Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: MUNICIPIO DE RÍO IRÓ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ - SALA PRIMERA DE DECISIÓN Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada por la parte accionante pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida por el municipio de Río Iró en contra de la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2025 por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 27001 33 33 002 2023 00119 00/01.
1. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Río Iró, actuando a través de apoderada, presentó acción de tutela en contra de la providencia indicada supra y para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…] 1. Que se tutele el derecho fundamental al debido proceso, defensa, igualdad y acceso a la administración de justicia del Municipio de Río Iró. 2.
Que, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Quibdó (sic) – Sala de Decisión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado nro. 27001333300220230011901. 3. Que se ordene al Tribunal Administrativo de Quibdó (sic) proferir una nueva decisión valorando adecuadamente el material probatorio, 1 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06340 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especialmente los documentos que demuestran que la obligación de giro correspondía al Departamento del Chocó y no al Municipio de Río Iró […]”.
(Negrillas originales del escrito de tutela).
2. SITUACIÓN FÁCTICA La parte accionante informó que el Patrimonio Autónomo de Remanentes Caprecom en liquidación interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento del Chocó y del municipio Río Iró, pretendiendo el reconocimiento y pago de unos recursos presuntamente adeudados por concepto de aportes al régimen subsidiado en salud.
Manifestó que la demanda correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó que, en sentencia del 2 de octubre de 2023 accedió a las pretensiones, condenando al precitado municipio al pago de las sumas reclamadas. Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación y la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, en sentencia del 29 de septiembre de 2025 la confirmó al considerar que “(…) el Municipio “no acreditó haber realizado los giros debidos a la empresa CAPRECOM en liquidación, toda vez que no aportó comprobantes de pago, registros contables ni certificaciones idóneas” (…)”2.
Sostuvo que “el Municipio sí contaba con documentos que demostraban que la obligación de realizar tales giros no era suya, sino del Departamento del Chocó”3. Al efecto, hizo una relación de los documentos denominados (i) Nota externa del 25 de noviembre de 2013; (ii) Resolución nro. 1932 de 2013 expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Chocó;
(iii) Resolución nro. 029 del 15 de enero de 2014 y (iv) Resolución nro. 109 del 16 de febrero de 2015. Precisó que “si bien el Municipio omitió allegar oportunamente dichos documentos dentro del proceso contencioso, estos eran de conocimiento público y evidencian que no le correspondía la obligación por la cual fue condenado”4. Aseveró que “la decisión judicial desconoció la realidad jurídica y fáctica de la relación entre el Municipio y la Gobernación del chocó, imputándole una obligación que no le corresponde”5.
Señaló que “el Municipio de Río Iró, acogiéndose a lo dispuesto en la Nota Externa del 25 de noviembre de 2013 emitida por el Ministerio de Salud y Prosperidad social, 2 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06340 00. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante la cual se indicó que la obligatoriedad de transferir los recursos del régimen subsidiado correspondía a la Gobernación del Chocó, y en la Resolución nro. 1932 de 2013, expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, en la que se dispuso que el Departamento asumiría el giro directo a las instituciones prestadoras del servicio de salud con cargo a los recursos destinados a la financiación del régimen subsidiado, cumplió con su deber legal al efectuar las apropiaciones presupuestales correspondientes sin situación de fondos”6.
Explicó que dicho cumplimiento se evidencia en las Resoluciones nro. 029 del 15 de enero de 2014 y nro. 109 del 16 de febrero de 2015, mediante las cuales el municipio de Río Iró destinó recursos sin situación de fondos para garantizar la continuidad de la afiliación al régimen subsidiado durante las vigencias 2014 y 2015, así como para la afiliación de la población pobre no asegurada en su jurisdicción. Indicó que “la reclamación presentada por el Patrimonio Autónomo Remanentes Caprecom en liquidación carece de fundamento jurídico respecto del Municipio de Río Iró, toda vez que la responsabilidad del giro y administración de recursos del régimen subsidiado fue asumida expresamente por el Departamento del Chocó, conforme a la normativa departamental vigente y a las disposiciones nacionales sobre la materia”7.
En el acápite del escrito de tutela denominado “FUNDAMENTOS JURÍDICOS”, la parte actora alegó que “el fallo del Tribunal Administrativo de Quibdó (sic) incurre en defecto fáctico, al no valorar la existencia de normas y documentos que demostraban que la obligación de transferir los recursos recaía sobre el Departamento del Chocó y no sobre el Municipio de Río Iró”8.
En igual sentido, argumentó que el tribunal accionado también incurrió en defecto sustantivo “al aplicar indebidamente las normas sobre responsabilidad fiscal y presupuestal, extendiendo una obligación que la ley no asigna al ente municipal”9.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 8 de octubre de 202510 y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 15 de octubre de 202511 la admitió y dispuso 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06340 00. 11 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06340 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notificar12 a la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó como parte accionada; así como vincular13 al Patrimonio Autónomo de Remanentes – CAPRECOM LIQUIDADO, al departamento del Chocó y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó como terceros interesados en el resultado del proceso.
De igual forma, se requirió a la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó para que allegara copia digital del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 27001 33 33 002 2023 00119 00/01. 3.2. El magistrado ponente de la sentencia acusada rindió informe14 en el que solicitó que de deniegue la solicitud de amparo por improcedente al no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional y no evidenciarse la vulneración de los derechos invocados por la parte accionante.
Para ello, expuso que “luego del estudio probatorio obrante dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo el radicado 270013333002020230011901, este Tribunal profirió la sentencia ya referida, confirmando la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, sin que con ello se avizore necesariamente, la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, contrario sensu, las actuaciones adelantadas dentro del trámite ordinario han sido proferidas respetando todas las garantías procesales.
En ese orden, lo que se evidencia es la pretensión de constituir una tercera instancia, lo cual desnaturaliza la finalidad de la tutela”. Posteriormente, agregó que, en el asunto bajo examen, el municipio accionante no agotó el recurso extraordinario de revisión, por lo que la acción de tutela también deviene improcedente al no cumplir con el requisito general de subsidiariedad. 3.3.
El apoderado de la Fiduprevisora S.A. allegó escrito15 en el que solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva del Patrimonio Autónomo de Remanentes CAPRECOM LIQUIDADO y se desvincula del presente trámite tutelar. Aclaró que la sociedad fiduciaria obra única y exclusivamente como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes CAPRECOM LIQUIDADO en virtud de un contrato de fiducia mercantil suscrito entre el liquidador de CAPRECOM EICE y la Fiduciaria La Previsora S.A. 12 Esta orden se cumplió el 21 de octubre de 2025.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06340 00. 13 Ibidem. 14 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06340 00. 15 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06340 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Anotó que “una vez analizada la presente acción de tutela, se advierte que la misma se encuentra encaminada en solicitar que la (sic) CONSEJO DE ESTADO deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida el día 29/09/2025 y se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CHOCO – SALA PRIMERA DE DECISIÓN, se profiera sentencia de reemplazo (…), en la cual se efectúe una adecuada valoración probatoria eximiendo de responsabilidad al Municipio de Río Iró, para en su defecto condenar al DEPARTAMENTO DE CHOCO (…); y en tal sentido, el PAR CAPRECOM LIQUIDADO, no es la entidad competente para pronunciarse de fondo en la petición, por tal razón, de nuestra parte no se encuentra vulnerado ningún derecho invocado por la parte actora”. 3.4.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó remitió el expediente ordinario solicitado16, sin embargo, no se pronunció sobre los hechos y las pretensiones de la acción de tutela. 3.5. El departamento del Chocó guardó silencio.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199117 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,18 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202119, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201920, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente21: 16 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06340 00. 17 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 18 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 19 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 20 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 21 Lo que se desprende del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 27001 33 33 002 2023 00119 00/01.
Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06340 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.1. El apoderado del Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM LIQUIDADO promovió demanda ordinaria laboral contra del departamento del Chocó y del municipio de Río Iró pretendiendo lo siguiente: “[…] 1.
Que se declare que la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, hoy PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, garantizó la prestación de los servicios de salud que se encuentran con cargo a la UPC del régimen subsidiado, durante los meses de abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2011; enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2012; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2013; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2014; febrero, marzo y mayo de 2015, a la población afiliada del departamento del Chocó – municipio de Rio Iró, por lo que le asiste el derecho de cobrar al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CHOCÓ y al MUNICIPIO DE RIO IRÓ, el valor que de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, le corresponde girar al Esfuerzo Propio de las Entidades Territoriales (…). 2.
Que se declare al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CHOCÓ y al MUNICIPIO DE RIO IRÓ, responsables del pago a favor de la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, hoy PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, del valor que de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social durante los meses de abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2011; enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2012; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2013; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2014; febrero, marzo y mayo de 2015, le corresponde girar al Esfuerzo Propio de las Entidades Territoriales (…). 3.
Que como consecuencia de lo anterior se condene al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CHOCÓ y al MUNICIPIO DE RIO IRÓ, a cancelar a favor de la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, hoy PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS VEINTITRES MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS CON OCHENTA Y SEIS CENTAVOS ($286.223.446,86), correspondientes al valor que de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, le corresponde girar al Esfuerzo Propio de las Entidades Territoriales […]”.
(Mayúsculas y negrillas originales del escrito de la demanda). 4.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Quibdó que en sentencia del 15 de julio de 2022 resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: CONDENAR al MUNICIPIO DE RIO IRO a pagar al PATRIMONIO AUTONOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LIQUIDADO, la suma de OCHO MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS OCHENTA PESOS ($ 8.856.780), por concepto de recursos del Esfuerzo Propio Territorial Sin Situación de Fondos, para cofinanciar el régimen subsidiado en salud, en los periodos de febrero, marzo y mayo de 2015.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción propuesta por el Municipio de Rio Iró, por las razones indicadas. TECERO: Ordenar el pago de los intereses moratorios de acuerdo con la tasa de interés moratoria prevista para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, desde que cada obligación se hizo exigible.
CUARTO: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Departamento del Chocó.
QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda […]”. (Mayúsculas originales de la providencia). 4.2.3. Inconformes con la decisión anterior, la parte demandante y el municipio de Río Iró interpusieron recurso de apelación y la Sala Única del Tribunal Superior de Quibdó, en providencia del 23 de febrero de 2023 declaró la nulidad de la precitada sentencia del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Quibdó por falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Quibdó. 4.2.4.
La demanda correspondió por nuevo reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó que, por auto del 18 de julio de 2023 avocó conocimiento del asunto conservando la validez de todas las actuaciones surtidas dentro del proceso ordinario. 4.2.5. Mediante sentencia del 2 de octubre de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó dispuso lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto ficto producto del requerimiento efectuado por el Liquidador de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom EICE en Liquidación, al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CHOCÓ y al MUNICIPIO DE RIO IRO, respecto a la circularización de cartera de aseguramiento – esfuerzo propio municipal, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento, CONDENAR al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CHOCÓ y al MUNICIPIO DE RIO IRO, a cancelar a favor de la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, hoy PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, la suma correspondientes al valor que de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, le corresponde girar al Esfuerzo Propio de las Entidades Territoriales, en atención de lo establecido en el artículo 3º del Decreto 000971 de 2011, el artículo 7° del Decreto 000971 de 2011, Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modificado por el artículo 1° del Decreto 3830 de 2011, y el artículo 10 del Decreto 000971 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 1713 de 2012, con ocasión de los servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado (Servicios y tecnologías incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado – POSS), garantizados por la extinta EPS a la población afiliada del departamento del Chocó - municipio de Rio Iró durante los meses de abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2011; enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2012; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2013; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2014; febrero, marzo y mayo de 2015.
(…)
TERCERO: NEGAR las demás súplicas de la demanda.
CUARTO: CONDENAR en costas y agencias en derecho al DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD DEL CHOCÓ y al MUNICIPIO DEL ATRATO, el equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir la suma de dos millones trescientos veinte mil pesos ($2.320.000), a favor de la parte demandante […]”.
(Mayúsculas y negrillas originales de la providencia). 4.2.6. Inconformes con la decisión anterior, las entidades demandadas interpusieron recurso de apelación y la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó en sentencia del 29 de septiembre de 2025 resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento del Chocó – Secretaría de Salud Departamental, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFÍQUESE el numeral segundo de la sentencia No. 330 del 2 de octubre de 2023, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Quibdó dentro del proceso promovido por el PATRIMONIO AUTONOMO REMANENTES CAPRECOM LIQUIDADO contra la DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ – SECRETARIA DE SALUD DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ Y EL MUNICIPIO DE RIO IRÓ, el cual quedará así: “SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento, CONDENAR al MUNICIPIO DE RIO IRÓ, a cancelar a favor de la extinta CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE COMUNICACIONES - CAPRECOM EICE, hoy PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE CAPRECOM LIQUIDADO, la suma correspondientes al valor que de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, le corresponde girar al Esfuerzo Propio de las Entidades Territoriales, en atención de lo establecido en el artículo 3º del Decreto 000971 de 2011, el artículo 7° del Decreto 000971 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 3830 de 2011, y el artículo 10 del Decreto 000971 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 1713 de 2012, con ocasión de los servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado (Servicios y Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tecnologías incluidos en el plan obligatorio de salud del régimen subsidiado – POSS), garantizados por la extinta EPS a la población afiliada del departamento del Chocó - municipio de Rio Iró durante los meses de abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2011; enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2012; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2013; febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre de 2014; febrero, marzo y mayo de 2015.
El reintegro de las sumas aquí reclamadas deberá comprender además el pago de intereses moratorios a la tasa establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de conformidad con las precisiones efectuadas.”
TERCERO: REVOCAR el numeral cuarto de la sentencia recurrida, que condenó en costas a la parte demandada, por las razones expuestas en este proveído.
CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida […]”. (Mayúsculas y negrillas originales del escrito de tutela). Lo anterior, al considerar lo siguiente: “[…] observa la Sala que las Liquidaciones Mensuales de Afiliados –LMA– allegadas al proceso mediante oficio expedido por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, determinan con exactitud los montos que el Municipio de Río Iró debía transferir a la EPS Caprecom por concepto de “Esfuerzo Propio Territorial sin Situación de Fondos”.
Dichos documentos constituyen prueba idónea y suficiente de la obligación a cargo del ente territorial. La normatividad aplicable ratifica este deber. El artículo 3 del Decreto 971 de 2011 estableció que el presupuesto y la ordenación del gasto de los recursos de esfuerzo propio, corresponden a las entidades territoriales, debiendo incorporar dichos recursos en sus anteproyectos de presupuesto.
A su vez, el artículo 7 del mismo decreto reguló que la Liquidación Mensual de Afiliados es el instrumento que fija el monto a girar a cada EPS. Finalmente, el artículo 10 ibídem, modificado por el artículo 1 del Decreto 1713 de 2012, dispuso expresamente que las entidades territoriales debían girar dentro de los diez (10) primeros días hábiles de cada mes los recursos de esfuerzo propio a las EPS por el valor definido en la Liquidación Mensual de Afiliados.
Estas disposiciones se complementan con lo previsto en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, el artículo 214 de la Ley 100 de 1993 (modificado por la Ley 1438 de 2011) y la Ley 715 de 2001, que consagran la destinación específica y la responsabilidad directa de los entes territoriales en la financiación del régimen subsidiado.
En el expediente se constata que el Municipio de Río Iró no acreditó haber realizado los giros exigidos, pues no aportó comprobantes de pago, registros contables ni certificaciones idóneas que demostraran la transferencia de los recursos. Por el contrario, se limitó a allegar oficios en los que adujo la existencia de descuentos, compensaciones o conciliaciones, documentos que constituyen meras manifestaciones unilaterales sin eficacia demostrativa suficiente para desvirtuar una obligación respaldada en la Liquidación Mensual de Afiliados.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, la carga de la prueba recaía en el municipio, en su calidad de deudor, para demostrar el cumplimiento de sus deberes legales; al no hacerlo, se configura su omisión probatoria.
De esta manera, subsiste la obligación certificada por la ADRES, cuyo desconocimiento por parte de la entidad territorial no puede prosperar en ausencia de elementos objetivos que la desvirtúen. Así las cosas, la deuda reclamada se encuentra plenamente acreditada, el incumplimiento del Municipio de Río Iró resulta demostrado y la decisión de primera instancia aplicó de manera correcta la normativa vigente y valoró adecuadamente el acervo probatorio.
Por otro lado, la Sala advierte que frente al Departamento del Chocó se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. En efecto, del examen del marco normativo aplicable y de las pruebas obrantes en el expediente se desprende que los recursos cuya transferencia se reclama corresponden al rubro de esfuerzo propio territorial sin situación de fondos, es decir, aquellos que deben ser apropiados en el presupuesto municipal y girados directamente por el ente territorial correspondiente a las EPS, conforme a lo previsto en los artículos 3, 7 y 10 del Decreto 971 de 2011, modificado por el Decreto 1713 de 2012.
Tales normas asignan de manera expresa a los municipios, y no a los departamentos, la responsabilidad de presupuestar y ordenar el gasto de dichos recursos, así como de realizar su traslado a las entidades promotoras de salud en los plazos definidos en la liquidación mensual de afiliados. En el expediente no obra elemento alguno que permita concluir que el Departamento del Chocó hubiera recibido o administrado los recursos reclamados, ni que le correspondiera su giro en virtud de competencias legales o contractuales.
Por el contrario, la certificación expedida por la ADRES delimita de forma precisa que los montos pendientes de pago están asociados al esfuerzo propio territorial del municipio de Río Iró, sin que exista participación del ente departamental en su apropiación o destinación. De esta manera, al no ser el Departamento del Chocó el sujeto pasivo de la obligación reclamada, ni encontrarse acreditada su intervención en la administración o ejecución de los recursos discutidos, no puede atribuírsele responsabilidad patrimonial en este proceso.
En consecuencia, respecto de dicho demandado prospera la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva […]”.
4.3. CUESTIÓN PREVIA Frente a la solicitud de desvinculación formulada por la Fiduprevisora S.A., la Sala advierte que dicha petición no es procedente comoquiera que el Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM LIQUIDADO, cuyos recursos son administrados por la Fiduprevisora S.A., fue vinculado al presente trámite tutelar por tener interés en el resultado del proceso, atendiendo a que dicha entidad presentó la demanda objeto de debate en esta acción.
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.4.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.4.2.
Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal” (…)”22.
(Subrayado fuera de texto). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”23. (Subrayado fuera de texto). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso y la jurisprudencia aplicable, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala advierte que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. 22 Corte Constitucional. Sentencia SU 573 del 27 de noviembre de 2019.
M.P.: Carlos Bernal Pulido. 23 Corte Constitucional. Sentencia SU 215 del 16 de junio de 2022. M.P.: Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, debido a que, a través de la solicitud de amparo, la entidad accionante pretende que se deje sin efectos la sentencia del 29 de septiembre de 2025 proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Chocó, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 27001 33 33 002 2023 00119 00/01, y se ordene a dicha autoridad judicial “(…) proferir una nueva decisión valorando adecuadamente el material probatorio, especialmente los documentos que demuestran que la obligación de giro correspondía al Departamento del Chocó, y no al Municipio de Río Iró (…)”24.
Para ello, en el escrito de tutela alegó que “el fallo del Tribunal Administrativo de Quibdó (sic) incurre en defecto fáctico, al no valorar la existencia de normas y documentos que demostraban que la obligación de transferir los recursos recaía sobre el Departamento del Chocó y no sobre el Municipio de Río Iró”25. En igual sentido adujo que el tribunal accionado también incurrió en defecto sustantivo “al aplicar indebidamente las normas sobre responsabilidad fiscal y presupuestal, extendiendo una obligación que la ley no asigna al ente municipal”26.
Bajo dicho contexto, la Sala advierte que la acción de tutela está siendo utilizada como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para cuestionar la valoración que el juez natural de la causa hizo sobre el acervo probatorio obrante en el expediente y así, controvertir lo resuelto en la providencia acusada e insistir en que el municipio de Río Iró no tiene la obligación de realizar el pago al que fue condenado, lo cual ya fue objeto de debate, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada previamente, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.
En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición. Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela. 24 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06340 00. 25 Ibidem. 26 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida; pero ese no es el supuesto en el caso que aquí se examina.
Conforme lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Por último, no sobra advertir que, la acción de tutela tampoco puede ser utilizada para allegar documentación nueva que no fue aportada en el trámite del proceso ordinario objeto de debate.
Ello, teniendo en cuenta que la misma entidad accionante anotó en el escrito de tutela que “si bien el Municipio omitió allegar oportunamente dichos documentos dentro del proceso contencioso, estos eran de conocimiento público y evidencian que no le correspondía la obligación por la cual fue condenado”27. Al efecto, al revisar el expediente ordinario, la Sala observa que, efectivamente, la documentación denominada (i) Nota externa del 25 de noviembre de 2013 y (ii) Resolución nro. 1932 de 2013 expedida por la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, no fueron aportadas al proceso ordinario.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 27 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06340 00 Accionante: Municipio de Río Iró 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por la Fiduprevisora S.A., conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.