Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Sentencia de única instancia Asunto La Sala profiere sentencia de única instancia dentro del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Francy Elena Monje Córdoba presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Acuerdo CNSC - 20191000006396 del 17 de junio de 2019 de la CNSC, por el cual se convocó y establecieron las reglas del proceso de selección para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Ricaurte, identificado como «Convocatoria 1352 de 2019 – Territorial 2019 – II». 1 En adelante CNSC. 2 «Por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Ricaurte — Convocatoria No. 1352 de 2019 — Territorial 2019— II”». 3 «Por el cual se deja sin efectos e/Acuerdo 20191000008686 del 3-09-2019 y se modifican los artículos 10, 8° y 31 de/Acuerdo No. 20191000006396 del 17 de junio de 2019, Por el cual se convoca y se establecen las reglas del proceso de selección para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Ricaurte — Convocatoria No. 1352 de 2019 — Territorial 2019— II"» 4 En lo sucesivo CPACA.
Referencia: Nulidad simple Radicación: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil1, municipio de Ricaurte [Cundinamarca] y Universidad Sergio Arboleda Tema: Nulidad de los acuerdos CNSC - 20191000006396 del 17 de junio de 20192 y CNSC - 20191000008776 del 18 de septiembre de 20193 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba - Acuerdo CNSC - 20191000008776 del 18 de septiembre de 2019, por medio del cual la CNSC modificó el acuerdo inicial en sus artículos 1, 8 y 31. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 2. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 2.1. Francy Elena Monje Córdoba se vinculó y ha prestado sus servicios en la Alcaldía de Ricaurte como profesional universitario desde el 10 de noviembre de 2017. 2.2. Por medio del Acuerdo CNSC - 20191000006393 del 17 de junio de 2019 de la CNSC se convocó y se establecieron las reglas del proceso de selección para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Ricaurte, «Convocatoria 1352 de 2019 – Territorial 2019 – II». 2.3.
El anterior acuerdo fue modificado en sus artículos 1, 8 y 31 por medio del Acuerdo CNSC - 20191000008776 del 18 de septiembre de 2019. En este sentido, el artículo 1 quedó de la siguiente manera: «ARTÍCULO 1. CONVOCATORIA. Convocar el proceso de selección para proveer de manera definitiva cuarenta y ocho-(48) empleos, con ochenta y cinco (85) vacantes, pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Ricaurte, que se identificará como "Convocatoria No. 1352 de 2019 — Territorial 2019 — II".
PARÁGRAFO. Hace parte integral del presente Acuerdo, el Anexo que contiene de manera detallada las Especificaciones Técnicas de cada una de las etapas del proceso de selección que se convoca. Por consiguiente, en los términos del numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2014, este Acuerdo y su Anexo son normas reguladoras de este concurso y obligan tanto a la entidad objeto del mismo como a la CNSC, a la Institución de Educación Superior que lo desarrolle y a los participantes inscritos». 2.4.
El anexo al cual hizo alusión el anterior acuerdo refirió en su inciso 2, numeral 3, acápite de citación a pruebas sobre competencias funcionales y comportamentales, lo siguiente: «[i]gualmente, estos aspirantes deben revisar la Guía de orientación para la presentación de estas pruebas, la cual se publicará en los mismos medios indicados anteriormente». 2.5.
La convocatoria fue modificada en lo relativo a las condiciones del concurso, específicamente en lo referente al número de preguntas. En la Convocatoria 1352 de 2019 – Territorial 2019 II, la CNSC, a través de la Universidad Sergio Arboleda, fijó de manera definitiva que la prueba escrita de competencias funcionales y comportamentales estaría integrada por 90 preguntas para cada OPEC, distribuidas en 60 de competencias funcionales [generales y específicas] y 30 de competencias comportamentales.
Esa estructura se consideró razonable, pues la finalidad de las pruebas consistía en establecer la idoneidad de los aspirantes para acceder a los empleos ofertados, conforme con lo previsto en el artículo 2.2.6.13 del Decreto 1083 de 2015. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba 2.6.
El 1 de julio de 2021, ante presuntas irregularidades en el concurso, funcionarios de la alcaldía que también participaban como aspirantes solicitaron al personero municipal de Ricaurte [Cundinamarca] su acompañamiento e intervención como Ministerio Público y defensor de los intereses de la comunidad, con el fin de que revisara las reclamaciones administrativas relacionadas con la Convocatoria 1352 de 2019 - Territorial 2019 – II. 2.7.
En virtud de lo anterior, el personero mediante los oficios P.M.R. 078 de 2021 y 079 de 2021 solicitó a la Procuraduría de Girardot [Cundinamarca] y a la Procuraduría General de la Nación adelantar la acción preventiva requerida. Pidió que revisaran las reglas de la Convocatoria 1352 de 2019 – Territorial 2019 II, cotejaran las preguntas aplicadas en la prueba de conocimientos y verificaran la eventual inobservancia de los criterios fijados en la convocatoria.
También pretendió que, de confirmarse irregularidades, se estableciera un plan de acción dentro del ámbito de sus competencias y se recomendara a la CNSC y a la Universidad Sergio Arboleda evaluar la suspensión del proceso de selección para repetir la prueba de conocimientos, con el fin de evitar la posible vulneración de derechos fundamentales, principios de la función pública y el riesgo para el patrimonio público. 2.8.
De conformidad con la página de la CNSC, el 12 de octubre de 2021 se realizó la publicación de las respuestas a las reclamaciones y se informó que «[e]n cumplimiento con lo establecido en numeral 4.4 y 4.5 del Anexo Técnico de los Acuerdos de Convocatoria, la CNSC y la Universidad Sergio Arboleda, informan a todos los aspirantes que continúan en concurso en el Proceso de Selección No. 1352 de la Alcaldía de Ricaurte que el 12 de octubre de 2021, se publicarán las respuestas a las reclamaciones de quienes hicieron uso de ese derecho frente a los resultados de la prueba de Valoración de Antecedentes de la Convocatoria Territorial 2019 II.» 2.9.
Contra el concurso se interpusieron 2 acciones de tutela dentro del proceso 25307-33-33-001-2021-00206-00. El Juzgado Primero Administrativo de Girardot decretó inicialmente la suspensión provisional del concurso y, el 20 de agosto de 2021, concedió el amparo al derecho al debido proceso de los accionantes. En la decisión ordenó retrotraer la actuación adelantada en la Convocatoria 1352 de 2019 – Territorial 2019 II, disponer la realización nuevamente de las pruebas escritas de competencias funcionales y comportamentales, fijar la fecha y hora para su práctica y efectuar las citaciones correspondientes dentro de los plazos establecidos, así como exigir que la Universidad Sergio Arboleda asumiera la totalidad de los costos derivados de la nueva aplicación. 2.10.
El juez también dispuso que la CNSC, la Universidad Sergio Arboleda y el municipio de Ricaurte expidieran, dentro de los 3 días siguientes a la notificación, el acto administrativo que formalizara el reinicio del proceso, y que cumplieran con las órdenes de manera conjunta dentro del ámbito de sus competencias, con garantía de la colaboración interinstitucional necesaria. 2.11.
Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo de segunda instancia, revocó esa decisión y negó el amparo constitucional. 2.12. En sentencia del 13 de septiembre de 2021, bajo el radicado 252693333300220210015100, el Juzgado Segundo Administrativo de Facatativá examinó las irregularidades planteadas frente a la Convocatoria 1352 de 2019 – 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba Territorial 2019 II.
El despacho concluyó que las entidades accionadas habían generado confusión entre los participantes al introducir imprecisiones en sus decisiones y en los acuerdos y anexos expedidos, sin garantizar una comunicación clara y formal que precisara que la reducción en el número de preguntas no afectaría los componentes a evaluar, los cuales ascendían a 90.
Esta omisión vulneró el principio de confianza legítima de los concursantes. 2.13. Con base en lo anterior, el juzgado determinó que la disminución del número de preguntas aplicadas en la prueba escrita de competencias funcionales y comportamentales modificó las reglas rectoras fijadas por las propias entidades dentro del concurso de méritos.
En consecuencia, accedió a las pretensiones de la accionante y ordenó a la CNSC y a la Universidad Sergio Arboleda expedir el acto administrativo mediante el cual retrotrajeran la actuación adelantada en el proceso de selección correspondiente. 1.1.2. Normas violadas y concepto de violación 3. Como tales se citó el artículo 29 de la Constitución Política; 36 de la Ley 909 de 2004; 137 del CPACA; y 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015; y el Decreto 785 de 2005. 4.
El concepto de violación de las normas invocadas se sustentó en los siguientes argumentos5: 4.1. El Decreto 1083 de 2015, «[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública», fijó las reglas sobre la modificación de los concursos de méritos. En su artículo 2.2.6.4 estableció que la convocatoria podía ser modificada o complementada por la CNSC únicamente antes de iniciar las inscripciones y que, una vez iniciadas, solo resultaba posible introducir cambios respecto del sitio, hora y fecha de recepción de inscripciones y de aplicación de las pruebas, sin que dichos ajustes pudieran anticiparse a los inicialmente previstos. 4.2.
La ley y la jurisprudencia reiteraron que el acuerdo de convocatoria determinaba las reglas del proceso y que estas obligaban por igual a la administración y a los participantes. La Corte Constitucional, en sentencia T-682 de 2016, precisó que la convocatoria constituía la norma rectora del concurso y que cualquier incumplimiento de sus etapas o procedimientos vulneraba el derecho fundamental al debido proceso, salvo que las modificaciones obedecieran a factores exógenos plenamente publicitados para permitir a los aspirantes conocer las nuevas reglas de juego. 4.3.
En este contexto, la demandante y los demás concursantes se inscribieron con fundamento en las reglas previstas en la convocatoria, entre ellas, las contenidas en la guía para la presentación de las pruebas escritas, la cual señaló que la prueba funcional estaría integrada por 60 preguntas y la comportamental por 30 preguntas. A juicio de la actora, estos datos, junto con la ponderación y el sistema de calificación, hicieron parte de las condiciones que valoraron para decidir su 5 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_RVGENERACIONDELA(.MSG) NroActua 2», archivo «3_110010325000202100739001EXPEDIENTEDIGI20211115183519», link «Archivo», folios 5 y 6. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba participación, en la medida en que incidían en la expectativa de superar la etapa de pruebas. 4.4.
Sin embargo, en la convocatoria objeto de estudio, la CNSC redujo la cantidad de preguntas previstas para la prueba escrita sin advertir tal modificación a los concursantes y sin explicar las razones que justificaban esa decisión. La entidad pretendió ampararse en una supuesta facultad para variar el número de ítems, pero omitió motivar su actuación y comunicarla formalmente.
Esta potestad no era absoluta, pues la CNSC debía estructurar el proceso de selección con rigor, garantizar el cumplimiento de las reglas del concurso y salvaguardar el debido proceso. 4.5. En un caso similar, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 1 de junio de 2016 [radicado: 76001-23-33-000-2016-00294-01(AC)], señaló que cualquier ítem defectuoso debía corregirse antes de la aplicación de la prueba y no después, porque lo contrario trasladaría a los concursantes las consecuencias de una ejecución contractual deficiente.
El fallo concluyó que la exclusión unilateral de preguntas vulneraba el principio de confianza legítima y el debido proceso. 4.6. En el presente caso la CNSC excedió sus facultades al modificar unilateralmente y sin motivación el número de preguntas del examen, lo que alteró las reglas del concurso y afectó la igualdad de los aspirantes y desconoció los principios del debido proceso, publicidad y confianza legítima. 1.2.
Contestaciones de la demanda 5. La Universidad Sergio Arboleda contestó la demanda con fundamento en lo siguiente6: 5.1. Según lo planteado en la demanda, la CNSC habría excedido sus facultades al modificar sin motivación el número de preguntas de la prueba, lo cual, a juicio de la actora, afectó el principio de igualdad y los derechos de los concursantes.
Sin embargo, no se formuló un reproche jurídico específico contra las razones contenidas en el acto administrativo acusado ni desarrolló una confrontación normativa o jurisprudencial que permitiera demostrar su inaplicabilidad al caso concreto. 5.2. La demanda pretendió la nulidad del Acuerdo CNSC 20191000006396 del 17 de junio de 2019 y de su acto modificatorio 20191000008776 del 18 de septiembre de 2019, mediante los cuales se convocó y regularon las reglas del concurso para proveer los cargos de carrera administrativa de la Alcaldía de Ricaurte dentro de la Convocatoria 1352 de 2019 – Territorial 2019 II.
Sin embargo, la universidad no tenía competencia para expedir dichos actos administrativos, por lo cual no resultaba procedente atribuirle responsabilidad en su contenido o alcances. 5.3. Los argumentos jurídicos y el concepto de violación presentados por la parte actora no tenían la fuerza argumentativa necesaria para desvirtuar la presunción de 6 Samai, índice 26, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «39_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 26». 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba legalidad de los actos acusados, ni constituyeron una acusación clara, cierta, objetiva, pertinente y suficiente que permitiera infirmar su validez. 5.4.
Formuló como excepción previa la «falta de legitimación en la causa por pasiva» respecto de los acuerdos acusados, comoquiera que no tiene facultad para su expedición. Mientras que, como excepciones de mérito, propuso las de: «[i]nexistencia de una acusación clara, cierta, concreta y verificable que le permita al decisor judicial realizar un juicio abstracto de legalidad» e «[i]nexistencia de la facultad de la USA para expedir actos administrativos». 6.
La CNSC contestó la demanda con fundamento en lo siguiente7: 6.1. La CNSC, en ejercicio del artículo 130 de la Constitución Política y la Ley 909 de 2004, convocó y reguló el concurso de la Alcaldía de Ricaurte mediante el Acuerdo 20191000006396 de 2019 y su modificatorio. Este acuerdo fijó las reglas del proceso, incluidas las pruebas escritas, conforme con la normativa aplicable y el anexo técnico.
La guía del aspirante tuvo un propósito meramente orientador. 6.2. El artículo 16 dispuso que las pruebas debían valorar la capacidad, idoneidad y competencias de los aspirantes mediante criterios técnicos, objetivos e imparciales, con parámetros previamente definidos. Las tablas del acuerdo de convocatoria precisaron el tipo de prueba, los pesos porcentuales y los puntajes mínimos exigidos, información que coincidía con la ofrecida a los aspirantes. 6.3.
El artículo 17 reguló las especificaciones, citación y ciudades para las pruebas funcionales y comportamentales, aplicadas simultáneamente y calificadas de 0 a 100. La prueba funcional era eliminatoria. El numeral 3.1 se limitó a detallar aspectos logísticos de citación sin alterar las reglas técnicas del proceso. 6.4. Las pruebas escritas se elaboraron bajo el formato de Juicio Situacional (PSJ), conforme con el anexo técnico del contrato con el operador, y conservaron una estructura uniforme basada en 90 componentes funcionales y comportamentales.
Los cuadernillos mostraron entre 70 y 73 preguntas, variación que obedeció únicamente a la forma de agrupar los casos y no modificó los criterios de evaluación. La prueba aplicada a la demandante mantuvo esta estructura y permitió medir las competencias requeridas. 6.5. Las variaciones en el número de preguntas no afectaron la igualdad ni la validez de la evaluación, pues el puntaje dependía de la proporción de aciertos frente al total de componentes y se calculaba por separado para las pruebas funcionales (eliminatoria) y comportamentales (clasificatoria). 6.6.
Los ejes temáticos fueron definidos y validados por la CNSC y las entidades de la convocatoria. La Universidad Sergio Arboleda revisó las estructuras de prueba y de ese análisis resultó la matriz definitiva aprobada por la CNSC. 6.7. El proceso avanzó de acuerdo con el acuerdo de convocatoria y la lista de elegibles del empleo profesional universitario, código 219, OPEC 68464, fue 7 Samai, índice 27, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_41802021(.pdf) NroActua 27». 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba adoptada mediante la Resolución 8408 del 11 de noviembre de 2021, que quedó en firme el 29 de noviembre. 6.8.
Francy Elena Monje Córdoba se inscribió para el empleo profesional universitario, código 219, OPEC 68464, del proceso de selección 1352 de 2019. Fue admitida en la verificación de requisitos mínimos, pero obtuvo 55,32 puntos en la prueba de competencias funcionales, por debajo del mínimo de 65, lo que impidió su continuidad. 6.9. La CNSC publicó los resultados de las pruebas e informó que los aspirantes podían presentar reclamaciones exclusivamente a través del aplicativo Simo dentro de los 5 días hábiles previstos en el artículo 13 del Decreto Ley 760 de 2005.
También se habilitó la solicitud de acceso al material de la prueba, conforme con las restricciones de reserva legal. La demandante presentó su reclamación dentro del término, identificada con el radicado 401269734. 6.10. El operador del concurso, la Universidad Sergio Arboleda, respondió la reclamación el 30 de julio de 2021 mediante el radicado 253168656, al impartir trámite de fondo según el acuerdo de convocatoria y al declarar agotada una etapa ya concluida.
La aspirante ejerció plenamente los mecanismos de inconformidad previstos y recibió la respuesta correspondiente. 6.11. La guía de orientación al aspirante no constituyó un acto administrativo ni reguló el concurso de méritos de la Convocatoria 1352 – Territorial 2019 II. Se trató de un instrumento informativo con recomendaciones generales para los admitidos en la verificación de requisitos mínimos y lineamientos para la presentación de las pruebas escritas, especialmente sobre el «Formato de Prueba de Juicio Situacional (PSJ)».
No integró la normativa del proceso ni modificó las reglas del concurso. 6.12. El proceso de selección se desarrolló conforme con la normativa vigente, las decisiones de la jurisdicción constitucional y el respeto por los derechos fundamentales. Por ello, las pretensiones orientadas a obtener la nulidad del Acuerdo CNSC 20191000006396 de 2019 y su modificatorio estaban llamadas a no prosperar. 6.13.
La expedición de la lista de elegibles generó actos administrativos de nombramiento por parte del nominador, respecto de los cuales la CNSC carecía de competencia. La Resolución 8408 de 2021, que estaba en firme, consolidó derechos para los aspirantes que ocuparon posición meritoria en el empleo OPEC 68464. En consecuencia, la solicitud de la convocante resultó improcedente ante la CNSC, y cualquier cuestionamiento sobre los actos de la administración municipal correspondía exclusivamente a la Alcaldía de Ricaurte. 6.14.
Formuló como excepciones las de: caducidad de la acción, indebida escogencia del medio de control, «inexistencia de causales de nulidad en el acto administrativo», «cumplimiento de un deber legal», «buena fe y presunción de legalidad», «precedente jurisprudencial sobre la naturaleza de las guías de orientación» y la innominada prevista en el artículo 187 del CPACA. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba 7.
El municipio de Ricaurte contestó la demanda con base en los siguientes argumentos8: 7.1. Las pretensiones de la demandante no guardaban relación con sus funciones constitucionales y legales. Los hechos alegados se originaron en su inconformidad con 2 actos administrativos expedidos por la CNSC y con la forma en que este órgano desarrolló la Convocatoria 1352 de 2019, especialmente en la etapa de pruebas.
Conforme con la Constitución, la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015, la CNSC fue la entidad que inició y adelantó el proceso de selección para proveer los cargos en vacancia definitiva de la planta de personal municipal. 7.2. La actora se inscribió en la Convocatoria 1352 de 2019 – Territorial 2019 II, con el ID 253168656 para el empleo profesional universitario, código 219, grado 1, OPEC 68464.
Según la CNSC, obtuvo un puntaje de 55,32 en la prueba funcional, inferior al mínimo aprobatorio de 65 puntos, motivo por el cual no continuó en el proceso ni fue incluida en la lista de elegibles. 7.3. La demandante tuvo una vinculación con la alcaldía en provisionalidad, figura regulada en el Decreto 1083 de 2015, que otorgaba estabilidad relativa, condicionada al resultado del concurso convocado para proveer el cargo en propiedad.
Dicho empleo fue ofertado en la Convocatoria 1352 de 2019, en la que la actora participó sin superar la etapa de pruebas. 7.4. Publicada la lista de elegibles el 19 de noviembre de 2021, la alcaldía quedó obligada a nombrar al aspirante que obtuvo el primer lugar, de acuerdo con el principio del mérito que regía el ingreso a la carrera administrativa.
La existencia de una persona con derecho cierto al nombramiento constituyó una causal objetiva para terminar el nombramiento provisional que ocupaba la demandante. 7.5. El artículo 5 del Acuerdo CNSC – 20191000006396 del 17 de junio de 2019 fijó las normas aplicables al proceso de selección de la Convocatoria 2019-II y dispuso que dicho acuerdo integraba ese marco regulatorio.
En ese contexto, la guía de orientación al aspirante no integró las reglas que gobernaron el proceso, pues únicamente ofrecía aspectos generales, el procedimiento y recomendaciones para las etapas anteriores, simultáneas y posteriores a la aplicación de las pruebas escritas dirigidas a los aspirantes admitidos en la Convocatoria Territorial 2019-II. 7.6.
Las guías emitidas durante el proceso tuvieron un carácter meramente orientador y no modificaron ni sustituyeron el acuerdo rector. La guía de orientación al aspirante carecía de naturaleza de acto administrativo y, por lo tanto, no podía considerarse una norma vinculante dentro del proceso de selección. En consecuencia, los ajustes introducidos en ella no tuvieron incidencia sobre la forma de presentar ni sobre el sistema de calificación aplicado a los aspirantes en la Convocatoria Territorial 2019-II. 7.7.
Planteó como excepciones «caducidad para ejercer el medio de control» y «falta de legitimación en la causa por pasiva». 8 Samai, índice 28, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_41802021(.pdf) NroActua 28». 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba 1.3.
Decisión sobre excepciones previas 8. El auto del 1 de marzo de 2024 resolvió las excepciones previas y declaró no probadas las siguientes: (i) «Improcedencia de la acción de nulidad simple» propuesta por la CNSC y el municipio de Ricaurte. (ii) «Falta de legitimación en la causa por pasiva», formulada por la Universidad Sergio Arboleda y el municipio de Ricaurte.
(iii) «Inexistencia de causales de nulidad en el acto administrativo», «cumplimiento de un deber legal», «buena fe y presunción de legalidad», «precedente jurisprudencial sobre la naturaleza de las guías de orientación», «inexistencia de una acusación clara, cierta, concreta y verificable que le permita al decisor judicial realizar un juicio abstracto de legalidad», e «inexistencia de la facultad de la USA para expedir actos administrativos» propuestas por la CNSC y la Universidad Sergio Arboleda. 9.
En cuanto a los demás medios exceptivos presentados, la providencia indicó que eran argumentos de defensa y, por lo tanto, se resolverían con el fondo del asunto9. 1.4. Trámite de sentencia anticipada 10. Con auto del 30 de julio de 2024 se impartió el trámite de sentencia anticipada10. Con esa finalidad, se pronunció sobre el decreto de pruebas; fijó el litigio; y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión. El problema jurídico que habría de resolverse en la sentencia de fondo se delimitó así: «se circunscribe a determinar si los actos demandados fueron expedidos con ausencia de motivación, falta de competencia y desconocimiento del derecho al debido proceso y al principio de confianza legítima». 1.5.
Alegatos de conclusión 11. Las partes presentaron sus alegatos de conclusión, en el siguiente orden: 12. El municipio de Ricaurte reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda11. 13. Francy Elena Monje Córdoba alegó con base en los siguientes argumentos12: 13.1. Los acuerdos que regularon la Convocatoria 1352 de 2019, CNSC 20191000006396 de 17 de junio de 2019 y su modificatorio 20191000008776 del 18 de septiembre de 2019, estaban viciados de nulidad por desconocer el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015, el cual restringía las modificaciones de la 9 Samai, índice 49, actuación «Auto que decide sobre excepciones previas», documento «79AUTOQUEDECIDE_41802021RESUELVEEXCE(.pdf) NroActua 49». 10 Samai. índice 58, actuación «Auto que corre traslado para alegar en trámite de sentencia anticipada», documento «87Autoquecorre_41802021Sentenciaani(.pdf) NroActua 58». 11 Samai, índice 62, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «89_MemorialWeb_Alegatos-2021-0379ALEGATOSDECONCLUSION(.pdf) NroActua 62». 12 Samai, índice 63, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «90_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI(.pdf) NroActua 63». 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba convocatoria una vez iniciadas las inscripciones.
La CNSC cambió el número de preguntas de la prueba sin advertirlo ni justificarlo, lo que afectó el debido proceso y la confianza legítima. Los aspirantes estructuraron su participación con base en las reglas iniciales, incluido el número de preguntas, su calificación y ponderación, de modo que cualquier modificación posterior requería motivación y publicidad. 13.2.
La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han interpretado que la convocatoria constituye la norma obligatoria del concurso y que cualquier variación debe ser divulgada oportunamente para garantizar el respeto a las reglas del proceso. Permitir ajustes después de la aplicación de las pruebas trasladaría cargas injustas a los concursantes que respondieron conforme con las condiciones previamente fijadas, lo que desconoció los principios del debido proceso y confianza legítima. 13.3.
La pretensión de la demanda se dirigía exclusivamente a la nulidad del Acuerdo CNSC 20191000006396 de 17 de junio de 2019 y de su acto modificatorio, en cuanto fijaron las reglas del proceso de selección para proveer los cargos en vacancia definitiva de la planta de personal de la Alcaldía de Ricaurte. No se buscaba la nulidad del acto administrativo mediante el cual se produjo su desvinculación, sino únicamente la invalidez de los acuerdos que estructuraron la convocatoria. 14.
La CNSC intervino en esta etapa para exponer13: 14.1. El planteamiento central del proceso se ubicó en la presunta vulneración de derechos derivada de un supuesto cambio en la forma de aplicación de las pruebas escritas, lo que, según la demanda, habría generado confusión entre los participantes. Su posición frente al asunto fue consignada en la contestación y de las pruebas obrantes en el expediente, las cuales mostraban que la entidad actuó dentro de sus competencias constitucionales y legales, en los términos del artículo 130 de la Constitución Política y la Ley 909 de 2004.
Asimismo, las actividades operativas del concurso convocado para proveer vacantes en la Alcaldía de Ricaurte fueron ejecutadas por la Universidad Sergio Arboleda mediante el contrato 617 de 2019. 14.2. Aunque la actora presentó una acción de nulidad simple, las pretensiones evidenciaban la búsqueda de un restablecimiento inmediato del derecho a través de un eventual reintegro.
En ese entendido, resultaba aplicable la regla de caducidad prevista en el artículo 164 del CPACA, dado que la demanda se presentó después de transcurrido el término de 4 meses y la acción empleada no corresponde al medio de control adecuado para fines particulares. Incluso en el escenario de una eventual declaratoria de nulidad, los efectos serían ex nunc, sin posibilidad de retrotraer el proceso, pues las listas de elegibles ya cumplieron con su finalidad. 14.3.
La presunción de legalidad de los actos administrativos permanecía incólume, ya que no se allegaron elementos que permitieran desvirtuarla. En el expediente constaba que todos los concursantes se sometieron a las pruebas bajo idénticas condiciones, con igual número de preguntas y con criterios uniformes de valoración. 13 Samai, índice 64, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «92_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI(.pdf) NroActua 64». 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba Con ello quedaba descartada cualquier vulneración de los principios de mérito e igualdad.
La guía de orientación al aspirante no integraba el marco normativo vinculante del concurso, pues las reglas obligatorias se encontraban exclusivamente en el acuerdo de convocatoria y su anexo técnico, interpretación respaldada por decisiones judiciales recientes. 14.4. La actuación de la entidad se ajustó a los principios de buena fe, transparencia y objetividad, mediante pruebas estructuradas con base en criterios psicométricos y en las necesidades del empleo.
No se introdujeron modificaciones después del inicio de las inscripciones, en cumplimiento del artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015 y del artículo 10 del Acuerdo 20191000006396 de 2019. La documentación técnica del proceso demostraba que no se alteró unilateralmente el número de preguntas y que la metodología aplicada respondió a parámetros objetivos y verificables.
Además, cualquier eventual nulidad solo tendría efectos hacia futuro, sin afectar situaciones jurídicas consolidadas ni la estabilidad de los actos ya ejecutados. 15. La Universidad Sergio Arboleda manifestó: 15.1. Los actos administrativos objeto del proceso, contenidos en los Acuerdos CNSC-20191000006396 y CNSC-20191000008776, fueron emitidos por la CNSC, que era la entidad legalmente facultada para regular los procesos de selección de empleos de carrera administrativa.
La parte actora no presentó reproche específico que desvirtuara su legalidad, y, en consecuencia, la universidad carecía de legitimación en la causa por activa y de responsabilidad frente a los hechos objeto del proceso14. 16. El Ministerio Público no se pronunció en la instancia procesal. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 17.
De conformidad con los artículos 125.2, 137 y 149.1 del CPACA, le corresponde a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidir en única instancia sobre las demandas de nulidad simple interpuestas contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional. Asimismo, por el criterio de especialidad, los artículos 1315, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024, y 15 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201916 señalan que la Sección Segunda conoce de los asuntos de carácter laboral. 2.2.
Problema jurídico 18. Sin desconocer la fijación del litigio definida en el auto que resolvió impartir el trámite de sentencia anticipada, en atención a los argumentos expuestos por los 14 Samai, índice 65, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «94_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSFRANCYELEN(.pdf) NroActua 65». 15 Reglamento interno del Consejo de Estado. 16 «Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90». 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba sujetos procesales, se considera necesario efectuar unos ajustes para mayor precisión conceptual, para señalar que el problema jurídico se contrae a resolver el siguiente interrogante: ¿Los acuerdos CNSC 20191000006396 del 17 de junio de 2019 y CNSC 20191000008776 del 18 de septiembre de 2019 fueron expedidos con vulneración del debido proceso, de la confianza legítima y de los derechos al trabajo y al mínimo vital, al modificar las reglas de la convocatoria a partir de la variación del número de preguntas de la prueba escrita funcional aplicada en el concurso adelantado por la CNSC dentro de la «Convocatoria 1352 de 2019 – Territorial 2019 – II»? 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Generalidades de la carrera administrativa 19. Para cumplir con sus fines esenciales17, el Estado desarrolla sus funciones a través de sus diferentes órganos. Si bien cada uno de aquellos tiene labores específicas, lo cierto es que deben colaborar de forma coordinada y armónica en el ejercicio de las labores que les asignan la ley y los reglamentos18.
En atención a la trascendencia de las funciones públicas, como regla general, la Carta Política ordena que el personal que las desarrolla esté vinculado a través del sistema de carrera administrativa19. 20. Lo anterior supone el cumplimiento de requisitos y condiciones previamente delimitadas, con el propósito de determinar el mérito y las calidades de cada aspirante.
Con estas medidas se busca garantizar que la actividad estatal se desenvuelva bajo los principios de moralidad administrativa, imparcialidad política de los funcionarios, igualdad de oportunidades para quienes aspiren a ocupar empleos públicos y la estabilidad en ellos20. La finalidad de la selección de acuerdo con el principio del mérito fue reconocida por la jurisprudencia constitucional, en los siguientes términos: «[…] busca que la administración pública cuente con servidores de las más altas calidades para enfrentar con éxito las responsabilidades que la Constitución y las leyes han confiado a las entidades del Estado21, responsabilidades que exigen, para su adecuado cumplimiento, “la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública que posibiliten la realización de los fines y objetivos estatales más próximos, como lo son el servicio a la comunidad, la satisfacción 17 El artículo 2 de la Constitución Política prevé: «Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.» 18 Artículo 113 de la Constitución Política: «[…] Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.» 19 Artículo 125 de la Constitución Política: «Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. […]» 20 Sentencia C-1230 de 2005. 21 En la providencia se citó: «Sentencias C-479/92, C-195 de 1994 y C-1079 de 2002» 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba del interés general y la efectividad de los principios, derechos y deberes que la propia constitución reconoce a todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional” 22 [ ]»23. 21.
Con esa orientación, el artículo 130 de la Constitución Política creó una entidad responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las de carácter especial. Se trata de la CNSC cuya naturaleza se encuentra descrita en el artículo 7 de la Ley 909 de 200424 en los siguientes términos: «[…] Naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución Política, responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Con el fin de garantizar la plena vigencia del principio de mérito en el empleo público de carrera administrativa, la Comisión Nacional del Servicio Civil actuará de acuerdo con los principios de objetividad, independencia e imparcialidad […]». 22. Las funciones concretas de la CNSC para la administración de la carrera administrativa están descritas en el artículo 11 de la Ley 909 en mención, así: «a) Establecer de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la presente ley; b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la presente ley; c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento; d) Establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de los empleados de carrera administrativa; e) Conformar, organizar y manejar el Banco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos de ex empleados con derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado por ser incorporados y, el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados por razones de violencia; f) Remitir a las entidades, de oficio o a solicitud de los respectivos nominadores, las listas de personas con las cuales se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentren vacantes definitivamente, de conformidad con la información que repose en los Bancos de Datos a que se refiere el literal anterior; g) Administrar, organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos en carrera administrativa y expedir las certificaciones correspondientes; 22 En la sentencia se citó: «Sentencia C-1079 de 2002» 23 Sentencia C-1320 de 2005 24 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones» 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba h) Expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa; i) Realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público a través de las universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior, que contrate para tal fin; j) Elaborar y difundir estudios sobre aspectos generales o específicos de la gestión del empleo público en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras y la evaluación del desempeño; k) Absolver las consultas que se le formulen en materia de carrera administrativa». 23.
Conforme con el artículo 12 de la Ley 909 de 2004, la CNSC ejerce vigilancia sobre la aplicación de las normas de carrera administrativa, con facultades para: verificar y controlar concursos, suspenderlos cautelarmente, anularlos ante irregularidades, recibir y resolver quejas, actuar como segunda instancia, conocer reclamaciones sobre inscripciones, supervisar evaluaciones de desempeño, remitir violaciones a autoridades competentes y adoptar medidas que garanticen mérito e igualdad.
Además, puede imponer multas a servidores públicos, previo debido proceso, cuando incumplan con las normas o sus instrucciones. 24. En efecto, el artículo 19 ibidem define el empleo público como el «conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado».
De ahí que en su diseño, se deban tener en cuenta la descripción de las funciones que tendrá a su cargo, así como el perfil de competencias requeridas para su desempeño. 25. Como antes se mencionó, la CNSC es la entidad encargada de la elaboración de las convocatorias a concurso para el acceso al desempeño de empleos públicos. Esta competencia se reitera en el artículo 30 de la Ley 909 de 2004, con la precisión de los costos que genere el proceso de selección que estarán a cargo de la entidad para la cual se adelante.
Esta labor se desarrolla a través de contratos o convenios interadministativos suscritos con universidades o instituciones de educación superior acreditadas para ello. 26. De conformidad con el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, para que una persona logre su inscripción en el escalafón de carrera administrativa, deberá superar las etapas del concurso de méritos, estas son: convocatoria, reclutamiento, práctica de pruebas, elaboración de lista de elegibles y nombramiento en período de prueba. 27.
Como se advierte, la convocatoria es la que fija las reglas de todo el concurso de méritos. Es el acto administrativo en el que se determinan las condiciones para participar, los requisitos y tiempos de inscripción, los cargos ofertados, las condiciones de estudio y de experiencia para ocuparlos, los modos de evaluación y puntajes25 y demás pasos necesarios para garantizar dentro del proceso de selección el principio del mérito. 28.
La jurisprudencia de esta sección ha señalado que «[l]a convocatoria es norma reguladora de todo concurso público de méritos y obliga tanto a la administración como a 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de noviembre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2015-01035-00 (4501-2015). 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba los participantes, es decir, es ley para las partes.
Así, la convocación garantiza a los aspirantes, en el evento de que cumplan las exigencias estatuidas, igualdad de oportunidades para acceder a ocupar cargos públicos, y el derecho a concursar en igualdad de condiciones […]»26 [sic]. 29. Por lo anterior, las reglas de la convocatoria son obligatorias y supedita a la actividad de la administración en el desarrollo del concurso.
Este carácter de norma invariable es lo que garantiza el debido proceso y la igualdad de quienes participan. Cambiar los preceptos que contiene contraría los principios de buena fe, transparencia, publicidad, imparcialidad, moralidad e igualdad al defraudar la confianza legítima de aquellos que estaban convencidos de su deber de surtir las etapas, cumplir con los requisitos, aprobar las evaluaciones y ser calificados con las pautas previamente definidas27. 30.
Específicamente, respecto de los principios de transparencia, imparcialidad y moralidad e igualdad en los concursos de méritos, la jurisprudencia ha señalado lo siguiente: «[…] El principio de transparencia se desconoce si la administración modifica la posición del aspirante dentro del concurso de méritos en contra de sus expectativas; el de publicidad cuando se varían las reglas sin el consentimiento de los participantes; los de imparcialidad y moralidad si los cambios de las pautas del proceso de selección se dan con el fin de beneficiar a un sector de los que concursan.
El derecho al trabajo, por su parte, se conculca si al no tener reglas claras se priva a una persona de la oportunidad de acceder a un empleo público que podría alcanzar si superaba el concurso; y el derecho a la igualdad se trasgrede si se otorga un trato preferente e injustificado a quien resulta elegido sin merecerlo […]»28. 2.4.
Caso concreto, análisis de la Sala 31. Para la Sala resulta pertinente precisar que, aunque en los alegatos de conclusión la CNSC insistió en que la actora habría acudido indebidamente a la acción de nulidad simple por perseguir en realidad un restablecimiento particular, como un eventual reintegro, dicha apreciación ya fue resuelta en el auto del 1 de marzo de 2024, mediante el cual se decidieron las excepciones previas. 32.
En esa oportunidad, el despacho declaró no probada la excepción de «improcedencia de la acción de nulidad simple» al verificar que los cargos formulados en el concepto de la violación no buscaban un restablecimiento automático en favor de la demandante o de terceros, sino que se dirigían a cuestionar la legalidad en 26 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Radicación: 11001- 03-25-000-2016-00988-00(4469-16). Sentencia del 10 de octubre de 2019. Medio de control: Nulidad. 27 Sentencia T-682-16 del 2 de diciembre de 2016. También en la sentencia T-256 de 1995 la Corte Constitucional manifestó lo siguiente: «[p]or consiguiente, cuando la administración se aparta o desconoce las reglas del concurso o rompe la imparcialidad con la cual debe actuar, o manipula los resultados del concurso, falta a la buena fe (art. 83 C.P.), incurre en violación de los principios que rigen la actividad administrativa (igualdad, moralidad, eficacia e imparcialidad), y por contera, puede violar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo de quienes participaron en el concurso y resultan lesionados en sus intereses por el proceder irregular de aquélla».
Ver también Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de noviembre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2015-01035-00 (4501-2015). 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de noviembre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2015-01035-00 (4501-2015). Sobre este tema también se puede consultar las sentencias SU-133 de 1998 y SU-913 de 2009. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba abstracto de los actos de convocatoria.
En consecuencia, al haber quedado definida la adecuación del medio de control empleado, la regla de caducidad prevista en el artículo 164 del CPACA no resultaba aplicable en los términos planteados por la entidad. 33. Ahora bien, la parte demandante aseguró que la CNSC vulneró su derecho al debido proceso al reducir, sin motivación ni aviso previo, el número de preguntas previsto en la convocatoria, pese a que esta fijaba de manera obligatoria la estructura de la prueba y a que, conforme con el Decreto 1083 de 2015, una vez iniciadas las inscripciones no era posible modificar su contenido.
La variación inesperada de los ítems alteró las reglas del concurso, afectó la preparación de los aspirantes y desconoció la confianza legítima y los parámetros jurisprudenciales que prohíben modificar pruebas ya diseñadas o aplicadas. Por ello, la actuación de la CNSC excedió sus facultades y viciaba el proceso de selección. 34. Para resolver lo anterior, valga señalar que a través del Acuerdo CNSC - 2019000006396 del 17 de junio de 201929, «se convoc[ó] y se establec[ieron] las reglas del proceso de selección para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Ricaurte — Convocatoria No. 1352 de 2019 — Territorial 2019— II».
Asimismo, que este fue modificado en sus artículos 1 [convocatoria], 8 [empleos convocados] y 31 [vigencia de la lista de elegibles] por el Acuerdo CNSC – 20191000008776 del 18 de septiembre de 201930. 35. Los artículos 5, 16 y 17 de la normativa del concurso, relativos a las reglas del proceso de selección, las pruebas a aplicar, su carácter y ponderación, así como las evaluaciones de competencias funcionales y comportamentales, dispusieron lo siguiente: «Artículo 5.
Normas que rigen el proceso de selección. El proceso de selección que se convoca mediante el presente Acuerdo, se regirá de manera especial por lo establecido en la Ley 909 de 2004 y sus Decretos Reglamentarios, el Decreto Ley 760 de 2005, el Decreto 785 de 2005, la Ley 1033 de 2006, el Decreto 1083 de 2015, el Decreto 648 de 2017, el Decreto 051 de 2018, el Decreto 815 de 2018, el Manual de Funciones y Competencias Laborales vigente de la respectiva entidad, con base en el cual se realiza este proceso de Selección, lo dispuesto en este Acuerdo y su Anexo y por las demás normas concordantes y vigentes sobre la materia». […] Artículo 16.
Pruebas a aplicar, carácter y ponderación. De conformidad con el artículo 2.2.6.13 del Decreto 1083 de 2015, en concordancia con el numeral 3 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, las pruebas a aplicar en este proceso de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad, adecuación y potencialidad de los aspirantes a los diferentes empleos que se convocan, así como establecer una clasificación de los candidatos respecto a las calidades y competencias requeridas para desempeñar con efectividad las funciones de los 29 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_RVGENERACIONDELA(.MSG) NroActua 2», archivo «3_110010325000202100739001EXPEDIENTEDIGI20211115183519», link «Archivo», folios 14 a 22. 30 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_RVGENERACIONDELA(.MSG) NroActua 2», archivo «3_110010325000202100739001EXPEDIENTEDIGI20211115183519», link «Archivo», folios 10 a 13. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba mismos.
La valoración de estos factores se efectuará a través de medios técnicos, que respondan a criterios de objetividad e imparcialidad, con parámetros previamente establecidos. […] Las siguientes tablas señalan las pruebas que se aplicarán para los empleos convocados en el presente proceso de selección: PROFESIONAL ESPECIALIZADO PRUEBAS CARÁCTER PESO PORCENTUAL PUNTAJE MÍNIMO APROBATORIO Competencias Funcionales Eliminatoria 50% 65.00 Competencias Comportamentales Clasificatoria 20% N/A Valoración de antecedentes Clasificatoria 30% N/A TOTAL 100% PROFESIONAL UNIVERSITARIO, TÉCNICO Y ASISTENCIAL PRUEBAS CARÁCTER PESO PORCENTUAL PUNTAJE MÍNIMO APROBATORIO Competencias Funcionales Eliminatoria 60% 65.00 Competencias Comportamentales Clasificatoria 20% N/A Valoración de antecedentes Clasificatoria 20% N/A TOTAL 100% Artículo 17.
Pruebas sobre competencias funcionales y comportamentales. Las especificaciones técnicas, la citación y las ciudades de presentación de las Pruebas sobre competencias Funcionales y Comportamentales se encuentran definidas en los numerales 3, 3.1 y 3.2. del Anexo del Presente acuerdo» [sic]. 36. Como se observa, el acuerdo determinó las reglas de juego frente a las pruebas a aplicar, destacándose su ponderación, carácter y peso porcentual.
Igualmente, remitió al anexo31 para revisar ciertos pormenores de estas pruebas: técnicos, citación y ciudades a presentarlas. 37. En efecto, los numerales 3 a 3.2 del anexo técnico del acuerdo establecieron una serie de especificaciones que dejan entrever lo siguiente: (i) El título 3, denominado «[p]ruebas sobre competencias funcionales y comportamentales», explicó de qué trataban las pruebas, unos puntos frente a la fecha y hora del examen, así como su escala de calificación e igualmente señalaba que, de no obtenerse el puntaje mínimo en la prueba de competencia funcional, se daría la eliminación del proceso.
(ii) El título 3.1. llamado «citación a pruebas sobre competencias funcionales y comportamentales» refirió lo siguiente: «[l]a CNSC y/o la universidad o institución de educación superior que se contrate para realizar esta etapa del proceso de selección, informarán en su sitio web, la fecha a partir de la cual los aspirantes admitidos en la 31 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «ED_RVGENERACIONDELA(.MSG) NroActua 2», archivo «3_110010325000202100739001EXPEDIENTEDIGI20211115183519», link «Archivo», folios 23 a 46. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba etapa de VRM deben ingresar con su usuario y contraseña al SIMO, para consultar la fecha, hora y lugar de presentación de estas pruebas».
Asimismo, que los «aspirantes deben revisar la Guía de orientación para la presentación de estas pruebas, la cual se publicará en los mismos medios indicados anteriormente». (iii) El título 3.2. denominado «[c]iudades para la presentación de las pruebas sobre competencias funcionales y comportamentales» señaló los sitios establecidos para la realización de las pruebas. 38.
Ahora, para abordar el problema jurídico planteado, la Sala recuerda que el acuerdo de convocatoria es un acto administrativo general y reglado mediante el cual la CNSC fija las reglas esenciales que regirán un concurso público de méritos. Conforme con el artículo 88 del CPACA, dicho acto está investido de la presunción de legalidad desde su expedición y hasta tanto no sea anulado por esta jurisdicción, de suerte que es ejecutable salvo las excepciones del artículo 91 ibídem.
La presunción solo puede ser desvirtuada si se demuestra que, desde su creación, adolecía de vicios que comprometían su validez, valoración que debe efectuarse bajo un criterio ex tunc. 39. Este entendimiento ha sido reiterado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha señalado que la nulidad de un acto administrativo general produce efectos ex tunc únicamente frente a situaciones no consolidadas, mientras que deja incólumes aquellas que adquirieron firmeza durante su vigencia. Ello se sustenta en la autonomía de cada acto administrativo, cuya validez debe examinarse a la luz de las circunstancias normativas y fácticas existentes al momento de su expedición. 40.
En esa línea, la providencia del Consejo de Estado del 21 de marzo de 202432 reiteró que los actos administrativos dictados por autoridad competente, con observancia de las formalidades previstas y con fundamento en la normativa vigente mantienen su presunción de validez a lo largo del tiempo, sin que hechos o decisiones posteriores puedan afectar retroactivamente su legalidad, salvo demostración de vicios originarios. 41.
Este enfoque de control se articula con el principio de seguridad jurídica [arts. 14, 19 y 83 de CP, entre otros], que garantiza la estabilidad de las reglas jurídicas y la previsibilidad de la actuación administrativa. Este principio, a su vez, está directamente vinculado con la confianza legítima que ampara a los participantes en un concurso de méritos, quienes tienen derecho a que las condiciones de la convocatoria no sean alteradas de forma arbitraria o sorpresiva.
El principio de igualdad [art. 13 de la C.P.] refuerza esta exigencia, pues cualquier modificación posterior que afecte a unos aspirantes y no a otros vulnera el trato equitativo que debe imperar en los procesos de selección. 42. La Corte Constitucional, en sentencia SU-138 de 2024, precisó que las modificaciones a las reglas de una convocatoria deben ser excepcionales y ajustarse a parámetros estrictos: i) que no otorguen ventajas indebidas a ningún participante; ii) que sean comunicadas y publicadas por los mismos medios previstos originalmente; y iii) que se anuncien con suficiente antelación para no 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de marzo de 2024, radicación 76001-23-33-000-2020-00154-02 (4137-2021).
MP Jorge Iván Duque Gutiérrez. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba afectar la transparencia ni la igualdad del certamen. La Corte advirtió que las alteraciones que incumplan con estos requisitos pueden ser anuladas, pero de manera autónoma, sin que ello afecte retroactivamente la validez de la convocatoria expedida conforme con el ordenamiento jurídico. 43.
De ahí que actuaciones expedidas con posterioridad, como decisiones internas, actos de ejecución, errores materiales o ajustes técnicos, no tienen la virtualidad de desvirtuar la legalidad originaria del acuerdo de convocatoria. Su regularidad debe analizarse de manera autónoma, sin trasladar eventuales defectos a un acto que, en su origen, cumplió con los requisitos constitucionales y legales. 44.
Advierte la Sala que los argumentos de la parte actora se encaminaron a sostener la vulneración del debido proceso por la presunta modificación del número de preguntas de la prueba escrita funcional y comportamental. Sin embargo, del examen integral del acuerdo de convocatoria y de su anexo técnico no se desprende que dicho aspecto hiciera parte de las reglas esenciales que regían el proceso de selección. 45.
El acuerdo fijó de manera expresa las reglas estructurales del concurso: el tipo de pruebas, su carácter, su ponderación y el puntaje mínimo aprobatorio. Estos elementos constituían la «ley» del concurso y vinculaban tanto a la administración como a los participantes. En contraste, el acuerdo remitió al anexo únicamente para asuntos de naturaleza técnica y operativa necesarios para la ejecución material de las pruebas.
En efecto, el numeral 3 del anexo describió la naturaleza, finalidad y forma general de evaluación de las pruebas funcionales y comportamentales; el numeral 3.1 reguló la citación de los aspirantes; y el numeral 3.2 determinó las ciudades de aplicación. Ninguno de estos apartados incorporó directrices sobre la estructura interna del examen ni sobre el número de preguntas, de modo que tal aspecto no integraba las reglas esenciales del concurso. 46.
Tampoco se deriva del anexo 133 de especificaciones y requerimientos técnicos que el número de preguntas tuviera carácter obligatorio; por el contrario, su numeral 5 contiene una nota expresa según la cual «el número estimado de ítems para cada eje puede ser modificado por la Universidad al finalizar el proceso de Verificación, Agrupación y Consolidación de los Ejes Temáticos».
De ello se sigue que la variación del número de preguntas se encontraba prevista dentro de la estructura técnica del proceso y que la cifra inicialmente estimada no poseía rigidez normativa. 47. En efecto, dicha posibilidad no solo quedó prevista en el anexo I, sino que también fue acogida por la Universidad Sergio Arboleda al momento de estructurar la propuesta técnica presentada a la CNSC34.
En esta, la universidad desarrolló el alcance del numeral 5, que indicaba que el número estimado de ítems podía ajustarse conforme avanzara el proceso de verificación, revisión y consolidación de los ejes temáticos. Esta previsión demuestra que, desde la fase precontractual, las partes entendieron que el número de preguntas no era un elemento rígido o 33 Samai, índice 27, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_41802021(.pdf) NroActua 27», folios 38 a 84. 34 Samai, índice 27, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_41802021(.pdf) NroActua 27», folios 197 a 210. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba inmodificable, sino un insumo técnico susceptible de ajuste dentro de los parámetros metodológicos definidos para asegurar la calidad psicométrica de la prueba. 48.
Por su parte, el artículo 5 del Acuerdo CNSC 20191000006396 del 2 de julio de 2019 determinó de manera taxativa las disposiciones aplicables, entre ellas el anexo técnico, mas no la «Guía de Orientación al Aspirante». Este documento, de carácter instructivo, orientó a los aspirantes sobre la metodología general del concurso, pero no creó reglas nuevas ni modificó las vigentes.
Cualquier alteración de las reglas esenciales debía materializarse mediante acto administrativo y no a través de un instructivo carente de fuerza normativa. En esa medida, la referencia contenida en la guía acerca de que la prueba funcional tendría 60 preguntas y la comporatamental 30 no tenía efectos vinculantes. 49. Aun cuando en el expediente no obra de manera íntegra el contenido de la «Guía de Orientación al Aspirante», lo cierto es que dicho instructivo, según se desprende de las referencias contenidas en los demás documentos técnicos del proceso y del propio diseño contractual, incorporaba la obligación de realizar un análisis psicométrico previo a la calificación de la prueba y preveía que únicamente fueran valorados los ítems que cumplieran con los criterios de calidad establecidos para el instrumento evaluador. 50.
Incluso, aunque se admitiera que la guía integraba el marco rector del concurso, tal previsión confirma que la depuración de preguntas defectuosas no solo era jurídicamente válida, sino necesaria para garantizar la confiabilidad, objetividad y adecuación técnica de la prueba. En el caso concreto, la CNSC y la Universidad Sergio Arboleda ajustaron el número final de preguntas con base en el análisis psicométrico soportado en el «coeficiente de Aiken», conforme con lo previsto en el contrato 617 de 2019, actuación que se encontraba autorizada dentro del ámbito de sus competencias técnicas35. 51.
Ahora bien, la parte actora adujo que la variación del número de preguntas constituía una modificación de la convocatoria, prohibida por el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015, pues la norma establecía que la convocatoria solo podía ser modificada antes del inicio de las inscripciones y, una vez estas comenzaran, únicamente respecto del sitio, hora y fecha de inscripciones o de aplicación de pruebas.
No obstante, dicha disposición estaba prevista para modificaciones de reglas esenciales del concurso. Como ha quedado demostrado, la variación técnica del número de ítems no configuraba una modificación de esa naturaleza, pues se encontraba expresamente autorizada en el anexo técnico del proceso y hacía parte del diseño original del instrumento evaluador. 52.
El carácter vinculante de la convocatoria como ley del concurso no se desconoce en el presente caso, pues las reglas del proceso permitían la adaptación técnica del número de ítems y no fijaban un límite inmodificable. Tampoco se acreditó una afectación a la confianza legítima, toda vez que la convocatoria no estableció un 35 De conformidad con lo previsto en el plan de análisis psicométrico y de sistema de calificación dentro de los procesos de selección 133 a 1354 de 2019, Convocatoria Territorial 2019 – II.
Samai, índice 27, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_41802021(.pdf) NroActua 27», folios 181 a 196. 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba número preciso de preguntas y la guía carecía de fuerza normativa para generar expectativas protegibles. 53.
Bajo este contexto, la reducción del número de preguntas no constituía una modificación de la convocatoria. No alteró el contenido esencial de la prueba ni los parámetros definidos en el acuerdo [carácter, ponderación y puntaje mínimo aprobatorio], los cuales permanecieron incólumes. Además, la afirmación según la cual la CNSC redujo el número de preguntas sin advertirlo o motivarlo no encuentra respaldo, pues la variación obedeció al análisis psicométrico previsto en el contrato y mencionado en la guía y correspondió a una actuación técnica interna que no requería acto administrativo autónomo. 54.
De esta manera, no se acreditó que la variación del número de preguntas hubiera afectado reglas esenciales del concurso o generado un trato desigual. La razón por la cual la accionante no superó la etapa obedeció a la no obtención del puntaje mínimo aprobatorio, parámetro conocido y fijado en el acuerdo de convocatoria. 55. Tampoco se demostró la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo o al mínimo vital.
La participación en concursos públicos genera únicamente una expectativa legítima, mas no un derecho adquirido al cargo. 56. Ahora bien, valga señalar que la sentencia del 1 de junio de 2016, proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente 76001-23-33-000-2016-00294-01 (AC), examinó un supuesto en el cual la exclusión de determinadas preguntas obedeció al análisis psicométrico previsto en las reglas del concurso, el cual se aplicó después de realizada la prueba pero antes de su calificación definitiva.
En ese caso, la eliminación de ítems respondía a criterios técnicos previamente establecidos, como su bajo nivel de discriminación o la baja proporción de respuestas correctas. Dicha situación difiere de la aquí analizada, en la que no se acreditó una modificación posterior del contenido de la prueba ni la supresión de preguntas con posterioridad a su aplicación bajo parámetros psicométricos definidos. 57.
En virtud de lo expuesto, la Sala negará las pretensiones de la demanda. 3. Conclusión 58. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que la variación en el número de preguntas de las pruebas sobre competencias funcionales y comportamentales no constituyó una modificación de las reglas esenciales de la convocatoria ni un desconocimiento de los principios que rigen los concursos de méritos. 59.
En primer lugar, el acuerdo de convocatoria fijó de manera clara los elementos estructurales del proceso [carácter de las pruebas, ponderación y puntaje mínimo aprobatorio] sin establecer un número rígido de ítems. La determinación de este último aspecto fue remitida al anexo técnico, en el cual se autorizó expresamente la posibilidad de ajustar el número estimado de preguntas tras el proceso de verificación, revisión y consolidación de los ejes temáticos. 60.
En segundo lugar, se acreditó que la variación del número de ítems derivó del análisis psicométrico previsto tanto en el anexo técnico como en el contrato 617 de 2019 celebrado con la Universidad Sergio Arboleda. Dichos ajustes, respaldados en 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2021-00739-00 (4180-2021) Demandante: Francy Elena Monje Córdoba criterios de calidad como el «coeficiente de Aiken», se encontraban dentro de las competencias técnicas asignadas a la entidad evaluadora y no requerían un acto administrativo autónomo, por cuanto no configuraban una modificación normativa del concurso. 61.
En tercer lugar, no obra prueba de que esta actuación hubiera alterado las reglas esenciales del proceso, afectado la igualdad entre aspirantes o vulnerado la confianza legítima. La convocatoria no fijó un número obligatorio de preguntas y la guía de orientación carecía de fuerza normativa para generar expectativas protegibles. Por ende, la reducción del número de ítems no transformó el contenido esencial de la prueba ni las condiciones de participación definidas en el acuerdo. 62.
Finalmente, tampoco se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales al trabajo o al mínimo vital, pues la participación en un concurso público solo genera una expectativa legítima y la no superación de la prueba obedeció al incumplimiento del puntaje mínimo fijado objetivamente en la convocatoria. 63. En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda presentada por Francy Elena Monje Córdoba contra la CNSC, el municipio de Ricaurte [Cundinamarca] y la Universidad Sergio Arboleda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar la pretensión de nulidad: (i) del Acuerdo CNSC - 20191000006396 del 17 de junio de 2019; y (ii) del Acuerdo CNSC - 20191000008776 del 18 de septiembre de 2019, formulada en la demanda interpuesta por Francy Monje Córdoba contra la CNSC, el municipio de Ricaurte [Cundinamarca] y la Universidad Sergio Arboleda.
Segundo: Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM