Radicado: 11001-03-27-000-2023-00004-00 (27396) Demandante: Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación 11001-03-27-000-2023-00004-00 (27396) Demandante FRANCISCO IGNACIO HERRERA GUTIÉRREZ Demandado SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA Temas Suspensión provisional. Requisitos generales. Sustentación de la petición. Requisitos especiales de procedibilidad. Circular Externa Nro. 029 de 2014 de la Superintendencia Financiera de Colombia AUTO INTERLOCUTORIO El despacho decide sobre la suspensión provisional del numeral 1.2.1.2. del Capítulo II del Título IV de la Parte II de la Circular Externa Nro. 029 de 2014 expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia (en adelante SFC), según la medida cautelar solicitada por Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez.
ANTECEDENTES Hechos. La SFC expidió la Circular Externa Nro. 029 de 2014 que, en la Parte II (mercado intermediario), Título IV (instrucciones generales relativas a las operaciones de las entidades aseguradoras, capitalización e intermediarios de seguros), Capítulo II (disposiciones especiales aplicables a las entidades aseguradoras y reaseguradoras, dispuso lo siguiente: «1.2.
Pólizas y tarifas Corresponde a la SFC, la aprobación previa de pólizas y tarifas sólo cuando se trata de la autorización inicial a una entidad aseguradora o de la correspondiente para la explotación de un nuevo ramo. En cualquier caso, las pólizas y las tarifas deben cumplir en todo momento con los requisitos que se indican a continuación: (…) 1.2.1.2.
A partir de la primera página de la póliza (amparos y exclusiones) Los amparos básicos y todas las exclusiones que se estipulen deben consignarse en forma continua a partir de la primera página de la póliza. Estas deben figurar en caracteres destacados o resaltados, según los mismos lineamientos atrás señalados y, en términos claros y concisos que proporcionen al tomador la información precisa sobre el verdadero alcance de la cobertura contratada.
No se pueden consignar en las páginas interiores o en cláusulas posteriores exclusiones adicionales de forma distinta a la prevista en este numeral»1 (el despacho subrayó los apartes objeto de controversia). 1 SAMAI. Índice 2. PDF de la demanda y anexos. Página 13. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00004-00 (27396) Demandante: Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Solicitud de suspensión provisional.
Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez fundamentó su petición mediante un escrito separado, en el cual expuso que la disposición acusada es manifiestamente contraria al numeral 3° del artículo 44 de la Ley 45 de 1990 y del literal c) del numeral 2 del artículo 184 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante EOSF), pues mientras las normas superiores establecen que los amparos y exclusiones deben constar «en» la primera página, el acto acusado señala que solo deben obrar «a partir» de ella.
Traslado. La SFC se opuso a la solicitud de medida cautelar con base en los siguientes argumentos: 1. La medida cautelar solicitada no fue debidamente sustentada. Adujo que la petición de suspensión provisional no cumple con la carga de argumentación exigida por el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como por la jurisprudencia del Consejo de Estado2.
Sustentó esta afirmación en que el actor hizo una remisión general al concepto de la violación de la demanda y se limitó a realizar una comparación superficial, eminentemente literal y gramatical, entre el acto acusado y las normas supuestamente vulneradas. Manifestó que no basta con que el acto administrativo incluya una o varias palabras diferentes de las consignadas en las normas superiores invocadas por el interesado en la medida cautelar para que proceda, sino que es necesario que demuestre que el propósito del legislador o de los bienes jurídicos protegidos no fue atendido. 2.
No fueron violadas las normas superiores invocadas por el demandante. Señaló que el artículo 1047 del Código de Comercio establece que la póliza de seguros debe expresar las condiciones generales (extensión, alcance y proyección del riesgo asegurado) y particulares (partes y otros aspectos del negocio). Además, indicó que es usual que dichas condiciones particulares sean expuestas en la carátula, incluyendo las causales de terminación del contrato.
A su vez, el artículo 184 del EOSF prevé las exigencias a las que se deben ajustar las pólizas, entre la cuales se encuentran que los amparos básicos y las exclusiones deben figurar, en caracteres destacados y en la primera página. En desarrollo de esta norma, el numeral 1.2.1.2. del Capítulo II del Título IV de la Parte II de la Circular Externa Nro. 029 de 2014 prevé que los amparos y todas las exclusiones deben consignarse en forma continua a partir de la primera página de la póliza.
Aseguró que, en sentencia de la Corte Suprema de Justicia3 avaló la forma en que el reglamento controvertido abordó la ubicación espacial de las coberturas y 2 En este punto citó las siguientes providencias: i) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Proceso: 11001-03-24-000-2020-00315-02. Auto del 25 de noviembre de 2021.
CP: Roberto Augusto Serrato Valdés; ii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Proceso: 11001-03-24-000-2016-00019-00. Auto del 2 de mayo de 2019. CP: Oswaldo Giraldo López; y iii) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Proceso: 2012- 00042. Auto del 13 de septiembre de 2012.
CP: Susana Buitrago Valencia. 3 Al respecto citó la siguiente sentencia: Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Proceso: 11001- 31-99-003-2018-72845-01 (SC2879-2022). Radicado: 11001-03-27-000-2023-00004-00 (27396) Demandante: Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 exclusiones dentro de la póliza de seguro, pues la consideró acorde con las condiciones actuales del mercado asegurador, en el que se ha llegado a un grado de detalle en la delimitación del riesgo que, por lo general, haría imposible la inclusión de todas las coberturas y exclusiones únicamente en la primera página de la póliza, al menos en un formato legible.
Así mismo, sostuvo que una interpretación contraria, que obligue la consignación de todas las exclusiones en la primera página, restaría efectos a la facultad de delimitación de riesgo legalmente otorgada a la aseguradora. Insistió en que el propósito del artículo 184 del EOSF es tutelar los derechos de los consumidores financieros, tal como se deriva de los antecedentes legislativos de la Ley 45 de 1990 (incorporada al EOSF).
Puso de presente que el actor, en el concepto de la violación, aseguró que la SFC no puede desbordar los límites establecidos por la ley o establecer restricciones no contenidas en ella so pretexto de reglamentarla. Sin embargo, puso de presente que el numeral 4 del artículo 11.2.1.4.2. del EOSF prevé la competencia de la entidad para instruir a las entidades vigiladas y controladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad.
CONSIDERACIONES Corresponde al despacho estudiar si se cumplen los requisitos legales para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del numeral 1.2.1.2. del Capítulo II del Título IV de la Parte II de la Circular Externa Nro. 029 de 2014, según lo solicitó Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez. Para estos efectos, el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que el decreto de las medidas cautelares solo procede «a petición de parte debidamente sustentada».
En concordancia, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores invocadas en la demanda o en escrito separado, siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales: i) el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante o ii) el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el estudio de fondo del litigio está reservado para la sentencia. De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos. Con base en lo anterior, se concluye que el interesado en la suspensión provisional tiene la carga de exponer al juez porqué el acto administrativo acusado es prima facie nulo, aplicando alguno de los dos métodos especiales previstos por la ley para decidir la solicitud de suspensión provisional4.
Según la SFC, la solicitud de medida cautelar no fue debidamente sustentada porque, por un lado, se remitió de forma general a los argumentos del concepto de 4 Sobre la carga argumentativa en la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 11001-03-27-000-2021-00019-00 (25511).
Auto del 10 de mayo de 2021. CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00004-00 (27396) Demandante: Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la violación, y por el otro, se limitó a realizar una comparación literal y superficial entre las normas invocadas como violadas y la disposición acusada.
Al respecto, el despacho advierte que la solicitud de medida cautelar fue formulada mediante escrito separado, en el que se exponen de forma clara y razonable que, para el actor, la confrontación del contenido del acto acusado y de las normas superiores invocadas demuestran, de forma preliminar, la violación y, por tanto, la procedencia de la medida cautelar5.
De este modo, no es cierto que el demandante se haya remitido a los cargos del concepto de la violación de forma general. En todo caso, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo expresamente señala que la suspensión provisional procederá cuando se acredite la violación «de las disposiciones invocadas en la demanda» o en la solicitud que se realice en escrito separado.
De esta forma, aun si el actor hubiera realizado una remisión general al concepto de la violación de la demanda para sustentar la petición de medidas cautelares, este no sería motivo suficiente para considerar incumplido el requisito general del artículo 229 ibidem. Ahora bien, el demandante afirmó que, al confrontar el contenido de la disposición acusada y el artículo 184 del EOSF, es evidente la infracción porque el legislador ordenó que los amparos y exclusiones de las pólizas sean expuestos «en» la primera página y no «a partir» de ella.
Empero, el despacho advierte que, en este caso, no basta la confrontación propuesta por el actor para determinar si procede la suspensión provisional porque, como lo puso de presente la SFC, en sentencia del 27 de septiembre de 2022, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, expuso una interpretación diferente del sentido del artículo 184 del EOSF que debe ser valorada6.
De esta forma, para determinar si el numeral 1.2.1.2. del Capítulo II del Título IV de la Parte II de la Circular Externa Nro. 029 de 2014 infringió las normas invocadas por el actor es necesario verificar cuál es la interpretación adecuada del artículo 184 del EOSF, teniendo en cuenta la normativa y los precedentes sobre la materia, estudio que debe hacerse en la sentencia por tratarse del fondo del litigio y no un simple estudio preliminar de legalidad.
Por lo expuesto, en este caso no procede la medida cautelar solicitada por el actor ya que no se cumplieron los requisitos especiales de procedibilidad del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE 1. Negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del numeral 1.2.1.2. del Capítulo II del Título IV de la Parte II de la Circular Externa Nro. 029 de 2014, proferido por la Superintendencia Financiera de Colombia. 2.
Reconocer al abogado José Alexander Malagón Medina como apoderado de 5 SAMAI. Índice 2. PDF de la demanda y sus anexos. Páginas 8 a 9. 6 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Proceso: 11001-31-99-003-2018-72845-01 (SC2879- 2022). Sentencia del 27 de septiembre de 2022. MP: Luís Alonso Rico Puerta. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00004-00 (27396) Demandante: Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la Superintendencia Financiera de Colombia en los términos y para los fines conferidos en el poder que obra a índice 17 de SAMAI.
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO