de la auditoria de 2016 y cuatro (4) años de la culminación de dicha auditoria en el año 2018”.
Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandados: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superintendencia Nacional de Salud, que fue el resultado de la auditoria ARS009 de los periodos comprendidos entre los meses de mayo de 2016 y mayo de 2018.
Asimismo, se le informó que la ADRES utilizaría las herramientas jurídicas para obtener el pago de la obligación: … aplicando en sus propósitos la compensación como modo de extinción de las obligaciones y sobre futuros reconocimientos a favor de la EPS FAMILIAR DE COLOMBIA SAS que según ADRES encuentra respaldo además en el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 modificado por el artículo 7 de la Ley 1949 de 2019, en el artículo 1 de la resolución 995 del 2022 que modificó el artículo 14 de la resolución 1716 de 2019 y el parágrafo primero de los artículos 2.6.4.3.1.1.2 y 2.6.4.5.2 del Decreto 780 de 2016, adicionados por el Decreto 2265 de 2017, procederá a descontar los valores adeudados por la EPS para los procedimientos en discusión (la transcripción corresponde al texto original de la sentencia, puede contener errores). 5.
La EPS refirió que la comunicación n.° 20221501358411 del 29 de agosto de 2022 de la ADRES, se le informó que los descuentos se realizarían, conforme a lo que dispone el artículo 4.º de la resolución n.° 995 de 2022, que modificó el artículo 14 de la resolución n.° 1716 de 2019, el cual dispone lo siguiente: Consecuencias del incumplimiento del reintegro de recursos.
Habiendo transcurrido el término de un (1) mes contado a partir de la firmeza del acto administrativo definitivo que ordena el reintegro de los recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, sin que el deudor se haya acogido a alguna de las opciones previstas en el artículo 8 de la presente resolución, aquí previsto, efectuará las acciones para su cobro a través de la jurisdicción coactiva.
En el caso de la ADRES, se aplicará la compensación del valor del reintegro contra los valores que por cualquier concepto tenga a favor el deudor. 6. El 15 de septiembre de 2022, la EPS Familiar de Colombia elevó una petición ante la ADRES mediante la cual solicitó el cumplimiento de los artículos 73 inciso final de la Ley 1753 de 2015, 5.º de la Ley 1066 de 2006, 2.6.4.3.1.2 parágrafo 1.º del Decreto 780 de 2016, 2.6.4.5.2 del Decreto 2265 de 2017 y 1714 del Código Civil.
Frente a esta petición, no obtuvo respuesta. 1.4. Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Admisión de la demanda 7. Por auto del 1.° de noviembre de 2022, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Sucre admitió la acción de cumplimiento. En consecuencia, ordenó notificar a la ADRES y al ministerio público. 1.4.2.
Contestación de la demanda 8. El apoderado de la ADRES pidió que se declarara la improcedencia de la acción, por cuanto las pretensiones persiguen la nulidad de los actos administrativos que expidió la Superintendencia Nacional de Salud, para lo cual, la accionante tiene los mecanismos judiciales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De manera subsidiaria, solicitó que se negara la demanda porque Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandados: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no es el destinatario de las mismas. Seguido, el abogado de la entidad explicó que los jueces de cumplimiento no tienen competencia para emitir decisiones declarativas de la existencia de un perjuicio irremediable patrimonial. 9.
El representante de la ADRES explicó que en el plan de reorganización institucional quedó establecido que la entidad podría descontar de los giros periódicos de los recursos hasta sanear el monto de lo adeudado la EPS Familiar Colombia S.A.S., por lo que, no puede pretender desligarse de su obligación de reintegrar los dineros aludiendo que eso le corresponde a Comfasucre. 10.
Frente a las normas denunciadas como incumplidas, el abogado advirtió que dichos artículos fueron tenidos en cuenta por la ADRES, lo que ocurre es que la EPS accionante omite señalar que en la resolución n.° 20215900000016812-6 del 1.° de diciembre de 2021 de la Superintendencia Nacional de Salud, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución n.° 09336 del 22 de octubre de 2019, incluyó dentro de los obligados a Comfasucre y a Familiar de Colombia y que la entidad puede acudir, incluso al cobro coactivo, para obtener el reintegro de los recursos que fueron apropiados sin justa causa. 1.4.3.
Fallo impugnado 11. Mediante la sentencia de 23 de noviembre de 2022, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre declaró la improcedencia de la acción. Explicó que, si bien en este caso se invoca el acatamiento de normas con fuerza de ley, lo cierto es que de ninguna de ellas se deriva una obligación exigible, imperativa e inobjetable a cargo de la ADRES. 12.
Además, para el a quo, la pretensión de la EPS accionante es que se supriman los trámites administrativos de reintegro de recursos al sistema de seguridad social en salud, lo cual trasciende al simple cumplimiento de normas legales o actos administrativos, frente a lo cual, tiene otros mecanismos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de los que incluso, ya hizo uso Familiar Colombia, al haber iniciado una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado n.° 70001233300020220004500.
Con base en lo anterior, el tribunal concluyó que esta acción es improcedente dado que no puede utilizarse de manera paralela con otros medios. 1.4.4. Impugnación 13. La parte actora impugnó la anterior providencia y manifestó que “las conclusiones son herradas, por cuanto de las 24 páginas del fallo no se indica ni fue objeto de análisis que, el control de legalidad que se surte (…) el accionante no es parte en esos procesos pues la EPS FAMILIAR DE COLOMBIA S.A.S. es una persona distinta de la Caja de Compensación Familiar de Sucre – COMFASUCRE (la transcripción corresponde al texto original de la impugnación, por lo que puede contener errores).
Agregó que, en esa medida, Colombia Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandados: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Familiar no podría ser destinataria de las decisiones que se adopten en sede de nulidad y restablecimiento del derecho.
Insistió en que no cuenta con otro medio de defensa judicial.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 14. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia del 23 de noviembre de 2022, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 19972, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20113, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2.
Problemas jurídicos a resolver en la presente acción de cumplimiento 15. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 23 de noviembre de 2022, dictada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, para lo cual se resolverán los siguientes problemas jurídicos: ¿la parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la ADRES de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 16.
De ser afirmativa la respuesta, debe determinarse si ¿es procedente la acción de cumplimiento formulada por la EPS Familiar Colombia S.A.S.? En caso de que se habilite el estudio de las pretensiones, esta Sala tendría que analizar si ¿hay lugar a ordenar a la autoridad accionada el cumplimiento de los artículos 73 inciso final de la Ley 1753 de 2015, 5.º de la Ley 1066 de 2006, 2.6.4.3.1.2 parágrafo 1º del Decreto 780 de 2016, 2.6.4.5.2 del Decreto 2265 de 2017 y 1714 del Código Civil? 2 “ARTÍCULO 3o.
COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.
PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021.
Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandados: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3 Razones jurídicas de la decisión 17. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento;
(ii) requisito de procedibilidad; y (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 18. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que "[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 19.
Colombia es un Estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 20.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. En la sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional señaló que, el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo4 (Subraya fuera del texto). 21.
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 4 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandados: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.1 Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1.º)5. 21.2 Que el mandato esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 21.3 Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (artículo 8.º). 21.4 El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 21.5 Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3.2.
De la renuencia 22. El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 23. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la ADRES, antes de instaurar la demanda. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandados: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”6. 25.
Para satisfacer este requisito, el 15 de septiembre de 2022, la parte actora elevó una petición ante la ADRES mediante la cual solicitó el cumplimiento de los artículos 73 inciso final de la Ley 1753 de 2015, 5.º de la Ley 1066 de 2006, 2.6.4.3.1.2 parágrafo 1.º del Decreto 780 de 2016, 2.6.4.5.2 del Decreto 2265 de 2017 y 1714 del Código Civil.
Frente a esta petición, no se observa que la entidad hubiere brindado respuesta alguna. En consecuencia, la Sala entiende agotado el requisito de constitución en renuencia, respecto de las normas aludidas. 2.3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento 26. En el presente caso, la demanda está dirigida a que se ordene a las entidades accionadas cumplir los artículos 73 inciso final de la Ley 1753 de 2015, 5.º de la Ley 1066 de 2006, 2.6.4.3.1.2 parágrafo 1.º del Decreto 780 de 2016, 2.6.4.5.2 del Decreto 2265 de 2017 y 1714 del Código Civil.
Los artículos en mención disponen lo siguiente: LEY 1753 DE 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
ARTÍCULO 73. INCISO FINAL. “(…) Los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna” LEY 1066 DE 2006 por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 5. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
Parágrafo 1°. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
Parágrafo 2°. Los representantes legales de las entidades a que hace referencia el presente artículo, para efectos de dar por terminados los procesos de cobro coactivo y proceder a su archivo, quedan facultados para dar aplicación a los incisos 1° y 2° del artículo 820 del Estatuto Tributario. Parágrafo 3°. Las Administradoras de Régimen de Prima Media con Prestación Definida seguirán ejerciendo la facultad de cobro coactivo que les fue otorgada por la Ley 100 de 1993 y normas reglamentarias.” 6 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.
Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandados: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DECRETO 780 DE 2016 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social ARTÍCULO 2.6.4.3.1.2, PARÁGRAFO 1.
Se descontará del resultado del proceso de compensación, los valores correspondientes a las operaciones financieras realizadas en el marco del artículo 41 del Decreto - Ley 4107 de 2011, la Ley 1608 de 2013 y demás normas que las reglamenten, modifiquen o sustituyan, los que resulten de aplicar el reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, los descuentos a favor de la cuenta de alto costo en los casos de incumplimiento en el giro de los recursos y los demás que se definan en la normatividad.” DECRETO 2265 DE 2017 Por el cual se modifica el Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social adicionando el artículo 1.2.1.10, y el Título 4 a la Parte 6 del Libro 2 en relación con las condiciones generales de operación de la ADRES - Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones ARTÍCULO 2.6.4.5.2.
Reintegro los recursos del aseguramiento en salud. El reintegro de los recursos del aseguramiento cuando se hubiere efectuado un giro de lo no debido, procederá de la siguiente manera: A) En el Régimen Subsidiado 1. Cuando el giro de lo no debido se presenta por novedades reportadas por las Entidades Promotoras de Salud -EPS con relación a afiliados del régimen subsidiado en la base de datos de afiliados, estos valores serán descontados en los siguientes giros, hecho del cual serán notificadas las EPS y la respectiva entidad territorial.
En el evento en que en la ADRES no existan recursos a favor de la EPS para efectuar el descuento, los recursos correspondientes al giro de lo no debido deberán ser reintegrados por parte de las EPS. 2. Cuando el giro de lo no debido se detecta como consecuencia de auditorías a la base de datos de afiliados o sobre el histórico de las UPC reconocidas se adelantará el procedimiento definido para tal fin.
Igual procedimiento se debe seguir cuando por falta de existencia de recursos no se puedan realizar los descuentos establecidos en el numeral anterior y la EPS no haya reintegrado los recursos correspondientes. B) En el Régimen Contributivo. 1. Cuando el giro de lo no debido se presenta por novedades reportadas por las Entidades Promotoras de Salud -EPS con relación a afiliados del régimen contributivo, en la base de datos de afiliados, estos valores serán notificados a las EPS y deberán ser reintegrados a la ADRES en los veinte (20) días hábiles siguientes. 2.
Cuando el giro de lo no debido se detecta como consecuencia de auditorías a la base de datos de afiliados o sobre el histórico de las UPC reconocidas se adelantará el procedimiento establecido para tal fin.
PARÁGRAFO. En el evento en que la apropiación o reconocimiento sin justa causa se haya producido a pesar de contar con las herramientas, información o instrumentos para evitarlo, los recursos deberán reintegrarse junto con los respectivos intereses liquidados a la tasa de interés moratoria establecida para los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
Cuando la apropiación se presente pese a la diligencia del respectivo actor o por circunstancias que escaparon a su control, los recursos deberán reintegrarse debidamente actualizados por el Índice de Precios al Consumidor, IPC. En el evento en que la EPS no efectúe el reintegro en el término previsto en las normas, la ADRES podrá descontarlo de futuros reconocimientos de UPC o de cualquier otro reconocimiento.” CÓDIGO CIVIL Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandados: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 1714.
Cuando dos personas son deudoras una de otra, se opera entre ellas una compensación que extingue ambas deudas, del modo y en los casos que van a explicarse.” 27. Teniendo en cuenta las normas citadas, la Sala no pasa por alto que el cumplimiento de aquellas, está ligado a la controversia surgida en el marco de una actuación administrativa que adelantó la Superintendencia Nacional de Salud a propósito de un proceso de auditoría realizado a las órdenes de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa del sistema general de seguridad social en salud.
Dicha revisión, culminó con la resolución n.° 20215900000016812-6 del 1.° de diciembre de 2021, por la cual la entidad resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución n.° 09336 del 22 de octubre de 2019, que le ordenó a la Caja de Compensación Familiar de Sucre - Comfasucre reintegrarle al ADRES lo siguiente: Articulo 1.
MODIFICAR el artículo primero de la Resolución 09336 de 22 de octubre de 2019, conforme lo expuesto en la parte motiva de este acto administrativo, el cual quedara así: "ARTICULO PRIMERO. ORDENAR a la CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR DE SUCRE - COMFASUCRE identificada con NIT 892.200.015-5, reintegrar a favor de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES, identificada con el NIT 901.037.916-1, las suma de: TRES MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS TREINTA Y TRES PESOS CON OCHENTA Y CUATRO CENTAVOS M/CTE ($3,358,596,533,84) correspondientes a valor de capital y CUATROCIENTOS TRES MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA MIL CUATROCIENTOS DOS PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS M/CTE ($403,640,402,50) por concepto de actualización del capital involucrado, el cual fue calculado, con corte a 31 de marzo de 2021.
PARAGRAFO. La actualización deberá efectuarse con base en el Índice de Precios al Consumidor - IPC, hasta el día en que se realice el reintegro efectivo de los recursos, de conformidad con lo expuesto en la parte motive del presente acto administrativo.
ARTICULO 2. MODIFICAR el parágrafo del artículo segundo de la Resolución 09336 de 22 de octubre de 2019, el cual quedará así: "PARAGRAFO. La CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR DE SUCRE - COMFASUCRE deberá enviar copia del respectivo recibo de consignación a la Superintendencia Nacional de Salud- Delegada para Entidades Territoriales y Generadores, Recaudadores y Administradores de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en la en la Carrera 68A N. 24B - 10 Edificio Plaza Claro, Torre 3, piso 10, de la ciudad de Bogotá D.C., a más tardar dentro de los cinco (5) días siguientes a la firmeza de la presente orden, so pena del inicio de las actuaciones administrativas sancionatorias correspondientes ARTÍCULO 3.
CONFIRMAR en sus demás partes la Resolución No. 09336 de 22 de octubre de 2019, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este acto administrativo. 28. En el asunto descrito, la EPS Familiar Colombia S.A.S. fue llamada a cobro, producto de la resolución 2022310000000415-6 del 9 de febrero de 2022, por la cual la Superintendencia Nacional de Salud aprobó el plan de reorganización institucional que consistió en la escisión del Programa de Entidad Promotora de Salud de la EPS Comfasucre (que fue aprobada mediante comunicación n.º 20223100000501351 del 20 de abril de 2022), en virtud de la cual le informó a la Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandados: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co EPS Familiar Colombia S.A.S, que podía iniciar operaciones a partir de 1.° de mayo de 2022, para que asumiera algunas obligaciones de la escindida. 29.
En ese contexto, mediante la comunicación 20221421942842 de 29 de junio de 2022, la ADRES requirió a la EPS Familiar Colombia S.A.S., en los siguientes términos: En el marco del procedimiento de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa previsto en el artículo 7 de la Ley 1949 de 2019 y 995 de 2022, de manera atenta le solicito dar cumplimiento inmediato al mandato expedido por la Superintendencia Nacional de Salud, en la Resolución 09336 de 2019; acto administrativo que adquirió firmeza el 1 de junio de 2022, según constancia expedida por dicha Superintendencia. 30.
La anterior fue reiterada con el oficio del 29 de agosto de 2022 de la ADRES, en la que se explicaron las razones del cobro a la EPS Familiar Colombia S.AS., así: Expuesto lo anterior y para efectos del cumplimiento del procedimiento administrativo de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa del SGSSS y en aras de garantizar la correcta destinación de los recursos, esta Entidad le remite a la respuesta de la Superintendencia Nacional de Salud, la cual indicó: “De acuerdo con lo señalado en artículo vigésimo cuarto de la mencionada resolución, en la practica la ADRES realiza descuentos periódicos del giro de los recursos de UPC a las EPS por efecto del reintegro de recursos, por tanto, los hallazgos identificados hasta la fecha en que operó el programa de Salud de la Caja de Compensación Familiar-Comfasucre, se deberán dirigir a la EPS Familiar De Colombia S.A.S”, así mismo señaló “las órdenes emitidas mediante actos administrativos originados por procedimientos adelantados respecto de reintegro de recursos, en contra del programa de Salud de la Caja de Compensación Familiar Comfasucre deberán seguir a cargo EPS Familiar de Colombia S.A” y finalizó indicando que “de acuerdo con lo definido en el artículo vigésimo primero de la resolución 2022310000000415-6 del 9 de febrero de 2022, el saneamiento de los pasivos por recursos a reintegrar derivados de las diferentes auditorías adelantadas por la ADRES y que estén pendientes de descontar al momento del perfeccionamiento de la escisión, estarán en cabeza de la Caja de Compensación Familiar de Sucre – Comfasucre.
No obstante, el artículo vigésimo cuarto advierte que Comfasucre, en los casos que la ADRES realice descuentos del giro de los recursos de UPC a las EPS Familiar De Colombia S.A.S., derivados de las auditorías adelantadas, la Caja deberá realizar el pago de dichos montos a la EPS., hasta sanear el monto total de dichas obligaciones”. 31.
De lo anterior, la Sala encuentra que la acción de cumplimiento es improcedente, en la medida que implica un pronunciamiento respecto los cobros ordenados en un acto administrativo. 32. Por tanto, el análisis de procedencia no se limita exclusivamente a los artículos invocados, porque el objeto de discusión en este asunto pecuniario que surge del conflicto por los requerimientos efectuados a la EPS a propósito de la resolución n.° 20215900000016812-6 del 1.° de diciembre de 2021. 33.
En ese orden, no es suficiente que los preceptos legales que se dicen desatendidos por la accionada superen el juicio de procedibilidad para que esta corporación analice de fondo sus pedimentos. Por el contrario, es necesario Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandados: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecer si la cancelación del cobro que le está efectuando la ADRES a la EPS puede ser exigido en el curso de la presente acción constitucional. 34.
Sobre el particular, se observa que lo que se reclama de los artículos aludidos, involucra el estudio de la legalidad de la resolución n.° 20215900000016812-6 del 1.° de diciembre de 2021, que confirmó la resolución n.° 09336 del 22 de octubre de 2019, así como de la procedencia del cobro efectuado en la comunicación del 29 de agosto de 2022, para lo cual, la EPS tiene otro medio de defensa judicial, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Pues en últimas, lo que se pretende, es eludir el cobro de los pagos ordenados en esos actos administrativos, lo cual escapa del ámbito de competencia del juez de cumplimiento. 35. Finalmente, la Sala encuentra que, en la impugnación, la actora reprochó que el a quo hubiere señalado que actualmente cursa una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución n.° 20215900000016812-6 del 1.° de diciembre de 2021 de la Superintendencia Nacional de Salud, porque según su dicho, no es parte ni se vería beneficiada por aquella. 36.
Revisado el sistema Samai, radicado 70-001-23-33-000-2022-00045-00, se observa que, en efecto, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho aludida por el Tribunal Administrativo de Sucre, fue presentada por Comfasucre, por lo que la EPS Familiar Colombia S.A.S. no es parte demandante, aunque, eventualmente, podría verse beneficiada por lo que allí se decida.
En consecuencia, se descarta ese argumento aludido por el a quo. 37. En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción. Esto en cuanto a que la presente controversia debe ser estudiada por los jueces de lo contencioso administrativo en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4 Conclusión 38.
Como consecuencia de lo anterior, se confirma la improcedencia de la acción porque la EPS Colombia Familiar S.A.S. cuenta con otro medio de defensa judicial. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 23 de noviembre de 2022, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, que declaró Demandante: EPS Familiar de Colombia S.A.S. Demandados: ADRES Radicado: 70001-23-33-000-2022-00142-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedente la acción de cumplimiento presentada por la EPS Familiar Colombia S.A.S., por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.