Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 Demandante: ANA LUCILA GONZÁLEZ MORALES Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación elevada por la parte actora contra el fallo de 28 de junio de 2024, por medio del cual, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, por falta de acreditación de los requisitos de procedibilidad de subsidiariedad y de relevancia constitucional. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda La señora Ana Lucila González Morales radicó acción de tutela el 21 de mayo de 2024, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia. Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de las sentencias de 23 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y de 22 de junio de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó la decisión de primer grado, expedidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, que adelantó en su contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, el cual se identificó con el radicado 25000-23-42-000-2015-05338-00/01. 1.2.
Pretensiones Las peticiones deprecadas son las siguientes: PRIMERA: AMPARAR mis derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica, al mínimo vital y a la no regresividad en materia de derechos económicos, sociales y pensionales «seguridad social». SEGUNDA: ORDENAR a los operadores judiciales accionados que profieran una nueva decisión al interior del proceso ordinario, en la que se adopte una valoración de fondo al Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso puesto de presente y se determine que la aplicación del tope de manera retroactiva de 20 salarios mínimos es una decisión arbitraria y contraria a mis derechos fundamentales y a los principios constitucionales.
Así mismo, que se ordene la reinstauración del cálculo de mi pensión conforme a la última decisión judicial favorable que no fue impugnada, donde se determinaba la pensión basada en el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios, incluyendo todas las primas y emolumentos reconocidos, respetando así mis derechos adquiridos o, en su defecto, que se limite la decisión a lo expresamente pretendido por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en aras que no se vulnere el principio de congruencia. TERCERA: Como consecuencia de las anteriores pretensiones se ordene la devolución de los dineros que a la fecha me hayan sido descontados.
CUARTA: ADOPTAR medidas de protección para prevenir futuras reducciones arbitrarias en mi pensión, de manera que se asegure que cualquier cambio en el cálculo de mi pensión se realice bajo estricto cumplimiento de la ley y respetando mis derechos fundamentales.1 1.3. Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: Mediante la Resolución 16595 del 29 de diciembre de 1999, la extinta Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal- le reconoció a la señora Ana Lucila González Morales la pensión de jubilación, la cual fue reliquidada por la Resolución 20799 de 29 de noviembre de 2001.
Por medio de la Resolución 28967 de 27 de diciembre de 2001, la mentada caja de previsión dio cumplimiento al amparo transitorio ordenado en el fallo de tutela de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, en el sentido de reliquidar la pensión de jubilación de la tutelante, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.
En atención a lo anterior, la señora González Morales presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue decidida en sentencias de 4 de agosto de 2005 y 21 de junio de 2007, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Sección Segunda de esta Corporación, respectivamente, que accedieron parcialmente a las pretensiones deprecadas.
Dichas providencias fueron acatadas por la entidad demandada a través de la Resolución 2983 de 3 de diciembre de 2007. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, contra los actos de reconocimiento y reliquidación de la pensión de actora.
Dentro de este proceso la señora Ana Lucila González Morales elevó demanda de reconvención. Del referido asunto conoció en primera instancia la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que, en providencia de 1 Transcripción de conformidad con el texto original con posibles errores.
Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 de enero de 2019, accedió parcialmente a las súplicas deprecadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, en tanto consideró que el monto de la pensión debía limitarse con arreglo a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
Asimismo, denegó las pretensiones de la demandante de reconvención. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al desatar los recursos de apelación formulados por las partes, en fallo de 22 de junio de 2023, confirmó la decisión de primer grado, para lo cual señaló que, si bien la demandada era beneficiaria del régimen pensional previsto en el Decreto 546 de 1971, se le debía aplicar a su mesada pensional el tope del monto establecido en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 314 de 1994.
Contra la anterior decisión se solicitó adición o aclaración, lo cual fue negado por auto de 2 de noviembre de 2023, proveído notificado por estado electrónico el 15 de diciembre de 2023. 1.4. Fundamentos de la solicitud La parte actora señaló que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia. En ese orden, se refirió en primer lugar a los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, en donde advirtió que, si bien en su caso resultaba viable acudir al recurso extraordinario de revisión se debía considerar sus condiciones particulares, estos es, que contaba con 77 años de edad y además enfrentaba una lesión pulmonar y de columna que limitaban seriamente su movilidad, lo cual acentuaba claramente un perjuicio irremediable.
Asimismo, respecto a la relevancia constitucional indicó que, si bien en principio pareciera una disputa de orden legal sobre el cálculo de la mesada pensional, lo cierto era que estaban involucrados los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad jurídica, pues, al aplicarse un tope a la prestación a partir de cambios normativos y sentencias previas, se presentaban serios cuestionamientos sobre la protección de derechos adquiridos, así como al principio de la non reformatio in peius, además de sugerir una arbitrariedad.
En seguida, alegó que en las sentencias censuradas se había incurrido en violación directa de la Constitución respeto del derecho al debido proceso, por cuanto se desconoció el principio de congruencia, pues se decidieron asuntos que no fueron solicitados por la entidad demandante. Al respecto, después de transcribir las pretensiones de la demanda de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y la parte resolutiva de la sentencia de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, concluyó que era clara la trasgresión al principio de congruencia, al ordenarse el ajuste de su mesada pensional al tope de 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes, pues, este asunto no fue expresamente solicitado en las súplicas de la entidad demandante, aspecto que fue Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co confirmado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que sin advertirlo confirmó lo decidido por el a quo, lo cual en su sentir, perpetuaba la trasgresión al referido principio, según el cual los fallos debían ceñirse estrictamente a lo pedido en el escrito introductorio.
Por otro lado, en un acápite que denominó «Defecto fáctico relativo al tope pensional» señaló que en la decisión de segunda instancia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se omitió tener en cuenta el pronunciamiento de 8 de julio de 2020 de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia según el cual no se debe confundir la estructuración del derecho pensional con el reconocimiento, razón por la que, como en su caso este último evento ocurrió para el año 2007, debió aplicar el tope pensional de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 797 de 2003 y al Acto Legislativo 01 de 2005.
De otra parte, afirmó que se desconoció el principio de la cosa juzgada, comoquiera que el asunto debatido en las providencias censuradas ya había sido resuelto en las sentencias de 4 de agosto de 2005 y 21 de junio de 2007, del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se discutió la aplicación del Decreto 546 de 1971, además del tema del tope pensional.
Finalmente, aseveró que se ignoraron también los principios de no regresividad y de seguridad jurídica, circunstancias que debían ser revisadas en relación con la aplicación automática del tope pensional; además que tampoco se consideró el impacto negativo a su mínimo vital por la reducción de su mesada, que, en su sentir, en la actualidad corresponde realmente a 14 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 1.5.
Trámite de la acción Mediante auto de 28 de mayo de 2024, el a quo constitucional admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como accionados. En calidad de tercero con interés vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP. 1.6.
Intervenciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron las siguientes manifestaciones. 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C La corporación se pronunció por intermedio de la magistrada ponente de la providencia cuestionada, en el sentido de indicar que se sometían al estudio por parte de su superior de la sentencia del proceso ordinario, así como de atenerse a las consideraciones allí plasmadas en las que se podía verificar que no hubo vulneración alguna a los derechos fundamentales de la actora.
Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- La entidad solicitó que se declare improcedente la tutela, por cuanto, en su sentir, la parte actora pretende utilizar este mecanismo judicial como una instancia adicional con el fin de reabrir el debate que ya fue zanjado por los jueces naturales de la causa, sumado a que se le garantizó el debido proceso dentro del proceso censurado.
Asimismo, pidió que se «niegue» el amparo de los derechos fundamentales invocados ante la falta de vulneración de estos por parte de las autoridades judiciales accionadas. 1.7. Fallo impugnado Mediante sentencia de 28 de junio de 2024, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional.
Así, en primer lugar, señaló que la tutela cumplía con el presupuesto de la inmediatez, comoquiera que contra el fallo censurado de segunda instancia, la tutelante solicitó la adición y/o aclaración, y, en ese orden como la providencia que resolvió dicha petición quedó ejecutoriada el 11 de enero de 2024 y el mecanismo constitucional se interpuso el 21 de mayo de 2024, es claro que se ejerció oportunamente.
Enseguida, indicó que si bien en el escrito introductorio se alegaron los defectos sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución, en el presente caso no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, en atención a que la actora alegó que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el principio de congruencia, en tanto establecieron el monto de su pensión en 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes, lo cual no fue solicitado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en su demanda.
En ese orden, advirtió que contra este reparo procedía el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, bajo la causal de nulidad originada en la sentencia. No obstante, advirtió que el asunto tampoco tenía relevancia constitucional por cuanto no se explicó con suficiencia cómo los jueces del proceso ordinario incurrieron en la violación alegada o por qué éstos no podían señalar las consecuencias de la declaratoria de nulidad de los actos acusados o, proferir una decisión extra petita.
Asimismo, encontró que los yerros sustantivo y fáctico incumplían con el mentado presupuesto, toda vez que estaba trayendo a discusión a esta instancia los mismos argumentos planteados en el proceso ordinario, tanto en el recurso de apelación como en la solicitud de adición y/o aclaración, esto es, que había operado la cosa juzgada y que en todo caso se debía exonerar su pensión de cualquier tope, asuntos que ya habían sido zanjados por los jueces naturales del proceso declarativo. 1.8.
Impugnación Mediante escrito radicado el 7 de mayo de 2024, la parte actora recurrió la decisión de primera instancia, para lo cual señaló que sí se cumplían en su caso con los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional. Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto al primero, indicó que a lo largo de su proceso se encuentra demostrado que las vías ordinarias no han sido eficaces para la protección efectiva y oportuna de sus derechos fundamentales, en específico sobre el cálculo y liquidación de la mesada pensional, sumado a que las autoridades judiciales accionadas vulneraron el principio de congruencia al decidir sobre asuntos que no fueron solicitados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en su demanda, con lo cual se trasgredió el debido proceso y los principios de seguridad jurídica y no regresividad.
Manifestó que, en ese orden, la acción de tutela era el mecanismo idóneo para salvaguardar sus prerrogativas superiores como el debido proceso, el mínimo vital y la seguridad jurídica, así como de dar una respuesta inmediata y efectiva ante la urgencia y gravedad de su situación, dado que cuenta con 78 años de edad y padece de ciertas condiciones de salud.
De otra parte, alegó que se cumplía con el presupuesto de relevancia constitucional por cuanto las decisiones atacadas restringían su capacidad para mantener un estatus de vida adecuado y, en consecuencia «este impacto no solo afecta a un nivel individual sino que plantea preguntas sobre la interpretación y aplicación de normativas que tienen consecuencias amplias para todos aquellos en situaciones similares, lo cual resalta la importancia de una revisión constitucional».
En ese orden precisó que, el análisis y la interpretación de las normas que gobernaban su situación pensional requerían de una revisión desde la óptica constitucional, dado que la disminución de su derecho prestacional se realizó sin considerar los precedentes, así como sus derechos adquiridos y el principio de congruencia, lo cual sugería, en su sentir, una actuación arbitraria que conculcaba sus derechos, motivo que justificaba la intervención urgente del juez constitucional.
Aseveró que las autoridades judiciales accionadas desconocieron los principios de la «reformatio in peius» lo cual estaba prohibido por la jurisprudencia constitucional, y el de congruencia, comoquiera que se resolvieron asuntos que no fueron planteados por las partes del proceso ordinario, como lo constituye el hecho de la reducción de la mesada pensional desde el 1.º de marzo de 2001, tema que nunca fue propuesto por la entidad demandante.
Asimismo, alegó que se decidió de forma extra petita lo que comprometía el debido proceso, al cambiar la naturaleza del litigio que debía estar acorde con las pretensiones planteadas por las partes. Finalmente, se refirió a la afectación del mínimo vital y a la infracción al principio de cosa juzgada, este último, para señalar que las decisiones previas del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado, reconocieron su pensión bajo términos específicos, luego, con la decisión de disminuir su mesada se desconocieron los mentados fallos y además se alteraron derechos ya consolidados.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 28 de junio de 2024, proferida por la Subsección A de la Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primer grado de 28 de junio de 2024, a través de la cual la Subsección A de la Sección Tercera de esta corporación declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Ana Lucila González Morales contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por falta de acreditación de los presupuestos de subsidiariedad y de relevancia constitucional.
Para resolver este problema, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva, en especial los de subsidiariedad y relevancia constitucional y, de superarse, junto con los demás, (iii) el caso concreto. Se precisa en este momento que, el análisis anteriormente señalado se realizará respecto de la sentencia de 22 de junio de 2023, de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por ser la decisión que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se cuestiona en esta instancia. 2.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20122, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma instancia habían adoptado posturas diversas sobre el tema3.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20145, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte 2 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 4 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. 5 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 2.4.1. Agotamiento de los medios de defensa judicial En lo que se refiere a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política, consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
Del texto de la norma referida se evidencia que, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que, cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de amparo adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto, radicado bajo su competencia6.
Lo anterior, tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que, la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues, todos los mecanismos judiciales, deben buscar la defensa de aquellos. En el caso bajo examen, la parte actora señaló que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B vulneró el principio de congruencia, toda vez que, decidió sobre asuntos que no fueron solicitados expresamente por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- en su demanda, en especificó, sobre el tope de su mesada pensional.
Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural del recurso extraordinario de revisión. 6 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consonancia con lo expuesto, recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión7, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.
De acuerdo con el artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252).
Como lo sostuvo la Sala Plena en anterior oportunidad, «[…] la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política”8.
Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material […]».
A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que, el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto9. Por ello, dice la referida corporación que «[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.»10.
En lo que respecta al principio de congruencia, el Consejo de Estado, por medio de sus Salas Especiales de Decisión, ha establecido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como una causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión11, incluso por el vicio de incongruencia. 7 Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18.
Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00; (ii) 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577- 00 y; (iii) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro.
Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918-00. 8 Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. 9 Sentencia C-418 de 1994. 10 Sentencia T-966 de 2005. 11 Artículos 248 a 255 del CPACA. Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al punto, se advierte que, de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación12, la incongruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 201113.
La tesis de la referida Sala Especial fue expuesta en los siguientes términos: 2.5. Nulidad originada en la sentencia El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. […] 2.6.
Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. […] En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.
Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. […] En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar. […] 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-15-000-2015- 02342-00(REV). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. 13 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)” Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda […].
(Destacado por la Sala) En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, «[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]».
En razón de lo expuesto, el cargo de la demanda relacionado con la incongruencia de la sentencia no supera el requisito de subsidiariedad, comoquiera que, en tal caso, procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, frente a ello la Sala confirmará la decisión del a quo de declarar improcedente la solicitud de amparo. Finalmente, tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
De los elementos de convicción que obran en el expediente no es posible señalar que la señora Ana Lucila González Morales se encuentra en una situación de debilidad manifiesta que imprima la necesidad de adoptar órdenes urgentes para la protección de derechos fundamentales, máxime, cuando en su condición de pensionada tiene asegurada su seguridad social y además, según lo manifestó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- en su intervención, cuenta con una mesada de $18.206.326.73. 2.4.2.
Relevancia constitucional Esta colegiatura advierte que, de conformidad con lo señalado por el juez constitucional de primera instancia, en el sub examine no se cumple el presupuesto de la referencia, respecto de los yerros fáctico y sustantivo, interpretado por la Sala, para lo cual resulta pertinente, en primer lugar, recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara a este requisito, así: 40.
En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […].
(Énfasis de la Sala) En segundo lugar, se tiene que esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202214 modificó la postura que tenía hasta ese momento sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional.
De esta manera, la Sala planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que simplemente se aduzca la trasgresión de aquellos; ii) Que la acción de amparo no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) Que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y el mecanismo constitucional no puede convertirse en una tercera instancia. Finalmente, se precisa que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales expedidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad.
Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria. Así, este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista, especialmente cuando se ejerce este mecanismo constitucional contra una sentencia de un órgano de cierre15.
En el caso objeto de estudio, la solicitud de amparo presentada por la señora Ana Lucila, como lo señaló el a quo, no satisface el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que no tiene la identidad o trascendencia para aplicar, interpretar o desarrollar mandatos constitucionales, pues, lo que se evidencia es una inconformidad con la conclusión a la que llegó el juez de segunda instancia. En efecto, si bien se planteó la configuración de los defectos fáctico y sustantivo, lo cierto es que no satisfizo la carga desde la perspectiva constitucional, según lo establecido en la referida sentencia de unificación SU-215 de 2022, pues, el debate planteado en esta instancia tiene como objeto refutar las consideraciones de la autoridad judicial accionada, más allá de exponer cómo se materializó la presunta trasgresión de sus garantías fundamentales.
Se reitera que la afirmación consistente en que se vulneraron determinadas prerrogativas superiores, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista 15 Corte Constitucional. Sentencia SU-215 de 2022. Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, ya que la competencia de este operador judicial se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. Se itera que la parte accionante busca en esta instancia judicial que el juez constitucional desplace al juez natural del asunto, para obtener la interpretación de las normas, en la forma que a ella le parece «correcta».
Es decir, en otros términos, pretende a través del mecanismo constitucional crear una instancia adicional, en la que se estudie nuevamente los cargos que ya fueron zanjados por los operadores judiciales ordinarios y, además obtener una decisión favorable. Se recuerda que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa; por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por la parte actora dentro del trámite de tutela, toda vez que si se analizaran solo los argumentos de dicho extremo procesal frente a la interpretación o aplicación de las normas o a la apreciación de las pruebas del proceso contencioso expuestos en la solicitud de amparo, sin el adecuado contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial; atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia. No sobra iterar que, en garantía de los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y del respeto por el precedente judicial, la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser rigurosa a la hora de estudiar los requisitos generales de procedibilidad.
Sumado a lo anterior, es de resaltar que la parte actora cuestionó la providencia de segunda instancia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por lo que, conforme a la sentencia de unificación citada en precedencia, se debía demostrar un actuación arbitraria que diera lugar a una afectación desproporcionada de un derecho fundamental, lo cual no sucedió, máxime cuando, como en esta caso, fue la Sala especializada de cierre en la materia que, con sustento en su jurisprudencia y en el análisis tanto de las normas que gobernaban la situación en estudio como del acervo probatorio obrante en el expediente, concluyó que la prestación social reconocida a la tutelante estaba cobijada por el tope pensional previsto en el en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 314 de 1994.
Ello, por cuanto advirtió que, si bien el régimen pensional que gobernaba a la señora González Morales era el previsto en el Decreto 546 de 1971, el cual no establecía ningún tope a la mesada, de conformidad con las normas de seguridad social así como de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, tal situación cobijaba a todas las pensiones, inclusive a las reguladas en normas anteriores a la Ley 100 de 1993.
En ese orden de ideas, se itera que, lo que se vislumbra es una inconformidad o discrepancia de la tutelante con la decisión adoptada por el fallador de segundo grado que confirmó la decisión que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de Demandante: Ana Lucila González Morales Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02560-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad y restablecimiento del derecho que presentó en su contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, para lo cual busca, por medio de este mecanismo de amparo, que el asunto sea nuevamente estudiado, sin realizar el respectivo ejercicio hermenéutico de carácter constitucional y la demostración, prima facie, de una actuación injusta o caprichosa de la parte accionada. 2.5.
Conclusión En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el mecanismo de amparo de la referencia por falta de acreditación de los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 28 de junio de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012»