CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-02948-011 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos Demandados: Magistrados de la sección quinta del Consejo de Estado Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a elegir y ser elegido Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el tutelante contra la sentencia de 15 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor César Hernando Rodríguez Ramos, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a elegir y ser elegido, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la sección quinta del Consejo de Estado.

Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 15 de diciembre de 2021, mediante el cual el Consejo de Estado (sección quinta) negó, en única instancia, la pretensión del medio de control de nulidad promovido contra el Consejo Nacional Electoral (expediente 11001-03-28- 000-2021-00036-00); en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que emitan una nueva providencia en la que atiendan el ordenamiento jurídico. 1.2 Hechos.

Relata el accionante que instauró demanda de nulidad contra el Consejo Nacional Electoral (expediente 11001-03-28-000-2021-00036-00), con el propósito de obtener la anulación de cinco (5) resoluciones2 que regulan el trámite de cancelación de la inscripción de cédulas de ciudadanía por trashumancia, comoquiera que han causado inconvenientes en las elecciones 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 Omite identificarlas.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 2 celebradas en los entes territoriales, lo que inobserva el mandato según el cual el aludido organismo está en la obligación de garantizar que las personas ejerzan libremente y sin dilaciones el derecho al sufragio. Que las decisiones administrativas cuestionadas no aseguran que las personas a las que se les cancela la inscripción de sus cédulas de ciudadanía para elecciones puedan ejercer su prerrogativa de defensa, pues, al omitir establecer que la notificación de los actos administrativos definitivos sea personal, no se garantiza que aquellas los conozcan y puedan controvertirlos, pese a ello el 15 de diciembre de 2021 el Consejo de Estado (sección quinta) negó la precitada súplica, al considerar que no es necesario comunicar personalmente a los afectados con dichas determinaciones administrativas, dado que se dan a conocer conforme a los artículos 44 (inciso 4º) del Código Contencioso Administrativo (CCA) y 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), forma que la Corte Constitucional, en sentencia C-640 de 20023, estimó adecuada.

Dice que la providencia censurada incurre en desconocimiento del precedente, habida cuenta de que aplicó de manera «sesgada» el referido pronunciamiento del alto tribunal constitucional, porque no advirtió que allí también se dijo que la omisión de convocar a quienes puedan resultar afectados con la cancelación de las cédulas de ciudadanía por trashumancia, hace indispensable que la comunicación de los actos administrativos definitivos sea personal, pues, en ese evento, «la anotación en el registro público» no puede considerarse como una notificación eficaz.

Que las autoridades accionadas, además, desatendieron el fallo de 10 de septiembre de 2015, emitido por el Consejo de Estado (sección quinta)4, en el que se precisó que la determinación administrativa que deja sin efectos la inscripción de una cédula de ciudadanía para efectos electorales debe notificarse personalmente, por cuanto finaliza una actuación y tiene la entidad de quebrantar derechos particulares. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 Los señores magistrados del Consejo Nacional Electoral5, a través del señor jefe de la oficina asesora jurídica del organismo, aseveran que carecen 3 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 4 C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, expediente 11001-03-26-000-2013-00138-00. 5 Vinculados en primera instancia, mediante auto de 3 de junio de 2022, al presente asunto constitucional, en condición de terceros interesados.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 3 de legitimación en la causa por pasiva, puesto que no profirieron la sentencia atacada, dado que fue dictada por los señores magistrados de la sección quinta del Consejo de Estado, y tampoco tuvieron incidencia en ella, situación de la que se colige que no les asiste interés alguno en este trámite constitucional, máxime cuando no tienen competencia para emitir la providencia de reemplazo que depreca el tutelante. 1.3.2 Los señores magistrados de la sección quinta del Consejo de Estado, por conducto del ponente del fallo cuestionado, afirman que el actor emplea la acción de tutela de la referencia como un instrumento para obtener un nuevo pronunciamiento sobre la cuestión debatida en el proceso de nulidad 11001- 03-28-000-2021-00036-00, es decir, como una tercera instancia, lo que desnaturaliza este mecanismo constitucional.

Además, aquel le atribuye a la determinación judicial reprochada trasgresión de garantías superiores, por el solo hecho de que le resultó desfavorable y sin advertir que se ajusta al sistema normativo. Que, contrario a lo señalado por el demandante, en la providencia atacada se aplicó la sentencia C-640 de 2002 de la Corte Constitucional, pues en esta se determinó que las decisiones administrativas que dejan sin efectos inscripciones de cédulas de ciudadanía por trashumancia se notifican en atención al artículo 44 (inciso 4º) del CCA y no personalmente, premisa que atendieron.

Asimismo, aunque en el aludido pronunciamiento del alto tribunal constitucional se precisó que la comunicación de las referidas determinaciones administrativas debe hacerse de manera personal, ello solo es necesario cuando no se les dan a conocer a los interesados las actuaciones administrativas, condición que no se cumple en relación con las Resoluciones enjuiciadas en sede contencioso-administrativa, por cuanto estas estipulan que el auto que acepta la solicitud de cancelación de inscripciones se informa por aviso y medios tecnológicos.

Aducen que en el fallo C-640 de 2002 la Corte Constitucional indicó que existen procedimientos administrativos que no están regulados por el CCA, por tanto, el mandato allí contenido de que los actos administrativos definitivos deben notificarse personalmente no aplica para los trámites especiales, como el atañedero a la «inscripción en los registros públicos», puesto que es con esta que se materializa el principio de publicidad frente a personas que ya habían sido convocadas a las diligencias, por lo que la determinación administrativa no les resulta sorpresiva.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 4 Que en razón a que las decisiones electorales concernientes a trashumancia son de cumplimiento inmediato, con la finalidad de evitar que el ciudadano que incurrió en esa irregularidad vote en un sitio en el que no reside, no es dable en un asunto de esa naturaleza agotar la notificación en la forma señalada en las normas generales.

Además, no desconocen el fallo de 10 de septiembre de 20156, pues la afirmación allí consignada, consistente en que los actos administrativos que dejan sin efectos una inscripción de cédula de ciudadanía en el ámbito electoral deben comunicarse de manera personal, es un argumento obiter dictum, por ende, no tiene fuerza vinculante. 1.4 Providencia impugnada.

El Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), mediante sentencia de 15 de julio de 2022, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al estimar que carece de relevancia constitucional, comoquiera que el accionante pretende obtener un nuevo estudio sobre la forma como debe darse a conocer el acto administrativo que deja sin efectos la inscripción de cédulas de ciudadanía por trashumancia, lo cual está vedado en esta instancia judicial, por cuanto sobre el particular ya se pronunciaron las autoridades accionadas.

Que, adicionalmente, las pretensiones del tutelante están orientadas al análisis de aspectos legales, pero no constitucionales, situación que, sumado a lo expuesto en el párrafo precedente, impide al juez de tutela efectuar un estudio de fondo, máxime cuando los señores magistrados demandados emplearon inferencias razonables amparadas por el precepto de autonomía judicial. 1.5 Impugnación. Inconforme con la anterior decisión, el demandante la impugna, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en el escrito de tutela, a los que agrega que el asunto sí tiene relevancia constitucional, porque inmiscuye la garantía al voto, que salvaguarda la participación ciudadana.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 327 del Decreto ley 2591 de 19918 y 259 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910 expedido por la sala plena del 6 Consejo de Estado, sección quinta, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, expediente 11001-03-26-000- 2013-00138-00. 7 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 8 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 9 «[…] Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 5 Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 15 de diciembre de 2021, por cuyo conducto el Consejo de Estado (sección quinta) negó, en única instancia, las pretensiones del medio de control de nulidad promovido por el tutelante contra el Consejo Nacional Electoral (expediente 11001-03-28-000- 2021-00036-00); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a elegir y ser elegido invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». 10 «Reglamento interno del Consejo de Estado».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 6 desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 7 es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 8 Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales11, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201212, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos13. 2.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a elegir y ser elegido del actor14;

(ii) contra el fallo acusado no procede recurso alguno, por cuanto fue emitido en un proceso de única instancia, conforme al artículo 149 (numeral 115) del CPACA; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada se profirió el 15 de diciembre de 2021 y la 11 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 12 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. 13 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 14 En ese sentido, no se compadece de la situación del demandante la determinación adoptada en el fallo de primera instancia, emitido dentro del asunto de la referencia, por cuanto los argumentos invocados en el escrito inicial conciernen a la posible configuración de la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada desconocimiento del precedente, que de demostrarse afectaría garantías superiores del accionante, lo que impone efectuar un análisis del fondo del presente asunto. 15 «El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.

De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 9 solicitud de amparo se instauró el 27 de mayo de 2022, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 12 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela. En razón a que se colman los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sala examinará el fondo del asunto, conforme a la causal específica denominada desconocimiento del precedente. 2.5.1 Desconocimiento del precedente.

El desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia16, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo17 conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe18.

En el sub lite la Sala evidencia, en atención al escrito inicial y a las pruebas adosadas al presente trámite constitucional, que el tutelante promovió medio de control de nulidad contra el Consejo Nacional Electoral (expediente 11001- 03-28-000-2021-00036-00), con el propósito de obtener la anulación de las Resoluciones 215 de 22 de marzo de 2007, 597 de 12 de julio de 2011, 300 y 333 de 5 y 16 de marzo de 2015, en su orden, y 2857 de 30 de octubre de 2018, con las que dicho organismo estableció el procedimiento para dejar sin efectos la inscripción de cédulas de ciudadanía por trashumancia. En la demanda el accionante afirmó que el acto administrativo que deja sin 16 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». 17 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 18 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 10 efectos la referida inscripción debe notificarse personalmente, pues aunque las Resoluciones acusadas estipulan que aquel se entenderá comunicado al día siguiente de que se realice la anotación en el respectivo registro, conforme a los artículos 44 (inciso 4º) del CCA y 70 del CPACA, no es una forma efectiva de asegurar que los administrados sepan de la decisión, tal como lo indicó el Consejo de Estado (sección quinta)19.

Que otro de los motivos por el cual los actos administrativos de dicha naturaleza deben comunicarse personalmente a los perjudicados, es que son de carácter particular y terminan una actuación administrativa, con lo que se garantiza que los conozcan y puedan controvertirlos oportunamente. Además, la facultad de dejar sin efectos la inscripción de cédulas de ciudadanía de la que goza el Consejo Nacional Electoral, no lo habilita para sustituir las formas de notificación señaladas en las normas que rigen los trámites generales de la Administración. Del asunto contencioso-administrativo conoció el Consejo de Estado (sección quinta), que el 9 de agosto de 2021 lo admitió y el 15 de diciembre siguiente negó la súplica ordinaria, al considerar que los artículos 265 (numeral 12) superior y 4º de la Ley 163 de 1994 le imponen la función al Consejo Nacional Electoral de dejar sin efectos la inscripción de cédulas de ciudadanos que quieran votar en un municipio en el que no residen, por tanto, dicho organismo, contrario a lo afirmado por el actor, sí está facultado para regular el aludido procedimiento, por cuanto involucra cuestiones administrativas orientadas a evitar la trashumancia. Que, en relación con la notificación de actos administrativos que dejan sin efectos la inscripción de cédulas de ciudadanía, si bien esta Corporación aseveró, en sentencia de 10 de septiembre de 201520, que debían comunicarse de manera personal, este es un argumento obiter dictum, en consecuencia, carece de fuerza vinculante, situación que impone colegir que son los artículos 44 (inciso 4º) del CCA y 70 del CPACA los que señalan la forma como deben darse a conocer esas decisiones administrativas, normas en virtud de las cuales se emitieron las Resoluciones enjuiciadas.

Igualmente, se indicó en el fallo acusado que si bien la regla general es que deben notificarse personalmente las determinaciones administrativas 19 Sentencia de 10 de septiembre de 2015, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, expediente 11001-03- 26-000-2013-00138-00. 20 Sección quinta, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, expediente 11001-03-26-000-2013-00138-00.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 11 particulares que finalizan una actuación, no aplica en el trámite de cancelación de inscripción de cédulas de ciudadanía por trashumancia, pues está regulado por una norma especial, tal como lo concluyó la Corte Constitucional en sentencia C-640 de 2002, al precisar que no contraría la Carta Política la comunicación consagrada en el artículo 44 (inciso 4º) del CCA, acogida en los actos administrativos demandados.

En la solicitud de amparo el tutelante asevera que la sentencia acusada incurre en desconocimiento del precedente, porque (i) atendió de manera parcial el fallo C-640 de 2002, emitido por la Corte Constitucional, pues ignoró el acápite en el que se estipuló que es obligatoria la notificación personal de decisiones administrativas que dejan sin efectos la inscripción de cédulas de ciudadanía por trashumancia cuando no se vinculan a los afectados al procedimiento; y (ii) inobservó que el 10 de septiembre de 201521 el Consejo de Estado dijo que la determinación administrativa definitiva en trámites de esa naturaleza debe darse a conocer de manera personal.

Con la finalidad de establecer si los anteriores reproches tienen o no asidero jurídico, resulta oportuno advertir que el artículo 4022 de la Constitución Política otorga la posibilidad a los ciudadanos de concurrir en la conformación del poder político, de elegir y ser elegido y de pronunciarse sobre las cuestiones que los afecten, prerrogativas que materializan principios de la democracia participativa, entendida como el modelo institucional en el cual los asociados definen su destino23.

La salvaguarda de las citadas garantías superiores se logra a través de actuaciones que aseguren que la participación del electorado se realice sin presiones, pues, de lo contrario, se desconocerían valores democráticos propios del Estado social de derecho y se instauraría un régimen totalitario, en el que la voluntad popular carece de relevancia24. 21 Ibidem. 22 «Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. […]». 23 Corte Constitucional, sentencia C-379 de 2016, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 24 Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015, M. P. Mauricio González Cuervo: […] la jurisprudencia de este Tribunal ha indicado que la efectividad de la participación demanda la vigencia de reglas e instituciones que salvaguarden el pluralismo, la transparencia y la libertad de los ciudadanos de manera tal que (i) se garantice, en condiciones de igualdad, la intervención en los procesos democráticos de todos los ciudadanos, grupos y organizaciones y (ii) se asegure que las manifestaciones de los ciudadanos en todos los mecanismos de participación sea completamente libre y, en consecuencia, genuina».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 12 Dentro de las medidas previstas en el ordenamiento jurídico para propender por el adecuado ejercicio del voto, se encuentra la prohibición de trashumancia, que consiste en «[…] la acción de inscribir la cédula para votar por un determinado candidato u opción política[,] en un lugar distinto al que se reside o en el que se encuentre un verdadero arraigo o interés»25.

Dicha proscripción, además de atender el artículo 31626 superior, garantiza que las personas que voten en una contienda política de carácter local, tengan vínculo con la entidad territorial, para que sean destinatarias de los programas que promete adelantar el candidato que apoyan, con lo que se protege, de cierta manera, el ejercicio responsable del voto, pues contraría la democracia participativa que un individuo sufrague en un sitio en el que las decisiones que allí se adopten no le conciernen27.

Ahora bien, el artículo 265 de la Constitución Política estipula que «[e]l Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral […]», mandatos que involucran la potestad de regular aspectos «técnicos u operativos»28 en materia electoral, con el fin de lograr armonía en el ámbito de las elecciones, sin desconocer que la titularidad de la facultad de reglamentación la tiene el señor presidente de la República, conforme al artículo 189 (numeral 1129) superior.

Por su parte, el artículo 4º (inciso 3º) de la Ley 163 de 1994 consagra que «cuando mediante procedimiento breve y sumario se compruebe que el inscrito no reside en el respectivo municipio, el Consejo Nacional Electoral declarará sin efecto la inscripción», disposición de la que se colige, junto con el artículo 265 constitucional, que a dicho organismo le asiste la prerrogativa de fijar el trámite que debe surtirse para efectos de evitar la trashumancia, pues atañe a cuestiones operativas orientadas a garantizar que las contiendas electorales se adelanten de acuerdo con el ordenamiento jurídico30. 25 Consejo de Estado, sección quinta, sentencia de 14 de marzo de 2019, C. P. Rocío Araújo Oñate, expediente 11001-03-28-000-2018-00049-00. 26 «En las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter, sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio». 27 Consejo de Estado, sección quinta, sentencia de 9 de febrero de 2017, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, expediente 11001-03-28-000-2014-00112-00. 28 Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil. 29 «Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 11.

Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes». 30 Corte Constitucional, sentencia C-353 de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 13 En ejercicio de la precitada competencia, el Consejo Nacional Electoral profirió las Resoluciones 215 de 22 de marzo de 2007, 597 de 12 de julio de 2011, 300 y 333 de 5 y 16 de marzo de 2015, en su orden, y 2857 de 30 de octubre de 2018 (atacadas en el proceso de nulidad 11001-03-28-000-2021- 00036-00), en las que fijó el procedimiento para evitar la trashumancia y se indicó que cualquier ciudadano puede promover queja por dicho fenómeno, la cual debe contener (i) nombre e identificación del solicitante, (ii) objeto, (iii) hechos, (iv) números de cédulas de las personas que no residen en la circunscripción electoral, (v) pruebas, (vi) copia de la petición en medio magnético y (vii) firma de ella.

Una vez verificadas las anteriores exigencias, el correspondiente magistrado admite la queja mediante auto, que debe publicarse en la registraduría del respectivo ente territorial y en las páginas electrónicas del Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del Estado Civil (también se envían comunicaciones a los correos electrónicos de los electores cuando se tenga registro de ellos), con la finalidad de que las personas interesadas acudan al trámite administrativo.

Posteriormente, se efectúa un cruce de información con algunas bases de datos y el sustanciador presentará ante la sala plena del organismo proyecto de acto administrativo que deja sin efectos la inscripción de cédulas de ciudadanía, de ser ello procedente, el cual, una vez aprobado, se entiende notificado al día siguiente de la anotación en los registros públicos.

Ahora bien, cabe destacar que la notificación del acto administrativo que deja sin efectos la inscripción de cédulas de ciudadanía por trashumancia se surte en los términos de los artículos 44 (inciso 4º31) del CCA o 7032 del CPACA, según el caso. La Corte Constitucional, en sentencia C-640 de 2002, declaró exequible la primera de las mencionadas disposiciones, al considerar que no resulta indispensable informar personalmente aquella decisión administrativa, por cuanto esta se emplea en procedimientos adelantados en virtud de preceptos generales y no a los que están sujetos a normas especiales, como las concernientes al referido trámite electoral.

El alto tribunal precisó sobre el particular: 31 «[…] los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación». 32 «Los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación. Si el acto de inscripción hubiere sido solicitado por entidad o persona distinta de quien aparezca como titular del derecho, la inscripción deberá comunicarse a dicho titular por cualquier medio idóneo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la correspondiente anotación».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 14 […] de la regla general sobre notificación personal quedan excluidos los actos de inscripción en los registros públicos. […] 10. A juicio de la Corte, en la interpretación de la norma según la cual ella se refiere a la inscripción de un acto administrativo con el que culmina una actuación administrativa, la excepción que ella consagra no desconoce la Constitución. En efecto, si bien la disposición exime al acto de registro de la notificación personal a los interesados, ello no tienen el alcance de vulnerar el derecho al debido proceso de éstos, por cuanto las normas generales que regulan las actuaciones administrativas que involucran intereses particulares contienen diversas previsiones que aseguran la vinculación de tales personas interesadas y su intervención dentro del proceso que culmina con el acto objeto de registro, por lo cual no llegan a verse sorprendidas por la anotación final.

Además, los registros, por ser públicos, pueden ser consultados por cualquier persona, de manera que esta forma de comunicación de la decisión no les resulta oculta o secreta. En efecto, la publicidad es justamente la razón de ser del registro, por lo cual ni siquiera hay que acreditar un interés jurídico para enterarse del contenido de los asientos o inscripciones.

De acuerdo con lo expuesto, se colige que la forma de notificación contemplada en los artículos 44 (inciso 4º) del CCA y 70 del CPACA no trasgrede la garantía superior al debido proceso, porque se presume que el administrado fue convocado al respectivo procedimiento, por ende, no resulta sorprendido con la expedición del respectivo acto administrativo.

No obstante, la Corte Constitucional dijo que en los eventos en que no se comunican las actuaciones, resulta indispensable dar a conocer personalmente la determinación administrativa definitiva, en aras de salvaguardar el derecho de defensa de los interesados, en los siguientes términos: […] debe advertirse que si por cualquier circunstancia las autoridades encargadas de ejercer la función registral omiten citar a quienes puedan resultar afectados con el acto de inscripción, siendo estas personas determinadas, la anotación en el registro público no puede ser considerada como notificación del acto, y los términos de caducidad de los recursos que procedan no pueden empezar a contarse sino a partir del momento en que dichas personas conocieron efectivamente el acto de registro.

Así las cosas, de lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-640 de 2002, se colige que la forma de notificar el acto administrativo que deja sin efectos la inscripción de cédulas de ciudadanía por trashumancia señalada en Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 15 el artículo 44 (inciso 4º) del CCA (reproducida en el artículo 70 del CPACA), no vulnera el debido proceso, por tanto, no resulta necesario comunicarlo personalmente, salvo que la persona afectada no se le haya dado a conocer el correspondiente procedimiento.

Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite la Sala observa que en la sentencia reprochada las autoridades accionadas concluyeron que las Resoluciones enjuiciadas en la demanda de nulidad 11001-03-28-000-2021- 00036-00 no trasgreden el marco jurídico, porque la manera como instituyen la comunicación del acto administrativo que invalida la inscripción de cédulas de ciudadanía por trashumancia (artículos 44 del CCA y 70 del CPACA) no vulnera el debido proceso.

Luego de analizar los argumentos consignados en la providencia censurada, se evidencia que, contrario a lo afirmado por el accionante, no desatiende el fallo C-640 de 2002 de la Corte Constitucional, habida cuenta de que en aquella se estableció que la notificación del acto administrativo que deja sin efectos la inscripción de cédulas de ciudadanía por trashumancia se informa conforme a las precitadas disposiciones y en el referido pronunciamiento el alto tribunal constitucional indicó que esa forma no vulnera garantía superior alguna, puesto que se presume que los afectados fueron convocados al trámite, por ende, no son sorprendidos con la decisión. Cabe aclarar que en el procedimiento fijado en los actos administrativos acusados en sede contencioso-administrativa se asegura que las personas interesadas conozcan de él, pues aquellos consignan una serie de actuaciones orientadas a publicar las diligencias, como las de publicar avisos en la registraduría del respectivo ente territorial y en las páginas electrónicas del Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y enviar comunicaciones a los correos electrónicos de los sufragantes, cuando ello sea posible.

Ahora bien, en la providencia reprochada no se hizo alusión a la salvedad que planteó la Corte Constitucional en la sentencia C-640 de 2002, según la cual es indispensable notificar personalmente el acto administrativo definitivo cuando no se dieron a conocer las actuaciones administrativas, sin embargo, ello no implica desconocimiento del precedente, porque esa regla no resultaba aplicable al caso concreto, toda vez que las Resoluciones enjuiciadas en sede ordinaria, se reitera, prevén medidas tenientes a que los interesados sepan de las diligencias, circunstancia que impedía decretar su nulidad.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 16 Sin perjuicio de lo anterior, el hecho de que las autoridades accionadas hayan omitido realizar la mencionada acotación, no impide que el ciudadano pueda exigir la comunicación personal del correspondiente acto administrativo o alegar vulneración del debido proceso, cuando no se publique el trámite administrativo surtido en su contra por presunta trashumancia, puesto que ese aspecto, así no haya sido señalado en la providencia cuestionada, es de obligatoria observancia por estar contemplado en un pronunciamiento de la Corte Constitucional, dado que constituye fuente formal del derecho33.

Así las cosas, contrario a lo afirmado por el tutelante, la sentencia reprochada no inobserva el fallo C-640 de 2002 de la Corte Constitucional, por el contrario, lo atendió al advertir que la forma de notificación prevista en los artículos 44 (inciso 4º) del CCA y 70 del CPACA no desconoce garantías superiores, pues en el procedimiento establecido en las Resoluciones enjuiciadas en el proceso 11001-03-28-000-2021-00036-00, se asegura la publicidad de las actuaciones, por tanto, que los interesados las conozcan.

Por otra parte, el demandante afirma que el fallo cuestionado también desconoce la sentencia de 10 de septiembre de 2015, emitida por el Consejo de Estado (sección quinta)34, en la que señaló que el acto administrativo que deja sin efectos la inscripción de cédulas de ciudadanía para efectos electorales debe notificarse personalmente.

Al analizar el citado pronunciamiento, la Sala observa que en él se estudió la legalidad y constitucionalidad de un acto administrativo dictado por el Consejo Nacional Electoral, en el que se estipuló que el auto que admite la solicitud de invalidación de inscripciones de cédulas de ciudadanía por trashumancia se notifica por aviso, lo cual, a juicio del allí tutelante, quebranta el debido proceso, dado que debía comunicarse personalmente a los interesados, argumento que esta Corporación desestimó, porque aquella regla no trasgredía el ordenamiento jurídico, pues la mencionada decisión es de trámite, por ende, no pone fin a la actuación administrativa.

En el citado fallo también se indicó que la determinación administrativa que deja sin efectos la correspondiente inscripción sí debe notificarse de manera personal, toda vez que culmina un procedimiento y tiene la posibilidad de afectar derechos particulares, aseveración frente a la cual las autoridades aquí 33 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 34 C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, expediente 11001-03-26-000-2013-00138-00.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 17 accionadas concluyeron que carece de fuerza vinculante, comoquiera que era un argumento obiter dictum. Sobre el particular se advierte que las sentencias están integradas por tres elementos, a saber: (i) ratio decidendi, (ii) obiter dictum y (iii) decisum.

El primero, está constituido por los argumentos que fundamentan la decisión, es decir, las razones directas por las que se desata un asunto en uno u otro sentido, las cuales tienen fuerza vinculante; el segundo, se refiere a las afirmaciones que si bien no son concluyentes en el pronunciamiento, corroboran o respaldan el motivo principal (la ratio decidendi), por tanto, revisten un criterio auxiliar que no tiene obligatoriedad; y el tercero, es la parte decisoria, que por estar relacionado con los motivos principales de la determinación, son de imperioso acatamiento.

Anotado lo anterior, no se observa que la aserción consignada en el fallo de 10 de septiembre de 2015, consistente en que las decisiones administrativas que cancelan la inscripción de cédulas de ciudadanía por trashumancia deben notificarse personalmente, integre la ratio decidendi de dicha providencia, porque allí se analizaba si el auto que admite la respectiva solicitud debía darse a conocer o no de manera personal, y no se debatía la forma como se comunica el acto administrativo definitivo, por ende, como lo indicaron los señores magistrados demandados, dicha afirmación no tiene fuerza vinculante, por ende, no merece reproche alguno que ellos la hayan desatendido.

Así las cosas, la Sala concluye que la sentencia atacada en este asunto constitucional no incurre en desconocimiento del precedente, puesto que (i) atendió la providencia C-640 de 2002 de la Corte Constitucional, que señala que la notificación de que trata los artículos 44 (inciso 4º) del CCA y 70 del CPACA no trasgrede el marco jurídico superior; y (ii) no debía atender la aseveración contenida en el mencionado fallo de 10 de septiembre de 2015 y a la que hace alusión el demandante, por cuanto no constituye la ratio decidendi de esa determinación judicial.

A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la sentencia censurada no involucra desconocimiento del precedente, se impone revocar el fallo impugnado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, para en su lugar, negar el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02948-01 Actor: César Hernando Rodríguez Ramos 18 nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

Revócase la sentencia de 15 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia; en su lugar, niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a elegir y ser elegido invocados por el señor César Hernando Rodríguez Ramos, conforme a lo indicado en la motivación. 2º.

Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese la presente sentencia a la subsección A de la sección tercera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS