CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-24-000-2022-00431-00 (0293-2023) Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán Demandado: Nación - Ministerio del Trabajo – Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles Tema: Resuelve recurso de reposición __________________________________________________________________ Asunto Procede el despacho a pronunciarse sobre el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra el auto del 3 de agosto de 2023, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por Henry Gilberto Sánchez Millán contra la Nación, Ministerio del Trabajo, Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles.
I.
ANTECEDENTES. 1.1. La demanda Henry Gilberto Sánchez Millán presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara: i) la nulidad de la Resolución 042 del 15 de enero de 2021, ii) que la Nación - Ministerio del Trabajo ha extralimitado sus funciones en la conformación de la Junta Especial de Calificación de invalidez, iii) que la Junta Especial de Calificación de invalidez carece de competencia para efectuar calificaciones de invalidez, iv) que la calificación efectuada por la Junta Especial de Calificación de Invalidez mediante acta 039-21 del 9 de marzo de 2021, carece de validez dada la incompetencia en su expedición, v) la existencia de un daño derivado de “la espuria” conformación de la Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles, vi) que la Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles, está prevista para todos los aviadores civiles y no solamente para aquellos que hacen parte del régimen de transición. A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la Nación, Ministerio del Trabajo a recomponer la Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores 1 En adelante CPACA. 2 Referencia: Expediente: 11001-03-24-000-2022-00431-00 (0293-2023) Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán Civiles, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1282 de 1994 y volver a efectuar la calificación que se hizo mediante acta 039-21 del 9 de marzo de 2021, así como al pago de costas y agencias en derecho. 1.2.
El auto apelado En auto del 3 de agosto de 2023, se rechazó la demanda presentada por cuanto la Resolución 042 del 15 de enero de 2021 no corresponde a los actos administrativos susceptibles de ser controvertidos en sede jurisdiccional, en la medida que materializó la orden impartida por la Sección Primera Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia de 2 de marzo de 2020, que ordenó “conformar la Junta Especial de Invalidez de Aviadores Civiles”, de manera que conforme a lo previsto en el artículo 75 del CPACA no es susceptible de ser controvertida. 1.3.
Recurso de reposición La parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto del 3 de agosto de 2023, para efecto de lo cual indicó que: Contrario al planteamiento del Consejo de Estado, la Resolución 042 de 2021 expedida por el Ministerio del Trabajo sí puede ser objeto de control jurisdiccional, bajo dos presupuestos esenciales; el primero es que la precitada resolución excede en su expedición la orden proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y el segundo es que al expedir dicha resolución el Ministerio del Trabajo excedió sus competencias y vulneró el contenido del Decreto Ley 1282 de 1994.
En tanto se excedió la orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es abiertamente ilegal y por ello es objeto de control, en la medida en que: i) si el Ministerio se hubiera apegado al contenido del Decreto Ley 1282 de 1994, tendría que haber desechado el hecho de que la organización IATA estuviera involucrada en la conformación de la Junta Especial, y debió tener en cuenta solo una terna enviada por ATAC y ii) el Ministerio incumplió con las normas en que debe fundarse el acto cuando contraviene el contenido del Decreto Ley 1282 de 1994 escogiendo una terna enviada por IATA.
De otro lado el Ministerio de forma unilateral interpretó que la Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles, está prevista únicamente para aquellos aviadores civiles que hacen parte del régimen de transición y para sustentar ese dicho manifestó que así ha quedado establecido en la Resolución 5596 del 12 de diciembre de 2019, “usurpando funciones que le competen exclusivamente al legislador o al mismo presidente”, pues al indicar que las calificaciones de la Junta corresponden solo a un grupo de aviadores civiles extralimitó sus funciones, en detrimento de los derechos de todos los aviadores civiles. 3 Referencia: Expediente: 11001-03-24-000-2022-00431-00 (0293-2023) Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán El acto administrativo creó una situación jurídica nueva y distinta.
La Resolución 042 de 2021, es un acto administrativo que va en contra del interés público y social, en la medida en que la junta especial carece de competencia suficiente para poder calificar aviadores civiles, dicha falta de competencia se traduce esencialmente en que las capacidades técnicas de los médicos no son suficientes pues no son expertos en medicina de aviación, y adicionalmente existe un vicio en la selección de los miembros pues existiendo norma expresa (Decreto 1282 de 1994), que indica que una de las ternas para hacer la selección debe ser enviada por ATAC, el Ministerio sin dar mayor explicación y desconociendo su propio acto escoge una terna enviada por IATA.
El daño que se hace a los aviadores civiles es entonces inconmensurable pues sus incapacidades y consecuencialmente sus pensiones, dependen de un grupo de personas completamente incompetentes para tales funciones. II. Consideración 2.1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con los artículos 318 y 319 del Código General del Proceso, corresponde al despacho decidir el recurso de reposición presentado por la parte demandante. 2.2.
Problema jurídico. Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿se debe reponer el auto del 3 de agosto de 2023, mediante el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Henry Gilberto Sánchez Millán y en su lugar el acto administrativo demandado (Resolución 042 de 2021) sea objeto de control judicial y se proceda con la admisión de la demanda? 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial Se debe precisar que si bien es cierto esta Corporación ha sostenido que los actos mediante los cuales se hace efectiva una sentencia no son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante un mecanismo de control de legalidad, pues son actos de ejecución, es decir, no crean, extinguen o modifican una situación particular, sino que hacen efectiva una orden impartida por un Juez de la República, también lo es que en ocasiones se han aceptado algunas excepciones, las cuales surgen del desconocimiento de la decisión judicial, en cuanto creen una situación nueva.
Así se ha sostenido en diferentes pronunciamientos: «Esta Corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que desconozcan el alcance del fallo o creen situaciones 4 Referencia: Expediente: 11001-03-24-000-2022-00431-00 (0293-2023) Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán jurídicas nuevas o distintas que vayan en contravía de la providencia que ejecutan, lo cual no ocurre en este asunto.2» «De conformidad con los artículos 49 y 135 del Código Contencioso Administrativo, los actos de ejecución, es decir, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión administrativa o judicial3, no son objeto de control jurisdiccional, salvo que, como ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación,4 desconozcan la decisión o creen situaciones jurídicas nuevas o que vayan en contravía de lo dispuesto…»5 «En este orden de ideas, se concluye que las decisiones que expide la Administración como resultado de un procedimiento administrativo o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son objeto de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; de manera que los actos de ejecución que se expiden en cumplimiento de una decisión judicial o administrativa se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación y sólo se expiden en orden a materializar o ejecutar esas decisiones.
No obstante lo anterior, esta Corporación ha aceptado una excepción según la cual los actos de ejecución son demandables si la administración al proferirlos se aparta del verdadero alcance de la decisión, hasta el punto de que crear situaciones jurídicas nuevas o distintas, no discutidas ni definidas en el fallo.»6 El Consejo de Estado reiteró que excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos7: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad (destacado no es del texto). De conformidad con lo expuesto, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando estos se aparten, no cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial.
Ello es así porque al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en estas decisiones se crea, 2 Sentencia de diciembre 19 de 2005, Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00944-01. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 19 de septiembre de 2002, exp. ACU-1486, M.P. María Elena Giraldo Gómez. 4 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 19 de diciembre de 2005, exp. 00944, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta. 5 Sentencia de noviembre 20 de 2008, Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ, Radicación número: 25000-23-27- 000-2002-00692-01(16374). 6 Sentencia de julio 21 de 2011, Consejero ponente: GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN, Radicación número: 25000-23-25-000-2003-05142-01(1152-10). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva.
Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015. 5 Referencia: Expediente: 11001-03-24-000-2022-00431-00 (0293-2023) Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán modifica o extingue una situación jurídica particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción8.
Por consiguiente, si los actos administrativos que ejecutan decisiones judiciales o administrativas no se encuentran inmersos en algunas de las excepciones desarrolladas en el aparte jurisprudencial transcrito, estos no serán susceptibles de control de legalidad por vía judicial. 2.3. Caso Concreto Este despacho precisa que el objeto del recurso de reposición tiene como propósito cuestionar que el acto acusado a pesar de ser un acto de ejecución, al estar entre las excepciones puede configurarse un acto demandable.
Revisados los argumentos que sirven de soporte al recurso interpuesto, se observa que el punto de controversia consiste en establecer si la Resolución 042 de 2021 puede ser objeto de control jurisdiccional. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 2 de marzo de 2020 dispuso lo siguiente: «[…] TERCERO.- DECLARASE EL INCUMPLIMIENTO del artículo 12 del Decreto 1282 de 1994.
En consecuencia, se ordena al señor Ministro del Trabajo y Seguridad Social para que en el término no mayor un (1) mes, contado a partir de la fecha de la ejecutoria de la Sentencia designe a los integrantes que conforman la Junta Especial de Calificación de Invalidez, en condiciones similares y definitivas a las consignadas en la Resolución No. 5596 del 12 de diciembre del 2019, en la forma y términos señalados en el artículo 12 del Decreto 1284 de 1994 […]» De lo anterior se desprende que la orden emitida se contrae a conformar la Junta Especial de Calificación de Invalidez lo que se debe efectuar de acuerdo con lo establecido en el Decreto Ley 1282 de 1994, que en su artículo 12, señala: «ARTICULO
12. JUNTA ESPECIAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ. Para las personas de que trata el presente decreto, créase la junta especial de calificación de invalidez, conformada por un representante del Gobierno Nacional, uno del gremio que agrupe a los aviadores civiles y uno de sus empleadores, de ternas presentadas al Ministro de Trabajo y Seguridad Social por la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, Acdac y la Asociación de Transportadores Aéreos Colombianos, ATAC, quienes deberán ser expertos en medicina aeronáutica.
El estado de invalidez será determinado en única instancia por esta junta, de conformidad con las normas especiales contenidas en el manual único para la calificación de la invalidez, de que trata el artículo 41 de la ley 100 de 1993 […]». 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Expediente: 05001-23-33-000-2014-01713-01.
Número interno: 2831-2015. Demandante: Melanio Moreno Cuesta. Demandado: Departamento de Antioquia y Contraloría General de Antioquia. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Bogotá D.C. 8 de marzo de 2018. 6 Referencia: Expediente: 11001-03-24-000-2022-00431-00 (0293-2023) Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán Se destaca que la Resolución 0042 de 15 de enero de 2021, proferida por el Ministerio del Trabajo resolvió lo siguiente: «[…]Artículo 1.
Conformar la Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles, en cumplimiento del fallo judicial de fecha 02 de marzo de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A dentro del expediente con número de radicado 25000234100020200016900 así: (…) Artículo 2. La presente Resolución se expide en cumplimiento de la orden judicial de fecha 02 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, dentro del expediente con número de radicado 25000234100020200016900 y conforme a las condiciones similares y definitivas a las consignadas en la Resolución 5596 de 12 de diciembre de 2019 en la forma y términos señalados en el artículo 12 del Decreto Ley 1282 de 1994».
(Negrilla y subrayado fuera del texto) Tal como se señaló anteriormente los actos de ejecución son demandables cuando estos se aparten, no cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial, situación que no se configura en el caso concreto, toda vez que la Resolución 0042 de 15 de enero de 2021 dio cumplimiento a una orden judicial impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de conformar la Junta Especial de Invalidez de Aviadores Civiles, de manera que, la referida resolución no es susceptible de ser controvertida en sede jurisdiccional.
Todo ello, conforme a lo previsto en el artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Los argumentos relacionados por el recurrente respecto al desconocimiento del Decreto Ley 1282 de 1994, al momento de la expedición de la Resolución 0042 de 15 de enero de 2021 al haber permitido que la organización IATA estuviera involucrada en la conformación de la Junta Especial, debiendo tener en cuenta solo una terna enviada por ATAC; así como que el Ministerio del Trabajo interpretó en forma unilateral que la Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles, está prevista únicamente para aquellos aviadores civiles que hacen parte del régimen de transición, no prueban el incumplimiento de la orden judicial, todo lo contrario, si bien existen reparos respecto de la selección de sus miembros, la orden se cumplió, sin que se pueda decirse que se excedió la orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Tampoco puede predicarse que el acto administrativo acusado crea una situación jurídica nueva y distinta, pues el alcance del mandato del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se limita en que la junta fuera conformada bajo los parámetros establecidos en el decreto Ley 1282 de 1994, lo que efectivamente hizo. La discusión relacionada con que la Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles, está prevista para todos los aviadores civiles y no solamente para aquellos que hacen parte del régimen de transición, ya ha sido objeto de 7 Referencia: Expediente: 11001-03-24-000-2022-00431-00 (0293-2023) Demandante: Henry Gilberto Sánchez Millán pronunciamiento en la sentencia C-335 de 2016 que estudió la acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 11 y 12 del Decreto Ley 1282 de 1994 y el artículo 3º del Decreto Ley 1302 de 1994.
En conclusión, la Resolución 0042 de 15 de enero de 2021 es un mero acto de ejecución, y, por ende, no podía ser susceptible de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual no se repondrá el auto recurrido y se confirmará el rechazo de la demanda. Frente al recurso de apelación interpuesto en forma subsidiaria, debe ser rechazado por improcedente, toda vez que en contra de los autos de ponente dictados en única instancia procede el recurso de súplica de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 246 del CPACA.
En este orden de ideas y al ser procedente el recurso de súplica, en aras de garantizar el acceso a la justicia deberá adecuarse el recurso interpuesto al de súplica. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. No reponer el auto del 23 de agosto de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Rechazar el recurso de apelación interpuesto en forma subsidiaria. Tercero. Adecuar el recurso presentado por la parte demandante en contra del auto que rechazó la demanda presentada por Henry Gilberto Sánchez Millán contra la Nación – Ministerio del Trabajo – Junta Especial de Calificación de Invalidez de Aviadores Civiles al de súplica, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Notificar la presente providencia de acuerdo con lo establecido en el artículo 205 del CPACA.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Consejero de Estado (e) Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
JPG