CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá D.C. veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionante: León Martín Morales Barón Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja Referencia: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala resuelve la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 8 de agosto de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela.

SÍNTESIS1 El accionante cuestiona la sentencia que declaró probada la excepción de cosa juzgada en la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que negó la reliquidación de su pensión y la providencia que confirmó dicha decisión. Se revoca la decisión de primera instancia que negó el amparo y, en su lugar, se declara la improcedencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1. El 7 de julio de 2025 León Martín Morales Barón presentó, por medio de apoderado judicial, una demanda en ejercicio de acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales de dignidad humana, igualdad, mínimo vital y debido proceso. Según el accionante, esas garantías constitucionales fueron vulneradas por las sentencias proferidas el 23 de mayo de 2024 y el 28 de mayo de 2025 por el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-33-33-012-2022-00017-00/02, adelantado por el actor contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 1 Temas: Demanda de tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Reliquidación de pensión de funcionario del DAS.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 2 2. El accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: 1. Se le tutelen los derechos fundamentales a mi prohijado al debido proceso, a la igualdad, dignidad humana, al mínimo vital y el acceso efectivo a la justicia. 2.

Revocar o dejar sin efecto la sentencia de Segunda Instancia del Tribunal Administrativo de Boyacá de mayo 28 de 2025, radicado 150013333012202200017002, y sentencia proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja de mayo 23 de 2024, radicado 15001333301220220001700. 3. Se realice corrección de la liquidación de la pensión desde el año 2010 por parte de la UGPP.

Lo que en derecho corresponda para que se le restablezcan los derechos fundamentales violados a mi poderdante, la orden de inclusión de la prima de riesgo y demás factores desde el año 2010 al monto de su pensión2. B. Hechos 3. El señor León Martín Morales Barón laboró en el Departamento Administrativo de Seguridad (en adelante DAS) como Detective Profesional Grado 11, desde el 25 de enero de 1989 hasta el 31 de octubre de 2010. 4.

Mediante Resolución PAP 020212 del 20 de octubre de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL) le reconoció una pensión mensual vitalicia por vejez al accionante, en una suma de $992.772.58, efectiva a partir del 1º de abril de 2009. 5. El accionante solicitó la reliquidación de su pensión de vejez, por lo que, mediante Resolución UGM 043257 del 20 de abril de 2012 CAJANAL reliquidó su pensión y determinó el ingreso base de liquidación, con fundamento en el artículo 21 de la Ley 100 de 19933, de manera que aplicó un 75% sobre un IBL conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó entre el 1º de noviembre del 2000 y el 30 de octubre de 2010. 5.1.

Frente a la solicitud del accionante de reliquidar la pensión con todos los factores salariales, señaló que, si bien antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se encontraba amparado por un régimen especial –el Decreto 1933 de 1989–, como adquirió el estatus jurídico de pensionado el 19 de enero de 2009, esto es, en vigencia de la Ley 100 de 1993, la liquidación de la pensión se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, de conformidad con los factores señalados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994. 2 Índice 2 del expediente digital de la primera instancia en SAMAI. 3 ARTÍCULO

21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE (…) Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 3 6.

El accionante presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución del 20 de abril de 2012.

A título de restablecimiento del derecho solicitó (i) la reliquidación de la pensión de jubilación teniendo en cuenta el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, incluyendo, además de la asignación básica y la bonificación por servicios, las primas de servicios, navidad, vacaciones y riesgo;

(ii) el pago de los reajustes sobre el valor real de su pensión de jubilación previstos en la Ley 100 de 1993; (iii) el pago de las “mesadas atrasadas, causadas entre la fecha de retiro del servicio oficial, la inclusión en nómina y cumplimiento de la sentencia” y (iv) la respectiva indexación e intereses. 7. Mediante sentencia del 20 de marzo de 2015 el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda, tras considerar que la liquidación de la pensión de vejez debía efectuarse de conformidad con los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989 que consagran un régimen especial.

Expuso que el accionante tenía derecho a que se liquidara su pensión de jubilación con el 75% del promedio de lo devengado durante el año inmediatamente anterior a su retiro, con la inclusión de los factores salariales solicitados. 8. La UGPP apeló la anterior decisión. Mediante sentencia del 27 de mayo de 2019 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la providencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Expuso que CAJANAL reconoció la pensión al accionante con el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. 8.1. Lo anterior, pues de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, a quienes al 1º de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, se les debe aplicar dicho artículo.

Además, afirmó que nunca se probó que hubiese cotizado la prima de riesgo al sistema general de pensiones, por lo que la liquidación de la pensión se efectuó con los valores cotizados. 9. El 12 de abril de 2021 el accionante solicitó nuevamente la reliquidación de su pensión, con la inclusión de la prima de riesgo. Mediante Resolución RDP 022793 del 1º de septiembre de 2021 la UGPP negó la solicitud, con fundamento en que, en Resolución del 20 de abril de 2012 se reliquidó la pensión de vejez, incluyendo la asignación básica y bonificación por servicios prestados durante los últimos 10 años de servicio, lo cual es acorde a derecho, de manera que resultaba improcedente acceder a la modificación. 10.

El accionante apeló el anterior acto administrativo y, mediante Resolución RDP 033662 del 13 de diciembre de 2021 la UGPP confirmó la Resolución del 1º de septiembre de 2021. Expuso, en primer lugar, que no era posible reliquidar la Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 4 pensión de vejez con el último año de servicio, pues el estatus jurídico se adquirió en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que la liquidación debía efectuarse con base en lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 10.1.

Frente a la inclusión de la prima de riesgo, señaló que antes de agosto de 2003 no constituía factor salarial, de acuerdo con el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989. 11. El accionante presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones del 1º de septiembre de 2021 y 13 de diciembre de 2021, mediante las cuales se negó la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) el reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión en una suma equivalente al 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados en el último año de servicio, incluyendo la prima especial de riesgo; (ii) el pago de las diferencias de las mesadas dejadas de percibir desde el 1º de noviembre de 2010 y (iii) la respectiva indexación. 12.

Mediante sentencia del 23 de mayo de 2024 el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja declaró probada la excepción de cosa juzgada, pues existió (i) identidad de partes; (ii) identidad de objeto, porque el actor pretendió la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta en el IBL todos los factores establecidos en los Decretos 3135 de 1968; 1848 de 1969; 1045 de 1978 y 1933 de 1989.

Expuso que, si bien los actos administrativos demandados son diferentes, ambos procesos se dirigen a reliquidar la pensión. 12.1. De otro lado, afirmó que los hechos que dieron origen al segundo proceso son similares a los debatidos en el proceso 15001-2333-000-2013-00147-00, pues si bien varían, por cuanto se realizaron nuevas reclamaciones administrativas que desataron la respuesta de la demandada, dando origen a nuevos actos administrativos que negaron la reliquidación de la pensión, lo cierto es que esos actos contenían el mismo objeto, por lo que el debate central fue el mismo. 12.2.

Señaló que en la sentencia del 27 de mayo de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se realizó el respectivo estudio de los argumentos presentados en la demanda. Así, como los fundamentos fácticos y jurídicos persisten y el debate de los asuntos fue el mismo, declaró probada la excepción de cosa juzgada. 13.

El accionante apeló la anterior decisión4 y en sentencia del 28 de mayo de 2025 el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la providencia de primera instancia. Sostuvo, frente a la identidad de partes, que, aunque en la primera demanda los 4 Expuso que (i) no había identidad de partes, pues en el proceso 2013-00147-00 se demandó a CAJANAL y en el proceso 2022-00017-00 se demandó a la UGPP;

(ii) no existió identidad de objeto, pues los actos administrativos demandados fueron diferentes en cada proceso; (iii) frente a la identidad de causa, manifestó que, con posterioridad a la sentencia del 27 de mayo de 2017 se causaron mesadas pensionales que debían ser reliquidadas. Además, precisó que la nueva solicitud de reliquidación pensional se realizó con fundamento en un pronunciamiento jurisprudencial nuevo, a saber, la sentencia del 1º de agosto de 2013 proferida por el Consejo de Estado.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 5 actos administrativos demandados fueron proferidos por CAJANAL, la parte pasiva fue asumida por la UGPP. 13.1. Respecto de la identidad de objeto y causa en las dos demandas, señaló que el actor pretendió la reliquidación de su pensión con el IBL del Decreto 1933 de 1989, por lo que pretende la inclusión de todo lo devengado en el último año de servicios, incluida la prima de riesgo.

Además, fundamentó su pretensión en unos mismos hechos y una misma causa jurídica –como beneficiario del régimen especial del DAS, de acuerdo con el Decreto 1933 de 1989, tiene derecho a que se incluya en la liquidación personal los factores devengados en el último año de servicio–. 13.2. Agregó que, si bien se demandaron actos administrativos diferentes, pues los pronunciamientos de la administración fueron provocados por peticiones radicadas en momentos distintos, se evidenció una identidad de objeto por cuanto se impugnó la legalidad de los actos administrativos con identidad jurídica, y el objeto de ambas controversias fue obtener la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. 13.3.

Finalmente, argumentó que la jurisdicción se pronunció sobre el IBL aplicable al régimen del demandante y los factores que se incluyen en la liquidación. Además, aunque el actor señaló como hecho nuevo la sentencia del 1º de agosto de 20135 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, este no es un pronunciamiento dictado con posterioridad a las decisiones de primera y segunda instancia, proferidas dentro del radicado 2013-00147-00.

C. Fundamentos de la vulneración 14. La parte actora expone que la autoridad judicial accionada incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial y un defecto sustantivo. 14.1. Afirma, en primer lugar, que no existía identidad de partes, pues la demandada en el proceso 2013-00147-00 fue CAJANAL, mientras que en el proceso 2022- 00017-00 fue la UGPP.

Además, no existió identidad de objeto en tanto se demandaron diferentes actos administrativos y, la primera demanda se fundamentó en el Código Contencioso Administrativo y la jurisprudencia del Consejo de Estado –que no era uniforme frente al reconocimiento de la prima de riesgo como factor salarial– y, la segunda se fundamentó en la Ley 1437 de 2011. 14.2.

Expone que tampoco se presentó identidad de causa, en tanto en la segunda demanda se presentó una solicitud de reliquidación, con fundamento en que, con posterioridad de la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso 2013- 00147-00 el Consejo de Estado expidió la sentencia de unificación del 1º de agosto de 2013, en la que precisó que los ex funcionarios del DAS se encuentran amparados por el régimen de transición y la prima de riesgo debe ser considerada como factor salarial. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1º de agosto de 2013, radicado 44001-23-31-000-2008- 00150-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 6 14.3. Añade que, con la expedición de la sentencia de unificación existió un hecho nuevo, pues se causaron mesadas pensionales con posterioridad a la misma. 14.4. Menciona sentencias de la Corte Constitucional6 y del Consejo de Estado7 en las cuales se estableció como excepción a la cosa juzgada la configuración de un hecho nuevo.

En estas, se dispuso que un pronunciamiento judicial podría considerarse un hecho nuevo, si tiene vocación de universalidad, como las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, y si aborda situaciones jurídicas novedosas que no se hubiesen desarrollado con anterioridad. 14.5. Adicionalmente, se destacó la importancia de los hechos nuevos cuando la solicitud versa sobre el reconocimiento de prestaciones periódicas como las pensiones.

Por esta razón, considera que no existe cosa juzgada respecto de las mesadas pensionales pagadas con posterioridad a la firmeza de las sentencias proferidas en el proceso 2013-00147-00. 14.6. Precisa que, con la segunda demanda se pretendió la nulidad de un nuevo acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, al existir un nuevo hecho configurado con la sentencia de unificación del 1º de agosto de 2013. 14.7.

De otro lado, afirma que se transgredió su derecho fundamental de igualdad, en tanto el Consejo de Estado profirió sentencias en procesos de tutela, en casos similares –de funcionarios del DAS–, en los cuales se dejaron sin efectos las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca y Santander, por no haberse computado la prima de riesgo. 15.

Frente al defecto sustantivo, alega que se omitió la aplicación del artículo 1º del Decreto 1933 de 19898 y 73 del Decreto 1848 de 19699, al decretar la cosa juzgada pese a que no se configuraron los presupuestos de aquella, por no existir identidad de partes, de objeto y de causa. 16. Finalmente, expone que se transgredió su derecho fundamental al mínimo vital, por cuanto no se reliquidó su pensión. 6 Corte Constitucional, sentencias SU-027 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger;

SU-213 de 2023, M.P. Juan Carlos Cortés González 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de abril de 2016, radicado 11001-03- 25-000-2014-00794-00, C.P. Carmelo Perdomo Cueter. 8 ARTÍCULO 1º Norma General. Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece. 9 ARTÍCULO 73.- Cuantía de la pensión. El valor de la pensión mensual vitalicia de jubilación será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidas en el último año de servicios por el empleado oficial que haya adquirido el status jurídico de jubilado, por reunir los requisitos señalados por la ley para tal fin.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 7 D. Trámite procesal 17. Mediante auto del 10 de julio de 202510 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela y notificó a las autoridades judiciales accionadas11 y al tercero con interés12.

E. Oposiciones e intervenciones 18. El Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja13 (accionado) aportó el expediente virtual del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 19. El Tribunal Administrativo de Boyacá14 (accionado) señaló que el actor pretende utilizar la demanda de tutela como una instancia adicional, pues los argumentos presentados fueron expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, por lo que fueron analizados en la sentencia proferida por dicha autoridad judicial. 20.

La UGPP15 (tercero con interés) solicitó que se declare la improcedencia de la demanda de tutela, pues el actor pretende utilizarla como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente. F. Sentencia impugnada 21. Mediante sentencia del 8 de agosto de 2025 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió:

PRIMERO. NEGAR el amparo solicitado por León Martín Morales Barón, a través de la acción de tutela instaurada en contra del Juzgado Doce Administrativo de Tunja y del Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. 21.1. Sostuvo que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá fue plenamente razonable pues se examinó detalladamente la identidad de partes, de objeto y de causa jurídica.

Además, analizó la novedad alegada por la parte demandante, en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 1º de agosto de 2013 y evidenció que no constituía un hecho nuevo, pues fue proferida con anterioridad a las sentencias de primera y de segunda instancia en la primera demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 21.2.

Precisó que, en sentencia de unificación proferida en 2022, se replanteó el criterio sobre la inclusión de la prima de riesgo en el IBL, con la salvedad expresa 10 Índice 4 del expediente digital de la primera instancia en SAMAI. 11 Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá. 12 UGPP. 13 Índice 8 del expediente digital de la primera instancia en SAMAI. 14 Índice 9 del expediente digital de la primera instancia en Samai. 15 Índice 10 del expediente digital en Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 8 de que tales cambios sólo aplican a procesos pendientes y no afectan casos en los que operó la cosa juzgada. 21.3. Añadió que la sentencia del 14 de abril de 2016 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, invocada como desconocida por el accionante, no constituye precedente judicial.

Así mismo, las providencias de tutela invocadas como desconocidas tienen efectos inter partes, por lo que no van más allá del caso objeto de controversia. 21.4. Respecto del defecto sustantivo, aclaró que la autoridad judicial accionada no aplicó los artículos 1º del Decreto 1933 de 1989 y 73 del Decreto 1848 de 1969, porque encontró configurada la cosa juzgada, lo que imposibilita realizar un análisis sobre dichas disposiciones.

G. Impugnación 22. El accionante impugna la anterior decisión. Reitera la configuración del desconocimiento del precedente jurisprudencial respecto de la cosa juzgada y afirma que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se configuró dicho fenómeno jurídico, pues no existió identidad de partes, objeto ni causa. 22.1.

A su vez, insiste en los argumentos presentados en la demanda de tutela frente al defecto sustantivo y a la violación de los derechos fundamentales de igualdad, mínimo vital y debido proceso y afirma que se desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado “ya que se aplica una línea jurisprudencial no específica en el tema relativo de la prima de riesgo como factor salarial a tener en cuenta para el ingreso base de liquidación”.

En su concepto, se debió dar aplicación a la sentencia de unificación del 1º de agosto del 2013, pues se han causado mesadas pensionales con posterioridad a esta decisión. 22.2. Expone que la decisión cuestionada fue proferida de manera posterior a la sentencia de unificación proferida el 28 de julio de 2022 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por lo que debía ser aplicada.

II. CONSIDERACIONES H. Competencia 23. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 9 I. Providencia objeto de análisis 24.

El accionante cuestionó las sentencias del 23 de mayo de 2024 y 28 de mayo de 2025 proferidas por el Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, respectivamente. No obstante, la Sala centrará su estudio en la providencia de segunda instancia, por ser la que puso fin a la controversia; además, ante una eventual decisión favorable, sería esta autoridad judicial la encargada de dar cumplimiento de lo que se ordene.

J. Sentido de la decisión 25. La Sala revocará la decisión de primera instancia que negó el amparo solicitado y, en su lugar, declarará improcedente la demanda de tutela por no encontrar acreditado el requisito de relevancia constitucional. En ese sentido y por razones metodológicas, en esta providencia no se hará la verificación de los demás requisitos generales de procedencia16.

K. El requisito de relevancia constitucional 26. La Corte Constitucional ha reconocido que la acción de tutela contra providencias judiciales se admite de manera excepcional con el objeto de proteger los derechos fundamentales17. En ese orden de ideas, ha determinado que la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección de la decisión cuestionada18, con el fin de impedir “que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. 27.

En línea con lo anterior, con el fin de evitar que la acción de tutela contra providencia judicial sea empleada indebidamente como un mecanismo para revivir el debate del proceso ordinario, entre sus requisitos de procedibilidad, la Corte Constitucional estableció que la cuestión que se discute debe ser de evidente relevancia constitucional.

De esta manera, se busca evitar que el juez constitucional se involucre en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones19. 16 Como requisitos generales de procedencia de la demanda de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha establecido los siguientes: a) que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional; b) que se hayan agotado todos los medios  –ordinarios y extraordinarios–  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; c) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; d) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; e) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, y f) que no se trate de sentencias de tutela (Sentencia C-590 de 2005). 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 18 Corte Constitucional, sentencias T-016 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger;

SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger y SU-134 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 19 Corte Constitucional. Entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio; SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 10 28. En la sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional identificó los siguientes criterios de análisis para establecer si la demanda en ejercicio de la acción de tutela contra una providencia judicial supera el requisito de relevancia constitucional: (i) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, en otras palabras, el asunto debe ser trascendente para la interpretación, aplicación y desarrollo de la Constitución Política o para la determinación del alcance de un derecho fundamental.

(ii) La controversia no debe limitarse a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico, en ese sentido, no se debe emplear la acción de tutela como una tercera instancia o un recurso adicional para reabrir debates meramente legales y la solicitud debe trascender la mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales.

(iii) Se deben plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. Entonces, no basta con la sola referencia a la afectación de las garantías superiores para encontrar probada la relevancia constitucional, sino que se debe justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental.

(iv) El examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. 29. Para la Corte Constitucional20, el requisito de relevancia constitucional comporta tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 30. De conformidad con la anterior, la Corte Constitucional ha insistido en que la intervención del juez constitucional sólo está justificada cuando “(…) la providencia judicial sea definitivamente incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte o que ella genere una anomalía en el sistema jurídico de tal entidad que haga necesaria o imperiosa la intervención del juez constitucional21”. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 21 Corte Constitucional, sentencia T-166 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 11 L. Requisitos específicos de procedibilidad invocados en la demanda de tutela 31. En el caso objeto de estudio el actor presentó una demanda en ejercicio de acción de tutela contra la sentencia que declaró probada la cosa juzgada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la UGPP y contra la providencia que confirmó esa decisión. 32.

En su concepto, esas decisiones vulneraron sus derechos fundamentales de dignidad humana, igualdad, mínimo vital y debido proceso, pues a su juicio incurrieron en un desconocimiento del precedente jurisprudencial y un defecto sustantivo. Aunque alegó que en las providencias cuestionadas se configuró violación directa de la Constitución, la Sala evidencia que tales argumentos se encuadran dentro del defecto sustantivo –debidamente argumentado–, pues el actor indicó que se incurrió en una transgresión de las normas aplicables.

Por lo anterior, la Sala procederá a realizar la identificación de los defectos alegados: (i) Desconocimiento del precedente jurisprudencial: según la Corte, el precedente es una sentencia previa relevante para la solución de un nuevo caso e indicó que “como los supuestos de hecho similares deben recibir un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior22”.

Además, ha establecido que “los precedentes judiciales proyectan un valor vinculante en la actividad de los distintos operadores jurídicos. En virtud de los principios de igualdad y seguridad jurídica, los jueces están obligados a seguirlos, o a justificar adecuadamente la decisión de apartarse de ellos”. (ii) Defecto sustantivo: la Corte Constitucional dispuso que “si un operador judicial desconoce la Constitución o la ley, incurre en un defecto sustantivo, haciendo procedente la demanda de acción de tutela para que se corrija el error judicial23”.

Señaló que “este se configura cuando el juez en ejercicio de su autonomía e independencia desborda la Constitución o la ley en desconocimiento de los principios, derechos y deberes superiores. Lo cual puede ocurrir, entre otros, por la errónea interpretación o aplicación de la norma ” y expuso que el error judicial “debe ser ostentoso, arbitrario y caprichoso, en desconocimiento de lineamientos constitucionales y legales pertinentes”, pues el juez constitucional no puede inmiscuirse ni “definir la forma en que el juez ordinario tiene que decidir”.

L. El caso concreto 33. En primer lugar, la Sala evidencia que, contrario a lo indicado en la sentencia de primera instancia, la demanda de tutela no cumple con el requisito de relevancia 22 Corte Constitucional, sentencia SU-380 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 12 constitucional, pues si bien el accionante alegó la vulneración de sus derechos fundamentales, lo cierto es que la demanda tiene como propósito reabrir el debate concluido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se advierta una actuación arbitraria o ilegítima por parte de la autoridad judicial accionada. 34.

La Sala observa que los argumentos presentados por el accionante fueron expuestos ante la autoridad judicial competente en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 23 de mayo de 2024 por el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja. 35. En el recurso de apelación el actor expuso: Es de anotar, que existe Sentencia de Unificación de Criterios del Honorable Consejo de Estado en casos similares al de mi representado, y solicito que la misma sea tenida en cuenta en la toma de una decisión de fondo en el caso sub judice, conforme a lo que atañe a la fuerza vinculante del precedente judicial, de acuerdo a los artículos 10, 102 y 103 del CPACA, para la aplicación uniforme de la jurisprudencia y la prevalencia de la misma.

SENTENCIA DE 1 DE AGOSTO DEL 2013, EXP. 44001-23-31-000-2008-00150- 01(0070- 11), M.P. GERARDO ARENAS MONSALVE. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO. Sentencia que tuvo la finalidad de unificar criterios en torno al asunto específico de la prima de riesgo de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, como factor para el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez de quienes sean sujetos del régimen de transición pensional, la Sala preciso que dicha prima sí debe ser tenida en cuenta para los fines indicados.

En el caso concreto se analizan los elementos que constituyen la cosa juzgada y encontramos: Identidad de partes (…) La entidad que se demandada en el proceso No. 15001233300020130014700, posee como razón social CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, identificada con el Nit. 899999010-3, y la entidad demandada en el proceso No. 15001333301220220001700, posee como razón social UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL –UGPP, y esta identificada con el nit.900373913-4, por lo tanto, pese a que la segunda entidad asumió las funciones de la misma no es la misma entidad estatal, ya que tiene diferente razón social así como diferente número de identificación tributara, lo cual permite concluir que no se demandó a la misma entidad.

Respecto de la identidad de objeto (…) Se trata de diferentes actos administrativos, y de diferentes argumentos legales ya que el proceso No. 15001233300020130014700, se argumentó bajo la normatividad del Código Contencioso Administrativo y jurisprudencia decantada para la época por el Honorable Consejo de Estado, la cual no era pacifica en torno a decretar si el factor de la prima de riesgo se tenía que incluir para los funcionarios del extinto Departamento de Seguridad DAS, como factor para liquidar pensionalmente, el segundo proceso No. 15001333301220220001700, se sustentó normativamente con base en la Ley 1437 de 2011, normatividad que conforme a lo que atañe a la fuerza vinculante del precedente judicial, impuso la obligación de Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 13 los jueces de aplicar uniformemente la jurisprudencia y la prevalencia de la misma de acuerdo a los artículos 10, 102 y 103 del CPACA (…) Identidad de causa (…) Por lo expuesto tenemos que la demanda con radicado No. 15001333301220220001700, se presenta solicitud de reliquidación argumentando a que con posterioridad a la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, la jurisprudencia del Consejo de Estado evolucionó favorablemente expidiendo la sentencia de Unificación 01 de agosto de 2013, precisando que aquellos exfuncionarios del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD, se encuentran amparados por el Régimen de Transición, la PRIMA DE RIESGO debe ser considerada en forma total como factor salarial para efectos de liquidación de la pensión de jubilación (…) De este modo, se estima que no existe cosa juzgada respecto de las mesadas pensiónales pagadas con posterioridad a la firmeza de la sentencia las sentencias proferidas dentro del expediente judicial con radicado No. 15001233300020130014700 que con la nueva solicitud de reliquidación pensional elevada en el año 2021, que se resolvió de manera negativa mediante el acto demandado contenido en la Resolución No. RDP 022793 del 01 de Septiembre de 2021, se pretende la nulidad de un acto nuevo susceptible de control jurisdiccional, ya que existe un hecho nuevo configurado con la sentencia de unificación SENTENCIA DE 1 DE AGOSTO DEL 2013, EXP. 44001-23-31-000-2008- 00150-01(0070- 11), M.P. GERARDO ARENAS MONSALVE.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO. (mayúsculas del original y negrillas de la Sala) 36. De lo anterior, la Sala evidencia que, en el recurso de apelación el accionante alegó que, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se configuró la cosa juzgada, pues existió un hecho nuevo con ocasión de la sentencia de unificación proferida el 1º de agosto de 2013 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de la prima de riesgo de los funcionarios del DAS.

Además, afirmó que no se presentó una identidad de partes, de objeto ni de causa en los procesos con radicado 15001-23-33-000-2013-00147-00 y 15001-33-33-012-2022- 00017-00. 37. En el recurso de apelación, así como en la demanda de tutela, el actor hizo énfasis en las sentencias SU-027 de 2021 y SU-213 de 2023, en las cuales la Corte Constitucional estableció, como excepción a la cosa juzgada que se hubiese proferido un pronunciamiento de fondo, respecto de la pretensión “puesta en conocimiento original de un juez” y en las que se dispuso que una decisión judicial puede considerarse un nuevo hecho. 38.

A su vez, citó las mismas providencias proferidas por el Consejo de Estado, las cuales consideró desconocidas, en las que se concedió el amparo en procesos de tutela en casos similares por no haberse computado la prima de riesgo. 39. Los planteamientos transcritos en precedencia fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia del 28 de mayo de 2025.

En primer lugar, precisó que, aunque en la primera demanda los actos administrativos atacados fueron proferidos por CAJANAL, la parte pasiva fue asumida por la UGPP, con ocasión de la supresión y liquidación de dicha autoridad. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 14 40.

De otro lado, expuso que existía identidad de objeto y causa en las dos demandas presentadas por el actor, por cuanto pretendió la reliquidación de su pensión con el IBL establecido en el Decreto 1933 de 1989 y, en consecuencia, buscó la inclusión de todo lo devengado en el último año de servicios, incluyendo la prima de riesgo; añadió que las pretensiones se fundamentaron en los mismos hechos y en la misma causa jurídica, y aclaró que, si bien se demandaron actos administrativos distintos debido a la posibilidad de solicitar la reliquidación de la pensión en cualquier tiempo y en múltiples ocasiones, se evidenció una identidad de objeto, pues los actos administrativos tenían identidad jurídica. 41.

Frente a la sentencia del 1º de agosto de 2013 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, expuso que dicha providencia no era considerada un hecho nuevo, pues no fue dictada con posterioridad a las decisiones de primera y segunda instancia en el proceso con radicado 15001-23-33-000-2013-00147-00, las cuales fueron proferidas el 25 de marzo de 2015 y 27 de mayo de 2019.

Añadió que, en la sentencia del 27 de mayo de 2019 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se apartó del criterio establecido en la sentencia invocada por el accionante. 42. Finalmente, el Tribunal accionado indicó que la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 22 de julio de 2022, sobre la pensión de jubilación del régimen especial de servidores del DAS.

Expresamente, señaló: Ahora bien, la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 22 de julio de 2022, sobre la pensión de jubilación del régimen especial de servidores del DAS (rad. 25000234200020130238001), en la que consideró respecto a la prima de riesgo como ingreso de liquidación pensional: i) el planteamiento de la sentencia del 1 de agosto de 2013 es incompatible con la interpretación que en la actualidad se viene dando por el Consejo de Estado, desde la sentencia del 28 de agosto de 2018, que atiende la taxatividad normativa para efectos de determinar el ingreso base de liquidación pensional; ii) el parágrafo 4 del artículo 2 de la Ley 860/03 incluyó la prima de riesgo en el ingreso base de cotización para los servidores del DAS, en un porcentaje del 40% que se incrementó al 50% a partir del 31 de diciembre de 2007.

A partir de este momento la prima de riesgo es IBL pensional; iii) “si el empleador no cumplió la obligación de realizar los descuentos en el porcentaje a su cargo y el del empleado destinados a las cotizaciones para el sistema de pensión sobre los factores devengados que, de conformidad con el Decreto 1158 de 1994 y la Ley 860 de 2003, debían ser base de cotización o si omitió el traslado de la cotización especial por alto riesgo, sin que la entidad de previsión social hubiera adelantado las gestiones pertinentes para su cobro, ello no es oponible al interesado para que la pensión especial se reconozca y liquide de acuerdo con los parámetros indicados en esta sentencia”. 43.

Sostuvo que, no obstante, dicha sentencia de unificación precisó que los criterios de unificación jurisprudencial únicamente aplicarían a los casos pendientes de decisión administrativa y judicial, por lo que aquellos decididos conforme a las tesis anteriores que sostenían las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado respecto de las cuales operó la cosa juzgada, resultan inmodificables.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04203-01 Accionantes: León Martín Morales Barón Se revoca la decisión de primera instancia 15 44. La Sala evidencia que en la demanda de tutela la parte actora reiteró los argumentos que fueron resueltos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho e incluso reprodujo textualmente el reparo relacionado con el desconocimiento del precedente jurisprudencial alegado. 45.

De conformidad con lo expuesto, la Sala reitera que, contrario a lo dispuesto en la sentencia de primera instancia, no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, en tanto la autoridad judicial accionada resolvió los argumentos que sirvieron de fundamento de la presente demanda de tutela y el accionante pretende utilizar el mecanismo constitucional para controvertir las decisiones adoptadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que se estudie de fondo el asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia de primera instancia proferida el 8 de agosto de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado y, en su lugar, DECLÁRASE la improcedencia de la demanda de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Una vez notificada, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado