CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Juez municipal. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: reliquidación de prestaciones por reducción del salario base de liquidación. Procedencia. Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá el 20 de junio de 2024, que accedió a las pretensiones de la demanda respecto de los periodos no afectados por la prescripción trienal.
I. SÍNTESIS DEL CASO Bernardo Ignacio Sánchez Cely, quien se desempeñó como juez municipal desde 2006, al momento de presentación de la demanda, solicita el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico, así como la reliquidación de todas las prestaciones sociales con la inclusión del porcentaje del 30 % correspondiente a dicha prima, mientras labore al servicio de la Rama Judicial.
El tribunal declaró la prescripción de los derechos reclamados con fundamento en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Bernardo Ignacio Sánchez Cely, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 25 de abril de 2017, con las siguientes: Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.
Pretensiones (i) Aplicar los efectos de la declaración de nulidad de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 decretada por el Consejo de Estado mediante sentencia del 29 de abril de 2014 proferida dentro del expediente 11001032500020070008700. (ii) Inaplicar a través del control difuso de la excepción de inconstitucionalidad, los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, correspondientes a los años 2008 a 2017 y que se expidan a futuro debiéndose interpretar que la prima especial sin carácter salarial creada en el artículo acabado de relacionar, debe considerarse como adición, incremento o agregado al salario, conforme los principios y valores constitucionales y legales.
(iii) Declarar la nulidad del Oficio DESAJN16-1336 del 1 de marzo de 2016, mediante el cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Neiva negó el reconocimiento y pago de la diferencia que arroje de reliquidar las prestaciones laborales tomando como base de liquidación el 30 % de la prima especial asumida sin carácter salarial y el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, descrita en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como adición o agregado a la asignación básica.
(iv) Declarar la nulidad del acto presunto derivado del silencio administrativo por no haberse resuelto el recurso de apelación interpuesto en contra del oficio que negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales y el pago de la prima especial sin carácter salarial. (v) Reconocer y pagar la diferencia que arroje de reliquidar por los periodos en que se desempeñó como juez en el distrito judicial de Florencia entre el 28 de junio de 2006 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, todas sus prestaciones sociales ( prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, bonificación por actividad judicial, etc.) y todo otro emolumento actualmente vigente que pueda verse incluido a futuro, se establezca y cause, tomando como base para la liquidación el 100 % de la asignación básica, incluyendo el 30 % de la misma que ha sido tratado por la Administración Judicial como prima especial, negándole el carácter salarial.
(vi) Reconocer y pagar la diferencia que arroje de reliquidar por los periodos en que se desempeñó como juez en el distrito judicial de Florencia entre el 28 de junio de 2006 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30 % de la remuneración básica que no se le ha reconocido ni pagado como agregado, adición, aumento o sobresueldo a la remuneración mensual.
(vii) Reconocer y pagar a partir de la ejecutoria de la sentencia, la prima especial equivalente al 30 % de la remuneración básica mensual que hasta el momento no Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 se le ha reconocido ni pagado como agregado, adición, aumento o sobresueldo al salario.
(viii) Reconocer y pagar a partir de la ejecutoria de la sentencia, las prestaciones laborales y todo otro emolumento vigente o causado a futuro, tomando como base de la liquidación el 100 % de la asignación básica mensual. (ix) Que se ajusten y actualicen los valores reclamados de acuerdo con el IPC, reconociendo intereses legales y moratorios de conformidad con el artículo 187 del CPACA, si se causaren.
(x) Hacer declaraciones ultra y extra petita de los derechos laborales ciertos e irrenunciables que sean demostrados con posterioridad a la demanda1. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, el demandante expuso, en síntesis, lo siguiente2: (i) Se encuentra vinculado a la rama judicial en el distrito judicial de Florencia como juez desde el 28 de junio de 2006 y al momento de presentación de la demanda fungía como juez municipal de Doncello.
(ii) Durante todo el tiempo de su vinculación como juez le han liquidado y pagado las prestaciones sociales (prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, cesantías, vacaciones, bonificación por servicios prestados, bonificación por actividad judicial, seguridad social, etc.) y todo emolumento laboral sobre la base del 70 % de su remuneración básica mensual, fundamentada en los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 que consideran prima sin carácter salarial el 30 % del salario básico, «restándole al 30 % de la remuneración básica el carácter de factor salarial para las mencionadas prestaciones laborales, en lugar de pagar dicha prima como incremento o agregado al sueldo mensual, como claramente lo dispone el artículo 14 de la ley en mención (…)».
(iii) La Rama Judicial no ha pagado la prima mensual especial sin carácter salarial en el porcentaje señalado en el 30 % durante el tiempo que fungió como juez de Florencia. (iv) Mediante Oficio DESAJN16-1336 del 1 de marzo de 2016 la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Neiva negó el reconocimiento y pago de la diferencia que arroje de reliquidar todas las prestaciones sociales sobre la base del 100 % del salario básico mensual y el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial.
El actor interpuso recurso de apelación que no fue resuelto, configurándose un acto presunto por el silencio de la administración. 1 Samai, índice 2. Archivo 3_3_180012333000201700099001EXPEDIENTEDIGI20230704093349 folios 37 a 39. 2 Samai, índice 2, archivo 3_3_180012333000201700099001EXPEDIENTEDIGI20230704093349 folios 39 a 41. Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 (v) Los actos administrativos están viciados de nulidad por haberse dictado con fundamento en normas inconstitucionales y por violación a las normas en que debieron fundarse.
(vi) El 24 de enero de 2017 solicitó audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad dispuesto en la Ley 640 de 2001. La sustanciadora de la Procuraduría 5 Judicial II Administrativa de Florencia certificó la imposibilidad de la realización de la audiencia por vacancia del cargo de Procurador, motivo por el que al estar cerca el vencimiento de los términos ordenó la devolución de documentos para que se ejerciera directamente la acción de conformidad con el artículo 35 de la Ley 640 de 20013. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3. El demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 25 y 53; Ley 4 de 1992, artículos 2 y 14; Ley 270 de 1996, artículo 152-7; Decreto 1042 de 1968; Código Sustantivo del Trabajo, artículos 143 modificado por la Ley 1496 de 2011. 4. En el concepto de violación, el demandante manifestó que la interpretación tendiente a considerar que de la asignación básica de los funcionarios regidos por los decretos que regulaban la prima especial, se pagara la prima especial atenta contra el interés general, toda vez que disminuye el salario para un determinado grupo de servidores judiciales lo que indiscutiblemente afecta la asignación básica que asigna el Gobierno nacional año a año, así como también dicha interpretación es violatoria del deber que tiene las autoridades de la República de proteger a todas las personas residentes en Colombia y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. 5.
Advirtió que los decretos que se solicitan inaplicar vulneran el artículo 53 de la Constitución en lo relacionado con la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, toda vez que el descontar el 30 % de la prima especial de la asignación básica comporta una renuncia obligatoria a los logros alcanzados a su favor. 6.
Afirmó que los actos demandados fueron falsamente motivados al fundarse en los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, toda vez que a la prima especial siempre debió respetársele su naturaleza de valor adicional al sueldo y no parte de él, pues ello contraría el principio de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales y el principio de favorabilidad. 7.
Concluyó que los actos se expidieron con desviación de poder comoquiera que el fin perseguido por el legislador de 1992 a través de la Ley 4, fue darle pautas al Gobierno nacional para la fijación de salarios y prestaciones sociales, bajo criterios de mejoramiento del régimen salarial y prestacional. Es ilógico que la ley prohibiera desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos y que al mismo tiempo estableciera una prima sin carácter salarial que desmejorara los derechos prestacionales de algunos de ellos. 3 Samai, índice 2, archivo 3_3_180012333000201700099001EXPEDIENTEDIGI20230704093349, folios 33 a 36.
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.2. Contestación de la demanda 8. El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de «ausencia de causa petendi, cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación».
Manifestó que por mandato expreso de la Ley 4 de 1992, la prima especial no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye factor para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados. Dicha prima no contradice los mandatos constitucionales toda vez que es la Constitución que faculta al legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. 9.
Manifestó que tanto la jurisprudencia de las Altas Corporaciones como lo expuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público evidencian el criterio compartido respecto de los efectos de las sentencias de nulidad en relación con los cuales se tiene que el derecho se restableció a futuro en virtud de la nulidad del acto administrativo que se encontraba por fuera del ordenamiento jurídico, pero no hacia atrás por no haberse condenado a perjuicios, toda vez que los mismos no se solicitaron, de suerte que la sentencia adquiere efectos erga omnes y no de carácter particular. 10.
Así, sostuvieron que los efectos de las sentencias de nulidad del Consejo de Estado rigen hacia el futuro o ex nunc, con el objeto de generar certeza y seguridad jurídica dentro del sistema normativo, toda vez que la sentencia con efecto erga omnes, solo tiene consecuencias posteriores, restableciendo el derecho hacia el futuro pues no es posible producir efectos retroactivos ya que no es de carácter particular y así dar estricto cumplimiento a las disposiciones vigentes que regulan la materia objeto de controversia4. 2.3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia dictada el 20 de junio de 2024, resolvió:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1 Del acto administrativo contenido en el Oficio No. DESAJN16-1336 del 01 de marzo de 2016. 1.2 Del acto y del acto ficto o presunto que se configuró ante el silencio administrativo negativo ante la proposición del recurso de apelación en contra del Oficio No. DESAJN16-1336 del 01 de marzo de 2016.
SEGUNDO: Qué a título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los referidos acto administrativo se ordene la Nación - Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración judicial que reconozca y pague a el demandante BERNARDO IGNACIO SANCHEZ CELY, identificado con la cédula de ciudadanía número 7.212.800 expedida en Duitama, los valores que resulten de reliquidar teniendo en cuenta para ellos (sic) mencionado factor salarial del 30% de la prima especial de servicios las prestaciones sociales como primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, aportes al sistema de seguridad social en salud 4 Samai, índice 2, archivo 3_3_180012333000201700099001EXPEDIENTEDIGI20230704093349, folios 183 a 192.
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pensión y riesgos profesionales y demás emolumentos que la entidad demandada le adeude en el lapso de tiempo comprendido desde el 22 de diciembre de 2011 y hasta la fecha de presentación de la demanda ( 25 de abril de 2017) y hacia el futuro mientras permanezca vinculado o desempeñando las funciones de juez de la república TERCERO. CONDÉNESE a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a: 3.1 RECONOCER y ORDENAR A PAGAR a favor del Dr. BERNARDO IGNACIO SANCHEZ CELY, identificado con la cédula de ciudadanía número 7.212.800 expedida en Duitama, la Prima Especial de Servicios mensual en cuantía del 30% como agregado a la asignación básica mensual, De qué trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, desde el 22 de diciembre de 2011 hasta el momento de la presentación de la demanda ( 25 abril de 2017) y hacia el futuro, mientras permanezca vinculado o desempeñando las funciones de Juez de la República, como agregado o adición a la remuneración básica decretada por el Gobierno Nacional, año a año. 3.2 Dicha suma deberá pagarse actualizada al momento de la ejecutoria la sentencia, conforme a la variación del IPC Y utilizando la fórmula que para el efecto ha dispuesto el H. Consejo de Estado, teniendo en cuenta que se trata de obligaciones de tracto sucesivo CUARTO: Para el cumplimiento de la presente decisión se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: Se ordena el archivo del proceso una vez quede Ejecutoriada la presente sentencia.
SEXTO: Sin condena en costas5. 11. Para resolver el asunto advirtió que el Gobierno nacional es constitucional y legalmente competente para fijar el régimen salarial de los servidores públicos por lo que no puede concluirse que el ejecutivo haya excedido su potestad reglamentaria, pues simplemente definió el porcentaje que quedó pendiente por determinar en la ley marco (Ley 4), sin que se estableciera que la prima especial sería el 30 % del salario que mensualmente se paga a los funcionarios judiciales, ni que deba deducirse de este, dado que el 70 % tendría carácter salarial y el restante no, lo cual conllevaría a un atropello legal y constitucional, producto de la errada interpretación de la voluntad del legislador. 12.
Afirmó que al deducir la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 30 % del salario básico mensual y, darle la connotación de prima especial, sin carácter salarial, está mermando su totalidad, pues la base -sobre la cual se calcularían las prestaciones sociales- se reduciría a un 70% de la asignación a que legalmente tiene derecho, lo cual desconoce abiertamente el principio de progresividad que establece el artículo 53 de la Constitución Política. 13.
Advirtió que en el presente asunto se acreditó la desmejora en la asignación básica mensual del actor, no obstante, no es viable ordenar el restablecimiento desde el año 2006, año en el que ocupó por primera vez el cargo de juez, comoquiera que operó el fenómeno prescriptivo, en tanto la reclamación se presentó el 22 de diciembre 5 Samai, índice 2, 5_SentenciaPrime_12SentenciaBernardop_0_20240620153525133.
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de 2014, por lo que determinó que sólo sería procedente estudiar la solicitud desde 22 de diciembre de 2011 en adelante, «donde es importante aclarar que la parte demandante no tiene derecho a que se le reliquide desde 28 de junio de 2006, fecha en que según lo expresado en el hecho primero de la demanda empezó a ejercer el cargo como juez de la República.
Por consiguiente, el pago de las prestaciones sociales incluirá la prima especial del 30% como factor salarial, la suma que resulte a favor del demandante se ajustará en su valor, hasta la fecha de la ejecutoria de la presente providencia». 14. Concluyó que el salario de los funcionarios destinatarios de la prima especial sufrió alteración, deterioro y disminución, por lo que sí se evidencian diferencias respecto de la escala salarial de los otros servidores públicos de la Rama Judicial, por cuanto se estableció que el 30 % no constituía factor salarial. 15.
Así las cosas, el actor sufrió un perjuicio por la errada interpretación de la norma que conllevó al no reconocimiento y pago de la prima especial de servicios (a la que tenía derecho durante todo su periodo de vinculación) y también a que se le calcularan mal las prestaciones sociales de ley, motivo por el que a la demandante le asiste el derecho a que se le cancele tanto la diferencia prestacional que se le adeuda como el pago de la correspondiente prima especial de todos los meses en los que se viene desempeñando como Juez de la República, desde el 22 de diciembre de 2011 y hasta que se haga efectiva la presente sentencia o hasta que ejerza el cargo. 2.4.
Recurso de apelación 16. La entidad demandada solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, al considerar que, a pesar de que con el Decreto 272 de 2021 se reconoció la prima especial como valor adicional a la asignación básica con efectos fiscales a partir del 1 de enero 2021 e inclusión en nómina en abril de 2021, no se cuenta con el presupuesto para presentar una fórmula conciliatoria respecto de las obligaciones anteriores a dicha anualidad. 17.
Por lo anterior, no es viable efectuar la reliquidación y pago de las diferencias surgidas de la aplicación de la Ley 4 de 1992 y los decretos salariales anuales, pues el Gobierno nacional está expresamente facultado para expedir los decretos salariales y determinar que el 30 % de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial, lo cual no contraría los mandatos constitucionales y legales, situación que la sentencia del Consejo de Estado no modificó al declarar la nulidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007, pues como se señaló anteriormente los efectos de la declaratoria de nulidad son hacia futuro. 18.
Manifestó que, conforme con la sentencia del 2 de septiembre 2019, los jueces de la República tienen derecho al reconocimiento y pago de: i) las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales y laborales con la base en el 100% del salario básico mensual; y, ii) el 30 % adicional, calculado sobre el 100% del salario básico, por concepto de prima especial del artículo 14 Ley 4 de 1992, sin carácter salarial. 19.
En punto a la prescripción señaló que, para el reconocimiento de la reliquidación de prestaciones y la prima especial adicional del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 debe aplicar la prescripción trienal, teniendo como fecha de exigibilidad del derecho la de la vinculación al cargo de juez, dado que la prescripción se interrumpe con la solicitud presentada ante la administración y otorga el derecho desde los tres (3) años anteriores a la petición hasta la permanencia en el cargo que otorga el derecho6. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 20. Mediante el auto del 2 de abril de 20257, el despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3. ° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. No hubo lugar a la presentación de alegatos de conclusión porque las partes no solicitaron la práctica de pruebas en esta instancia. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 21. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer del recurso de apelación interpuesto contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problema jurídico 22. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la demandada, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse, únicamente en relación con los reparos concretos presentados por el apelante8, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 23. ¿El demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales tomando como base de liquidación el 100 % de la remuneración básica mensual legal, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la cual constituye una adición al salario, con la exclusión de los periodos que se encuentran prescritos? Si la respuesta es afirmativa, se deberá responder si ¿Debe negarse el reconocimiento de la prima especial, por la imposibilidad presupuestal alegada por la parte demandada? 3.3.
Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 24. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30 % ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 6 11_Recepcionrecur_RecursoApelaci9_4_20240621155630911. 7 Samai.
Índice 005. 8 CGP, artículos 320 y 328. Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 25. El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19939 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.
Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar (…) 26.
Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones10, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 27.
En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30 %) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.
Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30 %) de la «remuneración mensual». 28. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en 9 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar». 10 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»11. 29.
En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»12. 30.
Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30 % de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».
Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30 % que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 31. En una tercera ocasión, la Sala de Conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictado por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»13.
La nulidad dispuesta en 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007.
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200914. 32.
Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»15.
En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto 14 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18).
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo. 3.4. Caso concreto 33. El tribunal encontró «acreditada la desmejora en la asignación básica mensual del actor», a partir de lo cual ordenó a título de restablecimiento del derecho, entre otros, el reconocimiento y pago de «los valores que resulten de reliquidar teniendo en cuenta para ellos el mencionado factor salarial del 30 % de la prima especial las prestaciones sociales como primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, aportes al sistema de seguridad social en salud pensión y riesgos profesionales y demás emolumentos que la entidad demandada le adeude en el lapso de tiempo comprendido en el desde el 22 de diciembre de 2011 y hasta la fecha de presentación de la demanda (25 de abril de 2017) y hacia el futuro mientras permanezca vinculado o desempeñando las funciones de juez de la República». 34.
Sobre el particular, la entidad demandada afirma que liquidó y pagó las prestaciones sociales conforme lo estableció el Gobierno nacional, quien tenía la competencia de fijar los salarios de los servidores públicos. Advirtió que con la expedición del Decreto 272 de 2021, viene reconociendo la prima especial con efectos fiscales desde el 1 de enero, incorporada en nómina en abril de 2021; sin embargo, «resulta presupuestalmente inviable presentar fórmula conciliatoria para las obligaciones anteriores al 1 de enero de 2021, toda vez que a la fecha no se cuenta con la apropiación presupuestal por parte del Ministerio Hacienda y Crédito Público que permita cubrir el reconocimiento de dichas acreencias laborales». 35.
Señaló que no es viable el reconocimiento y pago de la reliquidación de prestaciones sociales, en tanto el Gobierno nacional es competente para disponer que se otorgue al 30 % de la remuneración básica la calidad de prima especial, sin que ello contradiga la Constitución y la ley, situación que no fue modificada por el Consejo de Estado al declarar la nulidad del Decreto 618 de 2007, pues los efectos de la sentencia de nulidad son hacia el futuro. 36.
De acuerdo con el marco legal y jurisprudencial citado, la Sala procede a verificar si en el presente asunto había lugar a reconocer el derecho al actor y, consecuencialmente, si dicho reconocimiento genera la reliquidación de las prestaciones sociales, orden que la entidad demandada cuestiona con el argumento de que los efectos de la declaratoria de nulidad son a futuro, lo que descarta ese restablecimiento, sumado a la imposibilidad presupuestal para asumir el pago de las obligaciones de vigencias anteriores al año 2021. 37.
Está demostrado con la certificación del 15 de julio de 2020, expedida por el director administrativo de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Neiva (Huila), Coordinación Administrativa de Florencia16 y la certificación 599 del 21 de noviembre de 201617 que el demandante ha ejercido en el cargo de juez del circuito y municipal en las ciudades de Florencia, Cartagena del Chairá y Doncello, de manera interrumpida, y se encontraba activo para el momento de expedición del certificado del año 2020, así: 16 Samai, índice 2, 4_4_180012333000201700099002EXPEDIENTEDIGI20230704093349 17 Samai, índice 2, archivo 3_3_180012333000201700099001EXPEDIENTEDIGI20230704093349, folio 29.
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Municipio Cargo Desde Hasta Florencia Juez municipal 28/06/2006 19/07/2006 Florencia Juez municipal 10/11/2006 12/12/2006 Florencia Juez municipal 13/12/2006 30/09/2007 Florencia Juez circuito 25/06/2008 20/07/2008 Florencia Juez municipal 09/02/2009 28/02/2009 Cartagena del Chairá Juez municipal 18/05/2009 30/08/2009 Doncello Juez municipal 01/09/2009 31/03/2012 Doncello Juez municipal 03/07/2012 15/07/2020 38.
Los certificados laborales expedidos por el director administrativo de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva, Oficina de Coordinación Administrativa de Florencia dan cuenta del ejercicio del cargo en provisionalidad de juez municipal y del circuito, así como de los salarios devengados durante las vigencias 2009 a 2020, discriminado, entre otras, las sumas pagadas por concepto de sueldo y prima especial.
La Sala observa que al demandante le pagaron los siguientes rubros18: Fecha Sueldo Prima de antigüedad Prima especial Servicios Incremento del 2,5 % Total19 pagado 2009-06-01 $ 3.081.095 $ 0.00 $ 924.329 $ 0.00 $ 0.00 $ 4.005.424 2010-06-01 $ 1.352.739 $ 2.028.361 $ 405.622 $ 190.631 $ 0.00 $ 3.786.722 2011-06-01 $ 1.464.900 $ 2.196.600 $ 439.470 $ 190.631 $ 0.00 $ 4.100.970 2011-09-01 $ 1.464.900 $ 2.196.600 $ 439.470 $ 261.198 $ 15.000 $ 4.115.970 2012-01-01 $ 1.465.403 $ 2.197.297 $ 439.621 $ 43.836 $ 15.000 $ 4.117.321 2013-07-01 $ 1.515.813 $ 2.272.887 $ 454.744 $ 823.033 $ 15.516 $ 4.258.960 2014-07-01 $ 1.560.378 $ 2.339.722 $ 468.113 $ 1.659.868 $ 15.972 $ 4.384.185 2015-07-01 $ 1.633.092 $ 2.448.708 $ 489.928 $ 2.269.698 $ 16.716 $ 4.588.444 2016-04-01 $ 1.759.984 $ 2.639.016 $ 527.995 $ 2.878.783 $ 18.015 $ 4.945.010 2017-01-30 $ 1.878.783 $ 2.817.117 $ 563.634 $ 2.996.737 $ 19.231 $ 5.448.385 2018-03-01 $ 1.974.414 $ 2.960.466 $ 592.324 $ 3.801.020 $ 29.020 $ 5.556.244 2019-06-01 $ 2.063.263 $ 3.093.737 $ 618.979 $ 3.926.647 $ 30.326 $ 5.806.305 2020-04-01 $ 2.168.913 $ 3.252.097 $ 650.671 $ 4.127.615 $ 31.879 $ 6.106.550 39.
De estos documentos es posible concluir que sí se reconocieron pagos por concepto de prima especial, equivalentes al 30 % del sueldo básico fijado por el Gobierno nacional para el cargo de juez municipal, el cual se reducía del 100 % fijado, fraccionamiento que era ordenado en esos términos por los decretos salariales y prestacionales expedidos para el efecto. 40.
Al respecto, es del caso reiterar que la Ley 4 de 1992 previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30 % ni superior al 60 % del sueldo básico, sin carácter salarial. La Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4 de 1992, estableció que la prima especial formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación. Asimismo, los decretos anuales dictados por el gobierno nacional para fijar las normas del régimen salarial y prestacional reiteraron que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial, equivalente al «treinta por ciento (30 %) del salario básico mensual».
En el mismo sentido, esta Sección, en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, señaló que «[l]a prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación». 18 Samai, índice 31, ED_C01_01DemandaConPoderYAnexos, folios 17 y 18. Folios 12 y 13 cuaderno ppal. 19 Sin sumar los servicios autorizados por ley – bonificación judicial.
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 41. Así, por ejemplo, el Decreto 658 de 2008, vigente para la época de vinculación del demandante, por medio del cual el Gobierno nacional dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar dispuso lo siguiente: ARTICULO 6o.
En cumplimiento de lo dispuesto en al artículo 14 de la Ley 4° de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar. 42.
Dicho fraccionamiento se encuentra acreditado no solo a partir de las certificaciones allegadas con la demanda, reflejadas en el cuadro anterior, sino también con el dicho de la demandada, quien afirmó en el escrito del recurso que «el Gobierno nacional está expresamente facultado para expedir los decretos salariales teniendo la potestad de determinar que el 30 % de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial advirtiendo que la expresión "sin carácter salarial", y por lo tanto no contradice los mandatos constitucionales y legales, situación que la sentencia del Consejo de Estado no modifica al declarar la nulidad del artículo 7° del Decreto 618 de 2007, pues como se señaló anteriormente los efectos de la declaratoria de nulidad son hacia futuro». 43.
En este escenario, la Sala observa que la sumatoria de los conceptos pagados al demandante en las anualidades referidas, sin incluir los valores por conceptos de «bonificación judicial y servicios auto por ley» dan cuenta de que sobre el valor del sueldo básico se calculó el 30 %, el cual se reputó como prima especial. 44. En punto a la reliquidación de prestaciones en sede administrativa se encuentra acreditado dentro del expediente, que el 22 de diciembre de 201420, se solicitó la reliquidación de todas las prestaciones para que se las liquiden sobre el 100 % de su remuneración básica mensual, incluyendo en la base de liquidación el 30 % que se reputó como prima especial. 45.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Neiva, mediante oficio DESAJN16-1336 del 1 de marzo de 201621 resolvió de forma negativa la solicitud del demandante. 46. El 15 de marzo de 2016, el actor interpuso recurso de apelación contra el oficio que negó la reliquidación22, en relación con el cual se configuró el acto presunto ante el silencio de la administración por no resolver el recurso de apelación. 47.
En atención a lo expuesto, la Sala concluye que el demandante se encuentra en una situación fáctica y jurídica análoga a la que dio origen a la sentencia dictada por la Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019. En consecuencia, le asiste el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, calculados sobre la base del salario básico más el 30 % de este, correspondiente a la 20 Samai, índice 2, archivo 3_3_180012333000201700099001EXPEDIENTEDIGI20230704093349, folios 4 a 8. 21 Samai, índice 2, archivo 3_3_180012333000201700099001EXPEDIENTEDIGI20230704093349, folios 9 a 21. 22 Samai, índice 2, archivo 3_3_180012333000201700099001EXPEDIENTEDIGI20230704093349 folios 23 a 28.
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 prima especial que se descontaba, contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 48.
En consecuencia, la respuesta al problema jurídico planteado es afirmativa y en ese sentido se confirmará la decisión de primera instancia, pues como quedó expuesto, dentro del proceso se acreditó que al demandante se le liquidaron sus prestaciones con base en el 70 % de la remuneración básica mensual, en tanto que al 30 % restante se le daba la connotación de prima especial, sin que se observe que el pago se hubiera realizado como adición o agregado al 100 % del salario que fijó el Gobierno nacional para las vigencias en las que ocupó los cargos que le dan el derecho. 49.
En cuanto a la improcedencia de la reliquidación de prestaciones sociales por los efectos de la nulidad, que considera la entidad demandada la obligan hacia el futuro y no de manera retroactiva, por cuanto el Gobierno nacional estaba facultado para regular el tema salarial y prestacional de los servidores públicos en los términos de los decretos demandados, la Sala advierte que la sección fijó reglas sobre los derechos derivados de la declaratoria de nulidad de los decretos que regulaban la prima especial y la excepción de inconstitucionalidad de los que no se habían declarado nulos, pero que reproducían su contenido, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 en la que puntualmente señaló: «Para la Sala demostrado esta que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y la asignación básica, sea teniendo en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no cabe más que restablecer este derecho.
Los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo optan por darle primacía a la progresividad del ingreso, a la interpretación más favorable al trabajador y a la equidad y nivelación en el ingreso. Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas». 50.
Con base en lo anterior, fijó 6 reglas que viabilizan el reconocimiento de las diferencias derivadas de la indebida liquidación de prestaciones y de la omisión en el pago de la prima con la característica de emolumento adicional al salario y no derivado de la remuneración mensual. 51. Así las cosas, no le asiste razón a la entidad demandada al indicar que no es viable efectuar la reliquidación y pago de las diferencias surgidas de la aplicación de la Ley 4 de 1992 y los decretos salariales anuales, bajo el argumento de los efectos futuros de la nulidad, pues tal y como lo reconoce en su escrito de recurso, a partir de Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 la sentencia del 2 de septiembre de 2019, los beneficiarios de la prima tienen derecho, en los términos esa providencia al reconocimiento y pago de las diferencias que por dicho concepto resulten a su favor, la cual sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación; así mismo, a la prima como un incremento del salario básico y a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario, esto es, con la inclusión del 30 % que había sido excluido, previa consideración del fenómeno prescriptivo. 52.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la reclamación se presentó el 22 de diciembre de 2014, solo es procedente reconocer las sumas causadas dentro de los tres años anteriores a dicha fecha, tal como lo ordenó el fallo de primera instancia. 53. Ahora bien, en lo que respecta a la imposibilidad material y presupuestal conciliar el restablecimiento del derecho, la Sala recuerda que a la sentencia debe darse cumplimiento en los términos del CPACA, de manera que las restricciones presupuestales no constituyen una causa válida para negar el reconocimiento de un derecho prestacional.
Es decir, las dificultades financieras o de ejecución presupuestal no eximen a la administración del deber de reconocer y pagar los derechos que hayan sido debidamente causados y mucho menos para cumplir una orden judicial. En este sentido la Corte Constitucional23 ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales». 54.
Adicionalmente, se ordenará a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial24, desde la fecha de la vinculación al cargo que le otorga ese beneficio, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable25 e imprescriptible26. 3.5.
Conclusión 55. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Bernardo Ignacio Sánchez Cely tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales sobre el 100 % de su salario básico. En consecuencia, procede el restablecimiento de su derecho mediante el pago de las diferencias salariales y prestacionales dejadas de percibir, a partir del 22 de diciembre de 2011, hasta que ocurra la desvinculación de la rama judicial.
La suma de la prima y reliquidación con los demás ingresos laborales en ningún caso podrá exceder el tope salarial fijado por el Gobierno nacional. Por consiguiente, la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda será 23 Ver sentencias T-399 de 1998, SU-995 de 1999, SU-484 de 2008. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencias del 5 de septiembre de 2023, exp. 73001- 23-33-000-2017-00344 -01 (6074-2018) y del 4 de julio del 2024, exp. 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450- 2014). 25 Constitución Política, artículo 48.
En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».
Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 confirmada en cuanto accedió a las pretensiones y se adicionará para ordenar la reliquidación de aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensiones. 4.
Costas 56. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario27 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 57.
Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, el 20 de junio de 2024, en cuanto accedió al reconocimiento de la prima especial y de las diferencias derivadas de la reliquidación pretendida en la demanda presentada por Bernardo Ignacio Sánchez Cely contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia dictada el 20 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales con inclusión de la prima especial, así:
CUARTO: CONDENAR a la Nación, Rama Judicial. Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de BERNARDO IGNACIO SÁNCHEZ CELY desde su vinculación en el cargo que otorga el derecho a este 27 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 18001-23-33-000-2017-00099-02 (4446-2024) Demandante: Bernardo Ignacio Sánchez Cely Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 reconocimiento y en adelante, teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios.
TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia.
CUARTO. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx