Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) Demandante: María Gloria Gómez de Garzón Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación de docente nacional, bajo la modalidad de educación contratada con el Vicariato Apostólico de Florencia. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veinte (20) de octubre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora María Gloria Gómez de Garzón instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) 8388 del 18 de diciembre de 2002, por medio de la cual la extinta Cajanal EICE resolvió el recurso de apelación interpuesto por la actora contra el acto negativo presunto derivado de la falta de respuesta a su petición de reconocimiento de pensión gracia formulada ante esa autoridad el 2 de octubre de 2001, ello en la medida en que confirmó la decisión inicial; y (ii) RDP 028116 del 16 de septiembre de 2014, a través de la cual la UGPP aclaró y decretó la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 36063 del 2 de noviembre de 2005, con la que se le había concedido dicha prerrogativa a la 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) accionante de manera transitoria por 4 meses hasta que presentara la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esto en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá el 1.º de agosto de 2005.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la reclamante conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas y reajustadas anualmente por dicho concepto.
Que la parte pasiva dé cumplimiento al fallo en los términos de ley, y que cancele los intereses comerciales y moratorios a que haya lugar.
HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la actora nació el 13 de octubre de 1950. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio como docente oficial nombrada por el inspector nacional del Caquetá en virtud de la Resolución 004 del 1.º de enero de 1973, ello desde esta misma fecha hasta el 13 de octubre de 2015.
Que el 21 de junio de 2001 radicó ante la entonces Cajanal EICE una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que dicha entidad se abstuvo de responder esta petición, por lo que operó el fenómeno del silencio administrativo negativo, generando el respectivo acto presunto.
Que frente a dicha decisión interpuso recurso de apelación que fue resuelto a través de la Resolución 8388 del 18 de diciembre de 2002, argumentando que la relación legal y reglamentaria de la reclamante había sido del orden nacional, lo que impedía conceder la prerrogativa solicitada. Que la accionante interpuso acción de tutela contra la mencionada autoridad para que se le amparara el derecho fundamental a la seguridad social y se le reconociera la pensión gracia. Dicha actuación le correspondió al Juzgado Primero Penal del Circuito Bogotá bajo el proceso con radicado 2005-00263, el cual mediante fallo de 1.º de agosto de 2005 accedió a las pretensiones y ordenó el pago de este derecho, pero solo como mecanismo transitorio, en el sentido de que la docente tendría que demandar lo propio ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) los 4 meses siguientes al fallo, para que se resolviera de fondo y de manera definitiva su situación jurídica.
Que Cajanal dio cumplimiento al fallo de tutela mediante Resolución 36063 del 2 de noviembre de 2005, reconociendo la pensión gracia a favor de la actora, advirtiendo que la docente debía acreditar ante el grupo de nómina el inicio de la acción pertinente ante la jurisdicción, so pena que cesaren los efectos del mencionado fallo. Que la UGPP mediante Resolución RDP 028116 del 16 de septiembre de 2014 aclaró el anterior acto en el sentido de que los 4 meses en mención correrían desde la fecha de notificación del fallo de tutela, razón por la cual, al haber transcurrido dicho lapso sin que se demostrara la radicación de la demanda, declaró la pérdida de fuerza de ejecutoria de la mencionada resolución, argumentando que se produjo el fenómeno jurídico del decaimiento jurídico del acto administrativo, por lo que ordenó excluir a la educadora de la nómina de pensionados.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 29 y 53 de la Constitución Política; 10 y 13 de la Ley 1437 de 2011; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989. Que la demandante acreditó el tiempo de servicio como profesora de secundaria de tiempo completo en un plantel de orden nacional, situación que, en todo caso, le permite acceder al derecho solicitado, pues ello se encuentra respaldado por la interpretación legal del literal a), numeral 2, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, ya que el mismo Congreso de la República aseguro que: «Conforme a esta norma los educadores que acrediten tiempos de servicio en educación primaria, en normales, en secundaria o en inspectoría o supervisión educativa en planteles del orden nacional, también serán beneficiarios de la pensión gracia, aunque su pensión ordinaria esté a cargo total o parcial de la nación.» TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 21 de mayo de 2021 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, de las pruebas que obran en el expediente administrativo de la demandante se logra demostrar que esta no cumplió los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913, razón por la cual no tiene derecho que se le reconozca el derecho reclamado, toda vez que de conformidad al certificado de tiempos de servicio expedido por la Secretaría de Educación del Departamento del Caquetá, se logró establecer que el tipo de vinculación como docente fue del orden nacional. 2 Ver el mismo índice. 3 Ver el mismo índice.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, (iii) prescripción, y (iv) genérica.
El 10 de septiembre de 20214 se fijó el litigio conforme a los hechos, pretensiones y argumentos de defensa de las partes, se decretaron las pruebas solicitadas y se decidió adoptar sentencia anticipada conforme el artículo 182 A del CPACA, por lo que se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo del Caquetá mediante sentencia del 20 de octubre de 2021 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa. Que dentro del expediente no se encuentra prueba que permita inferir que los nombramientos que tuvo la demandante a partir del año 1973 tienen carácter nacionalizado y/o territorial, pues a pesar de que se allegaron los actos administrativos de nombramiento, estos no ofrecen la claridad e información mínima necesaria que permitan inferir que las plazas que ocupó eran de carácter territorial, pues solo se menciona su nombre y lugar de ubicación. Que en tales medios de convicción no se señala la categoría de municipal o departamental de los planteles educativos que pudieran dar lugar a concluir que el certificado emitido por la Secretaría de Educación Municipal de Florencia (en el que consta que la demandante es docente nacional), estuviese errado, más aún porque las decisiones de nombramiento fueron expedidas por el inspector nacional de educación, tal como se corrobora, por ejemplo, en la Resolución 006 del 1.° de febrero de 1978, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Coordinación de Educación del Caquetá, nombró, entre otros, a la demandante como docente de primaria a partir del 1.° de febrero de 1978 para desempeñarse en la Escuela Indígena Consaya, tomando posesión del cargo ante el Secretario General del de la mencionada cartera gubernamental.
Que aun cuando la accionante se vinculó con antelación al 31 de diciembre de 1980, contaba con más de 50 años de edad, y se desempeñó con honradez, no logró acreditar los 20 años de servicio como maestra nacionalizada o territorial, ya que, por el contrario, quedó probado que casi la totalidad de su vida laboral ejerció una plaza de carácter nacional, y en razón de ello no es posible reconocer la pensión gracia pretendida. 4 Ver el mismo índice. 5 Ver el mismo índice.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) Que, adicionalmente, el acto administrativo que dejó sin efectos la resolución por la cual se reconoció el derecho pensional a la actora, no está precedido de actos ilegales o fraudulentos, pues lo cierto es que su existencia sí estaba condicionada al inicio de la acción ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela, siendo que transcurrieron más de 9 años sin que la parte interesada acreditara su cumplimiento.
Que, en tal sentido, era procedente que la entidad declarara la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo por el cual se reconoció el derecho en litigio, ya que, por un lado, la parte actora no acreditó que hubiere dado inicio a la acción ordinaria ante esta jurisdicción, y por otro, porque no con cumple con todos los requisitos para acceder a ella.
EL RECURSO DE APELACIÓN6 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se acceda a sus pretensiones. Que todos los docentes del país vinculados antes de 1981 tienen derecho a acceder a la pensión gracia en razón a lo dispuesto por la Ley 91 de 1989, artículo 15, ya que la norma posterior deroga lo que le sea contrario en regulaciones anteriores.
Que, precisamente, en la Ley 114 de 1913 se dispuso que quien hubiera recibido o estuviera recibiendo para esa fecha una pensión o recompensa de la Nación, no accedería a la pensión gracia. Que, como se observa, tal disposición rigió solo en el año de promulgación de esta ley, pues la palabra actualmente limitó su vigencia a esa época específica.
Que la actora ha servido a dos entidades públicas, inicialmente a la Nación, y, después al departamento de Caquetá en virtud de la “departamentalización” de la educación revista en la Ley 60 de 1993. Que, por tal motivo, su pensión ordinaria de derecho procede parcialmente de la Nación, lo que indica que a su vez está protegida por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Que la Constitución Política en su artículo 128 determinó que quien estuviera respaldado por una disposición legal podría recibir más de una asignación del tesoro público. Que, en el caso de los docentes, estos están respaldados por cuatro leyes, pues lo cierto es que no reciben pensión ordinaria de jubilación de parte de la Nación, sino del FOMAG que es un fondo de naturaleza parafiscal.
Que, en todo caso, ninguna de las normas sobre pensión gracia prevé unos requisitos sobre la procedencia de los dineros con los cuales se cancelará la prerrogativa, ni tampoco determina ninguna incompatibilidad al respecto. 6 Ver el mismo índice. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) Que se presenta una vulneración al derecho a la igualdad en la medida en que a los profesores nacionales nombrados por la Ley 43 de 1975 (nacionalizados) se les acredita el tiempo servido entre 1980 y 1993 para efectos de la pensión de gracia, mientras que a los educadores por vínculo directo del Ministerio de Educación no se les tiene en cuenta estos mismos tiempos, lo que transgrede la mencionada garantía constitucional, ya que ambas clases de maestros son nacionales como se señaló en la sentencia C-084 de 1999.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 29 de febrero de 20247 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
En la oportunidad para pronunciarse, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestra oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, es de destacar que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 7 Ver índice 4 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»8. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19979 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 10 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. 11 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Inicialmente, es pertinente resaltar que la presente instancia está limitada exclusivamente a verificar la legalidad de la Resolución 8388 del 18 de diciembre de 2002, por medio de la cual la extinta Cajanal EICE negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante.
Lo anterior se precisa en la medida en que, pese a que en la demanda también se pretendió la nulidad de la Resolución RDP 028116 del 16 de septiembre de 2014,12 lo cierto es que este punto del debate jurídico ya fue definido en primera instancia por el tribunal de origen, quien planteó todo un análisis para determinar que aquel acto era legal.
Sin embargo, se observa que la parte recurrente no presentó ningún argumento de inconformidad al respecto. En tal sentido, en virtud del principio de congruencia13 y del debido proceso, y bajo el entendido de que con el recurso presentado por la reclamante nunca se discutió la validez de la resolución con la que se declaró el decaimiento de la decisión que le había concedido el derecho en litigio, resulta evidente que no es del caso en la segunda instancia analizar si ese primer acto administrativo fue o no ajustado a derecho.
Por consiguiente, en atención a lo expuesto y a los argumentos de impugnación de la demandante, esta Sala solo tendría que limitarse, en principio, a verificar el 12 Con la que la UGPP declaró configurada la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 36063 del 2 de noviembre de 2005, la cual le había concedido dicha prerrogativa en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá el 1.º de agosto de 2005. 13 Ver artículo 328 del CGP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) cumplimiento de todas las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá iniciarse dicho análisis con el segundo requisito enlistado al final del acápite del marco normativo, toda vez que los motivos de censura del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan únicamente a determinar si la vinculación de la actora, que esta misma reconoce que es nacional, le permite adquirir la prerrogativa en discusión, bajo su entendimiento de que tal aspecto actualmente no es incompatible con la naturaleza de dicha dádiva. • (i) Del 1.º de enero de 1973 y el 31 de enero de 1976, y, (ii) del 1.º de febrero de 1976 al 13 de octubre de 2015 Al respecto, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 26 de septiembre de 2017 por la Secretaría de Educación Municipal de Florencia,14 la demandante tuvo unas vinculaciones directas y permanentes como docente oficial con el Ministerio de Educación Nacional durante los lapsos en mención. Incluso, en dicha prueba se precisó que el tipo de relación legal sostenida durante aquellos interregnos fue del orden nacional, lo cual la misma accionante reconoció en su demanda y en su recurso de apelación,15 solo que consideró que ello no afectaba su derecho al asegurar que la Ley 91 de 1989 eliminó la incompatibilidad de los docentes del Ministerio de Educación con el acceso a la pensión gracia. Acerca del primer lapso en estudio, es del caso resaltar que, conforme a la Resolución 004 del 1.º de enero de 1973,16 la actora fue nombrada por el inspector nacional de educación del territorio escolar del Caquetá, ello en nombre y representación de la aludida cartera gubernamental, pues se aprecia del documento que, tanto en el membrete como en las consideraciones, esta última autoridad es la que figura como la responsable de dicha coordinación educativa, por lo que se entiende claramente que la plaza ocupada por la apelante, de la cual tomó posesión ante el mencionado funcionario,17 sí pertenecía a la planta de personal de la Nación. Además, es del caso precisar que de conformidad con la sentencia C-084 de 1999 de la Corte Constitucional, antes del proceso de nacionalización previsto en la Ley 43 de 1975, solo existían las categorías de docentes: (i) los nacionales nombrados por el Ministerio de Educación, y, (ii) los territoriales vinculados directamente por los departamentos o municipios.
Por esa razón, al verificar que la accionante fue designada como educadora por parte del inspector nacional de una coordinación 14 Ver el expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 15 Ver el mismo índice. 16 Ver el mismo índice. 17 Ver el mismo índice. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) educativa, propia del gabinete en comento, es decir, sin que haya mediado la decisión autónoma de una entidad territorial, y, teniendo en cuenta que ello ocurrió antes del 1.º de enero de 1976, resulta evidente que la naturaleza de su relación legal y reglamentaria necesariamente fue del orden nacional.
Lo expuesto se ajusta entonces a lo previsto en la Ley 91 de 1989, la cual en el artículo 1.º consagró lo siguiente: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» Frente al segundo período bajo análisis se encuentra en el expediente la Resolución 006 de 1 de febrero de 1978,18 mediante la cual se nombró a la accionante como docente en la Escuela Indígena Consaya, dentro del programa para la educación nacional contratada con el Vicariato Apostólico de Florencia, donde fungió como nominador el coordinador de educación nacional del Caquetá. Pues bien, en atención al contenido de esta prueba, se evidencia que la referida autoridad ejerció sus funciones con las facultades conferidas por los Decretos 2768 del 17 de diciembre de 1975 y 2484 del 26 de noviembre de 1976, las cuales ya han sido analizadas por esta Corporación, cuando en sentencia del 24 de julio de 2008,19 con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, se estudió la modalidad de educación contratada bajo los siguientes postulados: «[…] Mediante la Ley 20 de 1974, se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973 y surge la Educación Misional Contratada.
Esta modalidad de prestación del servicio educativo posibilitó la ampliación de la educación en los sectores más apartados del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica. “(…) Como servicio a la comunidad en las zonas marginadas, necesitadas temporalmente de un régimen canónico especial, la Iglesia colaborará en el sector de la educación oficial mediante contratos que desarrollen los programas oficiales respectivos y contemplen las circunstancias y exigencias específicas de cada lugar.
Tales contratos celebrados con el Gobierno Nacional se ajustarán a criterios previamente acordados entre éste y la Conferencia Episcopal, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo VI. (…)” Con el fin de desarrollar los contratos mencionados en la norma transcrita, el Gobierno expidió el Decreto 2768 de 1975, que consagró normas para la celebración de los contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica y estableció que serían firmados por el Ministerio de Educación Nacional a nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo Ordinario Competente a nombre de la Iglesia, y tienen como objeto 18 Ver el mismo índice. 19 Radicación interna 2387-2006.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) la administración por parte de esta de los centros educativos en el sector de la educación oficial, su tenor literal es el siguiente: “Artículo cuarto. El nombramiento de rectores y directores, del personal docente, administrativo y de servicio, en los centros educativos bajo contrato, se hará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El nombramiento de los rectores o directores de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos bajo régimen contractual, lo hará el Ministerio de Educación Nacional entre los candidatos que presente el Ordinario competente. (…)” El Decreto 2484 de 1976 modificó el Decreto 2768 de 1975 y estableció que el Ordinario Competente (Iglesia Católica) presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos, para que este ratifique las novedades de personal, su tenor literal es el siguiente: “El Ministerio de Educación Nacional procederá a ratificar las novedades de personal de los Centros Educativos bajo contrato de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El Ordinario Competente presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos. (…)” Mediante el Decreto 2155 de 1987, se derogaron los Decretos anteriores y en su lugar dispuso: “Artículo 1º Los contratos que de conformidad con el artículo trece del Concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial en las zonas contempladas en el artículo sexto del Tratado, se ajustarán a las siguientes reglas: 1.
Los contratos serán celebrados por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, o por este último, de conformidad con las normas sobre competencia vigentes al momento de la firma, en nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la Iglesia Católica. 2. Los contratos tienen como objeto la administración por parte de la Iglesia Católica de los Centros Educativos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado y cumplan los requisitos fijados en este Decreto. 3.
Para cada jurisdicción eclesiástica se celebrará un solo contrato, en cuyos anexos quedarán enumerados, por regiones, los institutos docentes que sean objeto de este régimen contractual. En caso de que una jurisdicción eclesiástica abarque varias jurisdicciones civiles, se podrán hacer tantos contratos cuantas sean las jurisdicciones civiles, según las conveniencias o exigencias legales. 4.
En cada contrato se establecerá la posibilidad de su revisión y actualización según lo exija el cambio de las circunstancias durante su vigencia. 5. La duración de cada contrato será por un tiempo mínimo de tres años y máximo de cinco, y podrán ser renovados por acuerdo entre las partes. 6. Como anexo de cada contrato figura un inventario de los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan a cada centro educativo. 7.
Cuando el edificio del centro educativo del Estado pertenezca a la Iglesia Católica, en el contrato se mencionará expresamente el carácter eclesiástico de la propiedad del edificio. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) 8.
Con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto de cada año y sus adiciones, se pagarán los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, así como los gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos, sostenimiento de edificios, servicios públicos, material pedagógico y demás conceptos que aparezcan dentro de la ley de presupuesto.
Las partidas por aporte de cesantías y Ley 27 de 1974, las girará directamente el Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Ahorro y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la apropiación presupuestal respectiva. 9. Cada contrato requiere para su validez: a) Pago de impuesto de timbre en la Administración de Hacienda Nacional; b) Aprobación y registro presupuestal; c) Publicación en el DIARIO OFICIAL.
(…)” Con la expedición del Decreto 1268 de 2001 que reglamentó el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 la competencia para la suscripción de estos contratos con Iglesias y Confesiones Religiosas se trasladó a las Entidades Territoriales con cargo de sus presupuestos, bajo la continua inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.
Lo anterior permite concluir que el cuerpo docente adscrito a los Centros Educativos Contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes Nacionales. Lo anterior significa que los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estarán a cargo de la Nación. La educación contratada se trata de una de las diversas formas de prestar educación pública, entendida como aquella que se financia con recursos oficiales, se ofrece en condiciones de gratuidad y debe llegar a los sectores sociales más pobres, en los que el Estado no puede proporcionar educación directamente sino por intermedio de estos contratos que quedan a cargo de la Nación. […]» En ese orden de ideas, los docentes nombrados a través de la educación contratada ostentan un vínculo laboral de naturaleza jurídica nacional, puesto que como quedó ampliamente expuesto, dichas designaciones son efectuadas conforme a la celebración de los contratos suscritos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica, para lo cual se estableció que los salarios y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos, bajo ese tipo de relación, estaría a cargo de la Nación. Por tanto, al evidenciar que las únicas vinculaciones de la demandante (incluida la anterior al 31 de diciembre de 1980), se derivaron de una decisión autónoma y propia del Ministerio de Educación, para que aquella ocupara una plaza de su propia planta de personal, resulta acertado concluir que no se cumplió con el requisito fundamental de acreditar 20 años de labor oficial educativa territorial o nacionalizada, lo que le impide automáticamente adquirir el derecho a la pensión gracia. Lo anterior se asegura porque jurisprudencialmente ya se dejó claro que los vínculos Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) nacionales no son computables para consolidar tal prerrogativa, tal como expresamente se indicó en la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 21 de junio de 2018, la cual es de obligatoria observancia tanto en vía administrativa como judicial, al margen de los argumentos que pueda plantear un docente que, incluso, se reconoce como nacional.
En todo caso, contrario a lo afirmado por la parte activa en su recurso, las Leyes 37 de 1933, 24 de 1947, 43 de 1975 y 91 de 1989 nunca extendieron los efectos de esta dádiva hacia todos los educadores sin distinción, así como tampoco lo hizo el proceso de nacionalización de la educación, pues tales normativas jamás cambiaron la esencia jurídica y finalidad de la pensión gracia, la cual estaba destinada desde su origen a terminar con un trato salarial inequitativo entre docentes territoriales y nacionales, condición que a todas luces hacía inviable conceder tal beneficio a estos últimos, al margen de que después de 1980 el servicio educativo pasara a estar a cargo de la Nación con financiación a través del SGP, toda vez que esta situación no cambió el carácter de los nombramientos originales como el de la actora.
Bajo tal contexto, en el entendido de que la reclamante no cumplió esta exigencia analizada (que es esencial para consolidar el derecho pretendido), resulta inane verificar los demás requisitos normativos, pues ante este primer estudio se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento del derecho reclamado, y por tanto, de confirmar el fallo apelado.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandante no Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 18001-23-40-000-2021-00086-01 (0581-2024) presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena.
Contrario a ello, la accionante propuso planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrán costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte accionante según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente