Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2019-02055-01 (29877) Demandante: CONEXOS LOGÍSTICA S.A.S. Demandado: MUNICIPIO DE ITAGÜÍ (ANTIOQUIA) Tema: Pérdida de fuerza ejecutoria SALVAMENTO DE VOTO Con respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, me aparto de la sentencia del 13 de noviembre de 2025, dentro del proceso de la referencia, mediante la cual se modificó los ordinales primero y segundo de la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad.
La Sala consideró procedente el estudio de los actos administrativos que resolvieron una solicitud de revocatoria directa, bajo la premisa que al negarse la pérdida de fuerza ejecutoria del acto que impuso la sanción por no declarar el ICA del año 2012, se enmarca en la excepción contemplada en la regla 2 de la sentencia de unificación del 5 de diciembre de 2024 (exp. 27841 CP.
Wilson Ramos). En mi criterio, los actos administrativos que resolvieron la solicitud de revocatoria directa no son susceptibles de control judicial. Ello obedece a lo dispuesto expresamente en el artículo 94 del CPACA, según el cual la revocatoria directa resulta improcedente respecto de actos administrativos frente a los cuales se hayan interpuesto los recursos procedentes y sobre los cuales haya operado la caducidad del medio de control.
En el caso concreto, el Municipio de Itagüí profirió la Resolución Sanción por no declarar No. 63547 del 11 de julio de 2016, mediante la cual impuso a la sociedad demandante una sanción por valor de $1.521.198.974, equivalente al 20% de los ingresos brutos reportados en la contabilidad del año gravable 2012. Contra dicho acto, la demandante interpuso recurso de reconsideración, resuelto mediante Resolución 11531 del 23 de diciembre de 2016, que confirmó integralmente la sanción. Posteriormente, la sociedad presentó demanda contra la Resolución Sanción y su confirmatoria ante el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Mediante auto del 8 de mayo de 2018, dicha Corporación rechazó la demanda al constatarse la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, decisión que no fue apelada por la parte actora. En ese contexto, tanto la Administración como esta Jurisdicción carecen de competencia para reabrir el debate jurídico a través de la revocatoria directa, dado que —como lo prevé el artículo 96 del CPACA— dicha solicitud no tiene la virtualidad de reactivar los términos para demandar el acto administrativo ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En consecuencia, la oportunidad para controvertir judicialmente los actos que impusieron la sanción se encuentra extinguida. Salvamento de voto Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01 (29877) Demandante: CONEXOS LOGÍSTICA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En ese sentido, considero inaplicable en este asunto la regla segunda de la sentencia de unificación CE-SUJ-4-005 del 5 de diciembre de 2024, la cual habilitaría el estudio de fondo, pues no se configuran los presupuestos normativos ni procesales que permitirían su aplicación en este caso, tal como lo ha sostenido la parte demandada.
En segundo término, no es de recibo la afirmación según la cual la sanción por no declarar se encuentra condicionada o subordinada a la liquidación oficial de aforo, ni que la modificación de esta última mediante la revocatoria directa comporte la desaparición del fundamento fáctico o jurídico de la actuación sancionatoria, por las siguientes razones: La jurisprudencia de la Sala ha sostenido que los procedimientos administrativos de determinación oficial por aforo y el procedimiento sancionatorio por no declarar son autónomos e independientes1.
En efecto, la resolución sanción tiene por objeto reprochar la omisión del deber formal de presentar la declaración dentro del plazo legal, de manera que su presupuesto jurídico es la inobservancia de una obligación meramente formal, cuya consecuencia es la imposición de una sanción pecuniaria. En contraste, la liquidación oficial de aforo constituye un acto dirigido a establecer la obligación sustancial del contribuyente, esto es, la determinación del impuesto a su cargo mediante la definición de la base gravable, la aplicación de la tarifa y el cálculo de la carga tributaria.
De allí que la fuente normativa, la finalidad y los efectos jurídicos de ambos procedimientos sean diferenciables y no interdependientes. Con base en lo anterior, la revocatoria parcial de la liquidación oficial de aforo en el presente asunto no comporta, por sí misma, la desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho de la resolución sancionatoria, ni afecta su ejecutoriedad.
La sanción por no declarar cuenta con autonomía normativa, cuyo soporte jurídico, para la época de los hechos, era el artículo 209 del Acuerdo 30 de 2012, norma que disponía expresamente como parámetro de liquidación el 20% del valor de las consignaciones bancarias o de los ingresos brutos. Tal disposición no fue objeto de declaración de nulidad por parte de la Jurisdicción y tampoco fue revocada por la administración, por lo que el fundamento normativo de la sanción subsiste plenamente.
En mi criterio, esta situación difiere de otras sanciones en las cuales la validez misma de la sanción depende del acto de determinación tributaria. Tal es el caso de la sanción por devolución improcedente prevista en el artículo 651 del Estatuto Tributario, cuyo sustento desaparece si la liquidación oficial que reduce o rechaza el saldo a favor es revocada o anulada, evento en el cual opera el decaimiento del acto sancionatorio.
Sin embargo, dicho razonamiento no es predicable respecto de la sanción por no declarar, dado que esta no se encuentra condicionada al resultado del proceso de determinación oficial, sino exclusivamente al incumplimiento de la obligación formal de declarar. En consecuencia, la resolución sanción mantiene su fuerza ejecutoria, al no configurarse la causal prevista en el artículo 91, numeral 2 del CPACA En los anteriores términos, dejo expuestas las razones que me llevaron a disentir de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala en el asunto de la referencia. Con todo comedimiento, Salvamento de voto Radicado: 05001-23-33-000-2019-02055-01 (29877) Demandante: CONEXOS LOGÍSTICA S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Consejero La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador