______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISIETE ESPECIAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA 1 Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001031500020230371300 Demandante: Teresita Hinestroza Serna Demandado: Diógenes Quintero Amaya Referencia: Pérdida de Investidura SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala Diecisiete Especial de Decisión, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1881 de 20181, procede a resolver en primera instancia la solicitud de pérdida de investidura que presentó la ciudadana Teresita Hinestroza Serna en contra de Diógenes Quintero Amaya, en su condición de Representante a la Cámara por las Circunscripciones Transitorias de Paz -CITREP2 4 para el período constitucional 2022- 2026.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de pérdida de investidura En ejercicio de la acción de pérdida de investidura, prevista en el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y regulada ahora por la Ley 1881 de 2018, Teresita Hinestroza Serna solicitó que se despoje de la investidura de Representante a la Cámara por Circunscripciones Transitorias de Paz -CITREP 4 para el período constitucional 2022-2026, a Diógenes Quintero Amaya, por haber incurrido en la conducta descrita en el inciso 7 del artículo 109 de la C.P., artículos 23, 24, 26 de la Ley 1475 de 2011, artículo 8 transitorio del acto legislativo 02 de 2021 y artículo 11 del Decreto 1209 de 2021. 1.2.
Fundamentos fácticos de la solicitud La accionante relató los que la Sala resume a continuación: 1.2.1. Diógenes Quintero Amaya se postuló como candidato a la Cámara de Representantes por las Circunscripciones Especiales Transitorias de Paz -CITREP 4 para las elecciones del 13 de marzo de 2022, lista de candidatos inscrita por la Asociación de Familias Desplazadas de Hacarí -ASOFADHACA. 1 “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de investidura de los congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones”. 2 Creadas en el Acto Legislativo 01 de 2011 y definidas como “una figura de representación política, creada en desarrollo del punto 2.3.6 del Acuerdo de Paz firmado entre el gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-FARC.
Estos espacios están dirigidos para las organizaciones de víctimas del conflicto armado: organizaciones sociales, organizaciones campesinas, organizaciones de mujeres, y organizaciones étnicas (siempre que habiten en esos territorios) y grupos significativos de ciudadanos. Su naturaleza es ser una medida de satisfacción, reparación y garantía de no repetición en favor de los territorios y poblaciones más afectados por el conflicto armado” Registraduría Nacional del Estado Civil-Cartilla ABC CURULES DE PAZ. ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 2 1.2.2.
Diógenes Quintero Amaya fue avalado por la Asociación de Familias Desplazadas de Hacarí -ASOFADHACA- y según las cifras del preconteo electoral, esta obtuvo 7.001 votos de los cuales el entonces candidato y hoy representante demandado, obtuvo una votación equivalente de 5.946 sufragios a su favor, logrando así la curul por la CITREP 4. 1.2.3.
El Consejo Nacional Electoral declaró elegido a Diógenes Quintero Amaya, como representante a la Cámara por las circunscripciones Especiales Transitorias de Paz – CITREP 4 del departamento de Norte de Santander, para el período 2022-2026, según acta de la Comisión Escrutadora Departamental de fecha 18 de marzo de 2022. Cargo en el que se posesionó el 20 de julio de 2022. 1.2.4.
El Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas le informó a la hoy demandante que, Diógenes Quintero Amaya no acreditó la apertura de cuenta bancaria, pues no anexó el certificado correspondiente ni los extractos bancarios al informe de ingresos y gastos de la Campaña reportado el 13 de mayo de 2022 por la Asociación de Familias Desplazadas de Hacarí – ADOFACHACA, con lo cual incumplió lo dispuesto en la Resolución 8586 de 20213. 1.2.5.
En el informe referido en el numeral anterior, la Asociación de Familias Desplazadas de Hacarí́ – ASOFADHACA, relacionó aportes de privados en especie que el entonces candidato y hoy demandado recibió de manera directa por un valor de veinticuatro millones de pesos m/cte ($24.000.000). 1.2.6. En atención a lo preceptuado en el artículo 36 de la Resolución No 8586 de 2021, la información registrada por el hoy Representante demandado pudo ser modificada dentro del término previsto en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, sin embargo, esta actuación no se llevó a cabo y procedió a tomar posesión del cargo el 20 de julio de 2022. 1.2.7.
En el trámite de otra acción de pérdida de investidura con similares hechos y pretensiones, el aquí demandado en ejercicio de su derecho de defensa, presentó escrito de contestación en el que informó que no recibió donaciones en dinero pasibles de ser depositadas en cuenta, ya que se trató de donaciones en especie, pero que, en todo caso, la campaña si abrió la cuenta corriente número 318-000015-96 de Bancolombia con sede en el municipio de Ocaña. 1.2.8.
Afirmó la accionante que, no existe claridad respecto del monto y calidad de los recursos económicos que ingresaron en forma real y efectiva a la campaña de Diógenes Quintero Amaya, pues si bien certificó la apertura de la cuenta corriente, no aportó los extractos que reflejan los movimientos bancarios, motivo por el cual, consideró procedente acudir a los estrados judiciales, pues a su juicio, el accionado vulneró la prohibición de recibir aportes directos provenientes de privados en monto superior al 10% del valor total del gasto en que podía incurrir la campaña conforme a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 1475 de 2011 en concordancia con el artículo 109 de la Constitución. 3 “Por la cual se corrige la Resolución No. 8262 del 17 de noviembre de 2021, “Por medio de la cual se adopta el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de campaña electorales de candidatos, partidos, movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos, consultas populares de las agrupaciones políticas, se establece el uso obligatorio del software aplicativo “cuentas claras” y se dictan otras disposiciones” ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 3 1.3.
Actuaciones procesales relevantes El magistrado sustanciador, por auto del 10 de julio de 20234, admitió la solicitud de pérdida de investidura. Esta decisión le fue notificada a la demandante por anotación en estado5 y al congresista demandado y a la Procuradora Segunda delegada ante el Consejo de Estado6, de manera personal. 1.4.
Contestación de la demanda7. Diógenes Quintero Amaya presentó escrito de contestación a través de apoderado que, para sustentar la oposición a la demanda, indicó que el informe integral de ingresos y gastos de la campaña fue modificado el 20 de enero de 2023 en cumplimento al requerimiento efectuado por el FNDPCE a través de oficio CNE-S- FNFP-4548-2022FNFPCE-900 del 30 de noviembre de 2022, para precisar que los honorarios por los servicios prestados por el gerente y la contadora de la campaña se registraron como obligaciones pendientes de pago y no como donaciones.
Sostuvo que no allegó ningún comprobante bancario dado que la campaña no recibió donaciones en dinero pasibles de ser depositadas en una cuenta, lo que encuentra soporte en los extractos expedidos por Bancolombia. Resaltó que solo recibió donaciones en especie y que, en todo caso, este hecho es irrelevante frente al cargo que planteó el extremo actor, ya que la apertura de la cuenta bancaria no hace parte de las reglas y requisitos del acto legislativo 2 de 2021 y el Decreto 1207 del mismo año y, si bien esta previsto en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, su incumplimiento no comporta una causal de pérdida de investidura.
Manifestó que, ASOFADHACA relacionó aportes privados por valor de veinticuatro millones de pesos ($24.000.000) realizados por Richar Javier Claro Durán y Andrea Marcela Solano Durán8, que fueron registrados como aportes en especie, dado que, corresponden a la prestación personal de servicios del gerente y la contadora de la campaña, que suponen el ejercicio de su actividad profesional como se consignó en la declaración de origen de fondos del 12 de abril de 2022; estos recursos, por su naturaleza no podían ser depositados en una cuenta bancaria, además, el registro como “en especie” encuentra respaldo en los lineamientos del artículo 12 de la Resolución número 8586 de 2021.
A partir de lo anterior, precisó que no superó el tope máximo para la financiación de su campaña, a más de que, resultaba necesario para probar la causal, que la parte actora comparara lo efectivamente gastado contra los topes establecidos, y si bien la demanda carece de este ejercicio, las pruebas demuestran que los gastos en total ascendieron a treinta y nueve millones novecientos noventa y nueve mil pesos ($39.999.000).
Por otro lado, resaltó que el artículo 20 de la Ley 130 de 1994 estableció que en las rendiciones de cuentas se incluirán las ayudas en especie valoradas a su precio comercial, y el artículo 12 de la Resolución 8586 de 2021 previó que los servicios prestados por el gerente y contador de la campaña se reportaran como una donación en especie.
Así, y dado que las disposiciones de la CITREP no le permitieron tener 4 Índice 004 del expediente digital 5 Índice 007 del expediente digital 6 Índice 008 y 009 del expediente digital. 7 Índice 0012 del expediente digital. 8 En cuantía de doce millones de pesos ($12.000.000) cada uno. ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 4 ingresos para asumir el pago de estos servicios y no hubo aportes al FNFPCE para distribuir a los candidatos, tanto el gerente como la contadora decidieron no cobrar sus honorarios y esto eximía al entonces candidato de reportar el valor como un gasto.
En relación a la limitación del 10% de aportes que adujo la parte actora como superada en la campaña, indicó que se recibieron quince millones novecientos noventa y nueve mil pesos ($15.999.000) provenientes de cuatro (4) donaciones de familiares que en materia electoral no se entienden como aportes de particulares, de manera que conforme a la regulación de las fuentes de financiación solo podía tenerse en cuenta la suma de veinticuatro millones de pesos ($24.000.000) que corresponden a los honorarios del gerente y la contadora.
Finalmente, formuló la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 1207 de 20219 que estableció las reglas para ser candidato en las CITREP y las sanciones por el incumplimiento de las reglas y requisitos del acto legislativo 2 de 2021, bajo el argumento de que se encuentra en curso el trámite de control de constitucionalidad con radicado PE – 052.
En forma subsidiaria, solicitó la suspensión del proceso en los términos del artículo 161 numeral 1 del Código General del Proceso, dado que depende de la decisión que adopte la Corte Constitucional en el referido trámite. 1.5. Pruebas El Magistrado sustanciador, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1881 de 2018, por auto del 25 de julio de 202310, abrió el proceso a pruebas y decretó las pedidas por las partes y las que de oficio consideró pertinentes y procedentes para la decisión de fondo. 1.6.
Reforma de la demanda y recurso contra el auto que decretó pruebas La accionante presentó memorial en el que manifestó que reformaba la demanda y presentaba recurso de reposición contra el auto que decretó pruebas. El 4 de agosto de 2023 se fijó en lista el recurso y el 17 de agosto de 2023 el despacho del ponente rechazó por extemporánea la reforma de la demanda y corrigió el período para el cual pidió los extractos bancarios de la cuenta corriente número 318-000015-96 de Bancolombia11.
Vencido el traslado de la prueba documental decretada y practicada la diligencia de revisión y conocimiento de los documentos reservados, el ponente, por auto del 18 de marzo de 202412, dispuso oficiar al Consejo Nacional Electoral para que remitiera informe sobre el estado actual de la investigación adelantada a Diógenes Quintero por incumplimiento del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 y el inciso 4 del artículo 8 transitorio del Acto legislativo número 02 de 2021.
Surtido el traslado de la totalidad de la prueba documental recaudada, por auto del 12 de junio del presente año se fijó como fecha para la llevar a cabo la audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018, el día veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) a las dos (2:00 p.m.) de la tarde13. 9 Por el cual se adoptan disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, en desarrollo del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021 10 Índice 0015 del expediente digital 11 Índice 0026 del expediente digital 12 Índice 0078 del expediente digital 13 Índice 00105 del expediente digital ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 5 1.6.
Audiencia Pública. Alegaciones La audiencia pública prevista en los artículos 11 y 12 de la ley 1881 de 2018 tuvo lugar el veinte (20) de junio del presente año, de manera virtual14, y contó con la asistencia de los magistrados que integran la Sala Diecisiete Especial de Pérdida de Investidura, el abogado del representante demandado y la Procuradora Segunda delegada ante el Consejo de Estado. 1.6.1.
El abogado del demandado Diógenes Quintero Amaya manifestó que, la solicitante de la desinvestidura, no demostró el exceso en el gasto de la campaña y, por el contrario, al proceso se trajeron los documentos de rendición de cuentas de la campaña, de los cuales es posible inferir que los gastos totales fueron $39.999.000, muy por debajo del tope máximo establecido que, para el caso, era de $376.653.333.
Aclaró que los $15.999.000 los recibió la campaña como un aporte proveniente del candidato, de su cónyuge, o de un pariente y, los $24.000.000 correspondieron a los honorarios por los servicios de la contadora y el gerente de la campaña. Adujo que la discusión real no versa sobre la existencia de la recepción directa de aportes particulares prohibidos, sino sobre la manera de registrar el costo de los servicios prestados por el gerente y la contadora.
Y destacó de manera textual lo que sigue: “Consta en el expediente de las cuentas de campaña presentadas por DIÓGENES QUINTERO AMAYA al CNE que el entonces candidato suscribió 2 contratos de prestación de servicios el 14 de diciembre de 2021: uno con RICHAR JAVIER CLARO DURÁN para que este le prestará servicios como su Gerente de la Campaña a la Cámara de Representantes y, otro con ANDREA MARCELA SOLANO DURÁN para que prestara servicios de asesoría contable y financiera de la campaña. En cada uno de estos contratos se pactaron honorarios por $12.000.000 como valor total de los servicios contratados.
Esto evidencia que el propósito inicial de DIÓGENES QUINTERO AMAYA fue pagar en dinero el valor de los honorarios. Finalizada la campaña se advierte que no ingresaron dineros a ella, pues no se pudo acceder a los anticipos de la financiación como quiera que resultó imposible obtener las pólizas de seguro necesarias para ello; y que tampoco ingresó una sola contribución al Fondo Nacional de Partidos y Campañas Electorales, por lo que no se distribuyó un solo peso, en partes iguales, entre todas las campañas a las CITREP, como lo pretendió el Acto Legislativo 02 de 2021.
Ante esta circunstancia, entusiasmados por el triunfo de DIÓGENES QUINTERO AMAYA, su Gerente y su Contadora decidieron no cobrar estos honorarios; y así, ellos, legalmente encargados de elaborar los informes de las cuentas de la campaña, decidieron registrarlo como aporte en especie. No se consideró en ese momento que dicho registro contrariara la disposición constitucional que estipula (sic) que no se permiten aportes privados directos a campañas de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, por cuanto se trataba de un aporte en especie que, por su naturaleza no podía entregarse previamente al Fondo Nacional de Partidos y Campañas Electorales, y, tampoco era viable distribuirlo en partes iguales entre todas las campañas de las CITREP.
(…) el Decreto 1207 de 2021, artículo 20, sugería razonablemente que los aportes que debía canalizarse por conducto del Fondo Nacional de Partidos y Campañas Electorales eran aquellos que se hicieran en dinero, que fueran susceptibles de ser consignados en una cuenta, pues textualmente se estableció que: «Respecto a las donaciones de las personas naturales y jurídicas privadas, estas ingresarán al Fondo Nacional de Financiación Política para lo cual el Ministerio de Hacienda suministrará el número de 14 Índice 117 del expediente digital ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 6 cuentas habilitadas para ello, el Consejo Nacional Electoral asignará autónomamente entre todos los candidatos los dineros recibidos de conformidad con lo consignado en el Acto Legislativo» El CNE, mediante oficio CNE-S-FNFP-4548-2022-FNFPCE-900, de 30 de noviembre de 2022, hizo una observación al Informe Integral de Ingresos y Gastos del CITREP presentada por la ASOCIACIÓN DE FAMILIAS DESPLAZADAS DE HACARI – ASOFADHACA organización social que inscribió la candidatura de DIÓGENES QUINTERO AMAYA, en el que pidió, en concreto a su campaña, «Aclarar con respecto a las donaciones evidenciadas en el Formulario 17 cód. 102 y anexo 17.2, teniendo en cuanta el Art 8° del Acto Legislativo 02 de 2021», en alusión directa al registro como aporte en especie de los honorarios del Gerente y de la Contadora de la campaña y a la posibilidad de tenerlo como un aporte privado directo.
Con el propósito de atender esta glosa y disipar discusiones legales sobre el registro, el mismo Gerente y Contadora, decidieron que se reclasificara el registro contable del valor de sus honorarios como una cuenta por pagar. La respuesta a la glosa fue presentada el 20 de enero de 2023”. Manifestó que, el argumento de la imposibilidad de reclasificar contablemente el rubro, no resulta válido porque la Resolución 8586 de 2021 permite en su artículo 16, que los informes sean subsanados y así, para el caso, los definitivos fueron los que se entregaron el 20 de enero de 2023, luego del ajuste que solicitó el CNE.
Refirió la necesidad de probar el elemento subjetivo, es decir, que el demandado haya obrado de manera dolosa o gravemente culposa. Para el caso, la demandante sustentó la configuración de este elemento subjetivo en: (i) que el demandado es abogado y fue personero municipal; (ii) ocultó y no aportó los extractos bancarios de la cuenta bancaria única de la campaña y que acreditaría el dolo de llegar a probar que existieron consignaciones y transacciones no relacionadas en las cuentas presentadas al CNE.
Esta última afirmación no fue probada porque, en la cuenta única de la campaña del representante demandado no aparecen consignaciones ni transacciones. Y respecto de la recepción de aportes directos relacionados con el inicial registro contable de los honorarios de gerente y de la contadora, no existe dolo porque tal conducta provino de estos colaboradores y ocurrió como consecuencia de la ausencia de recursos en dinero, en buena parte por la imposibilidad de acceder a los anticipos como consecuencia de las múltiples trabas que surgieron para la obtención de las pólizas de garantía y a la ausencia de contribuciones en dinero en tanto al Fondo Nacional de Partidos y Campañas Electorales no ingresó ningún aporte para ello.
Modificación que estuvo soportada en la naturaleza de los servicios y en el contenido del artículo 12 de la Resolución 8586 de 2021 en la que se dispuso que los servicios prestados por la gerente, contador y otras personas naturales que no sean cobrados, deberán ser valorados en su precio comercial y reportado como una donación en especie.
Respecto a las investigaciones que adelanta el Consejo Nacional Electoral, precisó que una de ellas, la relacionada con la apertura de cuenta bancaria, fue archivada porque se demostró que todos los aportes que ingresaron a la campaña fueron donaciones en especie no susceptibles de ser administradas a través de una cuenta única bancaria.
Y la otra, que sí está vigente, aunque involucra las normas que constituyen el fundamento de la solicitud de pérdida de investidura, los fundamentos fácticos son ajenos al versar sobre la existencia de dos vallas publicitarias que, para el quejoso, implicarían la realización de gastos en el momento en que la campaña no había obtenido ingresos por anticipos. ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 7 En conclusión, para el apoderado del demandado, no se trasgredió el artículo 8 transitorio del acto legislativo 02 de 2021 y, en ese orden, las pretensiones no tienen vocación de prosperidad. 1.6.2.
El Ministerio Público luego de hacer un recuento general de la acción de pérdida de investidura y de la competencia de la Sala Especial de Decisión, analizó el contenido de la disposición que la actora citó como infringida, esto es, el artículo 109 constitucional, modificado por el artículo 3 del ato legislativo 1 del 14 de julio de 2009 que establece como causal de pérdida de investidura la violación de los topes de la campaña debidamente comprobados.
La Procuradora Delegada destacó que para que la causal se estructure es necesario la concurrencia de tres presupuestos: (i) que el sujeto haya sido elegido por voto popular; (ii) que haya incurrido en violación de los topes máximos de financiación de la campaña y; (iii) que haya obrado con la “intención el querer o la voluntad de quebrantar la ley o, con negligencia o descuidado”, es decir, que tiene que estar demostrado el elemento subjetivo.
Frente al caso concreto manifestó que, está demostrado que el demandado resultó elegido como representante a la Cámara por las Circunscripciones Especiales Transitorias de Paz -CITREP 4 para el período 2022 a 2026, pero la demandante no demostró la vulneración de los topes máximos de financiación porque, de la prueba recaudada, informe de ingresos y gastos, respuestas dadas por el Consejo Nacional Electoral y el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas electorales, pudo inferir que el tope máximo según el censo electoral, era de $753.306.666 que dividido entre los dos candidatos arrojaba un valor de $376.653.333 que no fue superado por el demandado.
Finalmente manifestó: “ (…) la parte actora no cumplió con la carga de demostrar de qué forma o en cuanto trasgredió el representante a la Cámara cuestionado el tope máximo de gasto de su campaña y menos hizo una análisis de pruebas para sustentar en forma concreta la causal que invocaba, es decir, que la demanda no tuvo un sustento ni fáctico ni jurídico adecuado para pedir la perdida de investidura bajo el inciso 7 del artículo 109 de la Constitución Política y que si en gracia de discusión, aún si se hubiera omitido el reporte de algún gasto, resulta improbable que se excedieran los topes permitidos, dada la diferencia entre el monto aquí acreditado con el permitido. […] al no acreditarse la violación de los topes de financiación, resulta claramente improcedente indagar por el elemento subjetivo referido a si el representante aquí enjuiciado tuvo la intención, el querer o la voluntad de quebrantar la ley o que fue negligente o descuidado en este aspecto.
(…) según el informe individual de gastos electorales del demandado congresista, se constata la existencia de donaciones por valor de $24.000.000 que corresponde al valor comercial del contador y del gerente de campaña como aportes particulares, en efecto, esta donación no viola el 10% del tope máximo de aporte dado por el CNE en la Resolución 5877 de 2021 que fijó los límites a los montos de las campañas electorales de los candidatos a las Circunscripción Especial para la Paz – CITREP, toda vez que si se trata de la lista el tope era de $753.306.666, pero que para evitar dudas si se toma el valor que le correspondió al candidato Quintero Amaya de $376.653.333 de dividir el monto total por 2 que fueron los candidatos, las anteriores donaciones son ostensiblemente inferiores al tope del 10%.
En conclusión, frente a este reparo, se considera que el señor Diógenes Quintero Amaya no violó en su campaña el artículo 8 transitorio del Acto Legislativo 02 del 2021. Si se trata de establecer si el gerente de la campaña del hoy congresista cumplió con el requisito de aperturar una cuenta para el manejo de los recuso electorales, está ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 8 comprobado que cumplió ese precepto a la luz del artículo 2517 de la Ley 1475 de 2011 (…).
(…) la cuenta bancaria exigida por la norma antes citada tenía como finalidad el manejo de los recursos en dinero bajo la administración del gerente de la campaña, pero como no se probó que existieran aportes en dinero, no se estableció que hayan ingresado recursos tal como lo expresa el demandado en la contestación de la demandan”. Con fundamento en lo anterior, solicitó negar la pretensión de desinvestidura del representante a la Cámara demandado.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala Diecisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado es competente para conocer, en primera instancia, de la solicitud formulada por Teresita Hinestroza Serna en contra del representante a la Cámara Diógenes Quintero Amaya, con fundamento en los artículos 184 y 237 numeral 5 de la Constitución Política, 37, numeral 7, de la Ley 270 de 1996, 2 de la Ley 1881 de 2018 y el Acuerdo 011 de 31 de enero de 2018, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Legitimación en la causa y acreditación de la calidad de Congresista Teresita Hinestroza Serna está legitimada en la causa por activa, ya que es ciudadana colombiana, se identificó con nombres y apellidos, indicó las causales de pérdida de investidura y su lugar de residencia, por lo que se cumplen las exigencias del artículo 5 de la Ley 1881 de 2018.
Por pasiva, la condición que ostenta Diógenes Quintero Amaya de representante a la Cámara está probada con el formulario E-26 CTP de 18 de marzo de 202215, que lo declaró electo. Por lo tanto, el acusado se encuentra legitimado por pasiva. 2.3. Vigencia de la acción El artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 estableció que la solicitud de pérdida de investidura debe ser presentada dentro del término de cinco (5) años contados a partir del día siguiente a aquel en que tuvo ocurrencia el hecho generador, so pena de que opere la caducidad.
Para el caso, dado que los hechos generadores que se aducen en la solicitud se advirtieron con la elección del representante a la Cámara Diógenes Quintero Amaya, y esta se llevó a cabo el 11 de marzo de 2022, la petición de pérdida de investidura fue radicada el 6 de julio de 2023, ha de entenderse presentada en forma oportuna. 2.4.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala establecer si el Representante a la Cámara Diógenes Quintero Amaya incurrió en las causales de pérdida de investidura previstas en el artículo 109 de la C.P., reglamentado en los artículos 23, 24, 26 de la Ley 1475 de 2011, y artículo 8 transitorio del Acto legislativo 02 de 2021 y en el artículo 14 del Decreto 1207 de 20121; en particular por: a) la violación de los límites al monto de gastos de las campañas electorales, 15 Índice 002 del expediente digital ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 9 b) recepción de aportes privados directos. 2.5.
Naturaleza y alcance de la Pérdida de Investidura La pérdida de investidura es una acción pública de rango constitucional, introducida por el constituyente de 1991 con el objeto de fortalecer, ampliar y profundizar la participación de la ciudadanía en el ejercicio del control político, ante la necesidad de dignificar y ennoblecer al Congreso de la República16, y de corregir la situación de descrédito que este acusaba para ese momento17.
Tiene carácter sancionatorio, como expresión que es del ius puniendi del Estado en relación con las conductas corruptas y deshonrosas de los congresistas, y en general de los miembros de las corporaciones públicas. En relación con su teleología, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional18 ha denotado que el juicio de desinvestidura se dirige a: i) hacer un análisis ético de reproche sobre un comportamiento, en tanto lo que se exige de los representantes elegidos por el pueblo es una conducta recta, pulcra y transparente ii) preservar la dignidad del cargo público de elección popular, en tanto mecanismo democrático de participación ejercido como control político por la ciudadanía sobre sus representantes elegidos por vía electoral iii) juzgar a los miembros de los cuerpos colegiados a partir de un código de conducta previsto en la Constitución, en razón del valor social y político de la investidura que ostentan iii) castigar de manera irredimible a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas en el ordenamiento como reprochables, por ser incompatibles con la dignidad del cargo.
La intemporalidad de la sanción que puede derivarse del ejercicio de esta acción, en cuanto supone una limitación indefinida del derecho constitucional a ser elegido, determina su cauce a través de un juicio especialmente riguroso y respetuoso de los derechos del acusado, en especial, en lo atinente al debido proceso, a la garantía de defensa y contradicción, al respeto de la legalidad de los tipos y a la interpretación taxativa y restrictiva de las causales de desinvestidura.
Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, ha dicho19 que: “La pérdida de investidura de los congresistas, se ha definido como un juicio20 o proceso jurisdiccional sancionatorio, pues hace parte del ius puniendi del Estado. De carácter ético21, en tanto las causales ideadas por el Constituyente son un código específico de conducta, que tiene por objeto reprochar y sancionar a los representantes del pueblo en y por razón de la dignidad del cargo que ejercen, a partir de la defraudación del principio de representación política que deviene por razón exclusiva y directa del mandato que genera el voto popular. 16 Informe de Plenario, del 28 de mayo de 1991, constituyente Antonio Galán, p. 38. 17 Gaceta Constitucional Nº. 79 del 22 de mayo de 1991. 18 Corte Constitucional, sentencia SU-1159 de 2003.
Sentencia C-280 del 25 de junio de 1996. Consejo de Estado, sentencia 2018-00781-00 de 21 junio de 2018. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 4 de agosto de 2015, CP. Hernán Andrade Rincón, Expediente. No. 11001-03-15-000-2015-00872-00. En el mismo sentido ver Consejo de Estado. Sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente: 11001-03-15-000-2013-01719-00 (PI) 19 La transcripción conserva las citas originales de pie de página. 20 Corte Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 21 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 21 de agosto de 2012. Expediente: 110010315000201100254-00(PI). Actor: Jesús Enrique Vergara Barreto. Demandado: Representante a la Cámara Héctor Javier Vergara Sierra. C.P. Hernán Andrade Rincón. ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 10 En ese orden, ha de entenderse que el juez de la pérdida juzga si el actuar de quien fue investido de la representación popular se ajusta a lo que el Constituyente esperaba de él y que expresó en causales específicas para la procedencia de esta figura.
Por tanto, la competencia del juez va más allá del reproche disciplinario, pues este no juzga la observancia de un deber funcional sino la actuación de quien fue elegido a partir, se repite, de la dignidad que les imprime a los cuerpos colegiados de representación popular el mandato expresado en las urnas”22. (Negrillas del texto original).
En este juicio, la materia objeto de evaluación se centra en la conducta del demandado y tiene por objeto la verificación de la adecuación de esta a la causal de desinvestidura o su concurrencia al acaecimiento de la inhabilidad23. En este orden, el legislador en la Ley 1881 de 201824 definió el proceso de pérdida de investidura como un juicio de responsabilidad subjetiva que procede en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, incurran en alguna de las causales previstas en el artículo 183 de la Constitución Política.
Conductas que amplió el Acto legislativo 01 de 200925 al incluir la violación de los topes máximos de financiación de las campañas, como un nuevo hecho que lleva a la pérdida de investidura y que aplica para las elecciones celebradas con posterioridad a su vigencia. 2.6. Marco legal y desarrollo jurisprudencial de las causales invocadas en este caso como generadoras de la pérdida de investidura 2.6.1.
Violación de topes máximos de financiación de la campaña De acuerdo con lo previsto en el artículo 10926 de la Constitución Política, las campañas políticas son financiadas parcialmente con recursos Estatales, por lo que resulta necesario, por un lado, limitar el monto de los gastos que los partidos y movimientos políticos realizan en las contiendas electorales y, por otro lado, fijar topes máximos de financiación con el propósito de garantizar los principios de participación, igualdad, pluralismo, transparencia y moralidad que rigen la organización y funcionamiento de esas colectividades.
Para garantizar la aplicación de los principios mencionados, la Ley 1475 de 2011 “Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, establece las fuentes 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de junio treinta (30) de 2015, expediente 11001-03-15-000-2013-00115-00 (PI), C.P. (E) Alberto Yepes Barreiro. 23 Corte Constitucional SU 424 de 2016 24 “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de investidura de los congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones” 25 “Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia” 26 El Estado concurrirá a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con la ley.
Las campañas electorales que adelanten los candidatos avalados por partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos estatales. La ley determinará el porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación. También se podrá limitar el monto de los gastos que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.
(…) Para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de financiación de las campañas debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos por la violación de este precepto. ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 11 de financiación, entre las que se encuentra la proporcionada por el Estado a través del “sistema de reposición de gastos por votos válidos obtenidos”; además, fija los límites a la financiación privada27 y al monto de gastos; prevé la presentación de informes de ingresos y gastos de campaña, y prescribe la sanción aplicable a los candidatos elegidos a corporaciones públicas, alcaldes y gobernadores que incurran en la violación de los topes de ingresos y gastos de campaña. En lo atinente a la fijación de límites para la financiación y gastos de campaña, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha precisado, “por un lado: i) que la causal de desinvestidura prevista en el artículo 109 de la Constitución Política sanciona con la desinvestidura al candidato elegido para una corporación pública de elección popular que incurra en la conducta consistente en ‘[…] violación de los topes máximos de financiación de las campañas […]’, entendida como aportes y como gasto; y ii) el artículo 2628 de la Ley 1475 sanciona la violación del límite al monto de gastos en la campaña electoral.
Por el otro, [que] corresponde al Consejo Nacional Electoral fijar los límites de gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular, teniendo en cuenta los costos reales de las campañas, el correspondiente censo electoral y la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las mismas.”32- 33.
Las disposiciones constitucionales y legales citadas le atribuyen competencia al Consejo Nacional Electoral para adelantar el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de campañas electorales de candidatos, partidos y movimientos políticos, a través del cual el contador adscrito al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y campañas Electorales, revisa aspectos contables, verifica el cumplimiento de los topes y, si resulta procedente, remite al CNE para que expida la certificación necesaria para dictar el acto administrativo de reconocimiento del derecho a la reposición de gastos de campaña.. 27 Artículo 23.
LÍMITES A LA FINANCIACIÓN PRIVADA. Ningún partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos, candidato o compaña, podrá obtener créditos ni recaudar recursos originados en fuentes de financiación privada, por más del valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña. Tampoco podrá recaudar contribuciones y donaciones individuales superiores al 10% de dicho valor total.
La financiación originada en recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado que autoriza la ley, no estará sometida a los límites individuales a que se refiere esta disposición, pero en ningún caso la sumatoria de tales aportes o créditos podrá ser superior al monto total de los gastos de la campaña. Artículo
24. LÍMITES AL MONTO DE GASTOS. Los límites de gastos de las campañas electorales a los distintos cargos y corporaciones de elección popular serán fijados por el Consejo Nacional Electoral en el mes de enero de cada año, teniendo en cuenta los costos reales de las campañas, el correspondiente censo electoral y la apropiación presupuestal para la financiación estatal de las mismas.
(…) En el caso de listas con voto preferente el monto máximo de gastos por cada uno de los integrantes de la lista será el resultado de dividir el monto máximo de gastos de la lista por el número de candidatos inscritos. El Consejo Nacional Electoral señalará adicionalmente, el monto máximo de cada partido o movimiento con personería jurídica puede invertir en la campaña electoral institucional a favor de sus candidatos o listas. 28 PÉRDIDA DE CARGO POR VIOLACIÓN DE LOS LÍMITES AL MONTO DE GASTOS.
La violación de los límites al monto de gastos de las campañas electorales, se sancionará con la pérdida del cargo, así: 1. En el caso de candidatos elegidos a corporaciones públicas se seguirá el procedimiento de pérdida de investidura definido en la Constitución y la ley. Una vez establecida la violación de los límites al monto de gastos, el Consejo Nacional Electoral presentará ante la autoridad competente la correspondiente solicitud de pérdida del cargo. ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 12 Por su lado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha emitido pronunciamientos del siguiente tenor: “(…) el establecimiento de límites a las cantidades y montos globales que pueden aportarse por parte de particulares a las campañas políticas, o de topes a las contribuciones provenientes del sector privado en la financiación de estas campañas, reviste tal trascendencia, que esta regla constituye el principal contenido que informa a los principios de pluralismo político y de igualdad, los cuales deben garantizarse en todas las campañas políticas y electorales, así como en la implementación de los mecanismos de participación ciudadana.
De otra parte, evidenció la jurisprudencia constitucional, que las limitaciones a los montos de financiación privada, constituyen un claro mandato constitucional que se encuentra en armonía con la tendencia en el ámbito internacional, encaminada a regular y limitar de manera detallada el tema de la financiación privada de las campañas políticas, a través de la fijación de cuantías máximas de contribuciones por parte de particulares, con el fin de evitar todo abuso del poder económico en la actividad política, de prevenir el fenómeno de la corrupción y evitar la injerencia de intereses particulares que vicien los procesos democráticos.
En este sentido, expresó la Corte que la fijación de topes máximos a las contribuciones de particulares a las campañas políticas, tiene un doble efecto democrático: de un lado garantizar la igualdad en la contienda electoral, y de otro lado, el pluralismo político, ya que con esta medida se logra evitar que partidos y candidatos con mayores recursos económicos tengan una mayor visibilidad ante el electorado y logren una ventaja considerativa e inaceptable en materia de mecanismos de participación”29.
Ahora bien, para el caso concreto bajo estudio resulta importante precisar que, en cumplimiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-150 DE 2021 y con el fin de lograr la implementación del acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno de Colombia y las FARC-EP, el Acto legislativo 02 de 202130 creó 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes - CITREP,31 para el período 2022 a 2026 y 2026 a 2030.
El marco normativo de las circunscripciones especiales, lo constituyó, entre otras y en lo que importa para este proceso, la Resolución número 5877 del 1 de octubre de 2021 expedida por el Consejo Nacional Electoral “Por medio de la cual se fijan los límites a los montos de gastos de las campañas electorales de las listas de candidatos de las organizaciones de víctimas, organizaciones campesinas u organizaciones sociales, incluyendo las de las mujeres, y grupos significativos de ciudadanos, así como los consejos comunitarios, los resguardos y las autoridades indígenas y las Kumpañy, en las elecciones para las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz de la Cámara de Representantes que se llevarán a cabo en el año 2022, se establece el monto máximo que cada organización puede invertir en ellas, y se fija el valor de reposición por voto válido” cuyo artículo primero es del siguiente tenor literal:
PRIMERO: Fijar el límite máximo del monto de gastos de las campañas de cada una de las listas de candidatos postulados por las organizaciones de víctimas, organizaciones campesinas u organizaciones sociales, incluyendo las de las mujeres, y grupos significativos de ciudadanos, así como los consejos comunitarios, los resguardos y las autoridades indígenas y las Kumpañy, en las elecciones para las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz de la Cámara de Representantes que se llevarán a cabo en el año 2022, de la siguiente manera: a) b) 29 C-490 de 2011 30 En cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia SU-150 DE 2021 31 Creadas no sólo en virtud del acuerdo político pactado por el Gobierno Nacional y las entonces FARC-EP, sino también por la necesidad de conceder representatividad con voz y voto a las víctimas del conflicto armado en el Congreso de la República. ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 13 c) En las circunscripciones transitorias de paz con censo electoral igual o inferior a doscientos mil (200.000) ciudadanos, la suma de SETECIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS SEIS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS MONEDA CORRIENTE ($753.306.666).
De acuerdo con lo expuesto, la causal de pérdida de investidura por la violación de los límites al monto de gastos fijados por el Consejo Nacional Electoral, procederá siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: (i) que el candidato fue elegido por voto popular para una corporación pública; (ii) que el elegido infringió el tope de gastos de campaña conforme a la proporción que le corresponda del límite fijado para la lista con voto preferente, lo que resulta de dividir el monto total del gasto en que incurrió la lista por el número de los integrantes de la lista (elemento objetivo);
(iii) que la infracción del límite al monto de gastos devino a consecuencia de que “la persona obró con la intención, el querer o la voluntad de quebrantar la ley o que fue negligente o descuidado y no tomó las medidas necesarias para evitar que ello ocurriera” (elemento subjetivo)32. Respecto de la pérdida de investidura como consecuencia de la causal que se viene analizando, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha indicado que esta medida sancionatoria, tiene como propósito la garantía de los principios de igualdad, transparencia y pluralismo en el plano político y electoral, así como «evitar el ingreso indiscriminado de recursos económicos que puedan afectar el proceso electoral, a los electores y comprometer, en primera medida, al candidato, a quién lo avala y, posteriormente, a la persona que sea investida por el pueblo»33. 2.6.2.
Límites a la financiación privada -donaciones individuales- En lo atinente a los topes de financiación de origen privado, la Corte Constitucional ha referido que la trascendencia de dicha regla estatutaria se ubica en los principios de pluralismo político y de igualdad, los cuales deben garantizarse en todas las campañas políticas y electorales, así como en la implementación de los mecanismos de participación ciudadana.
En la sentencia C-302 de 2021 precisó: La financiación privada de las campañas es una forma legítima de participación y expresión de intereses políticos, mas no un mecanismo antidemocrático para permitir que los sectores económicos puedan injerir sobre las elecciones o dominar los cuerpos colegiados de elección popular (artículo 109 de la CP).
Desde la perspectiva constitucional, aceptar lo contrario implicaría asumir que las personas que no realizan donaciones a las campañas electorales no tienen representación en el Congreso de la República y que las contribuciones económicas a las mismas obran como una suerte de sustituto del voto y de los pilares de la democracia participativa.
Esta es una razón adicional, a aquellas que se expusieron en las consideraciones de esta sentencia, por la cual el fortalecimiento del régimen de los conflictos de intereses, en lo que tiene que ver con la financiación privada de campañas, constituye una forma de conjurar los riesgos de este tipo de financiación para el sistema democrático.
El artículo 2034 de la Ley 1475 de 2011 prescribe que los candidatos de los partidos políticos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos inscritos a cargos o 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 22 de octubre de 2019, expediente PI-2018-01294-01. 33 Ibídem. 34 Los candidatos de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos inscritos a cargos o corporaciones de elección popular, podrán acudir a las siguientes fuentes para la financiación de sus campañas electorales: 1.
Los recursos propios de origen privado que los partidos y movimientos políticos destinen para el financiamiento de las campañas en las que participen. ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 14 corporaciones de elección popular pueden financiar sus campañas, con las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que realicen los particulares.
Y el artículo 23 ibidem establece dos clases de límites a la financiación privada de campañas políticas: a) Un límite global, determinado por el valor total de gastos que se pueden realizar en la respectiva campaña; b) Otro de naturaleza individual, referido al porcentaje del 10% de aporte máximo que puede efectuar cada persona a la campaña del candidato que resultó elegido congresista de la República, salvo que se trate de recursos propios, del cónyuge, compañero permanente o parientes en el grado que autoriza la ley.
Ahora, en lo que hace relación a la financiación de las campañas de los candidatos inscritos por las Circunscripciones Transitorias de Paz, el artículo 8 del Acto Legislativo 02 de 2021 estableció: “La financiación de las campañas será preponderantemente estatal, mediante el sistema de reposición de votos y acceso a los anticipos, en los términos y topes que determine la autoridad electoral.
La autoridad electoral entregará los anticipos equivalentes al 50% del resultado de multiplicar el valor del voto a reponer por el número de ciudadanos que integran el censo electoral de la respectiva circunscripción. Esta suma se distribuirá en partes iguales entre todas las listas inscritas. En ningún caso el anticipo podrá superar el tope de gastos que determine la autoridad electoral.
La financiación se realizará dentro del mes siguiente a la inscripción de la lista. Las sumas de dinero se entregarán sin dilaciones a las organizaciones promotoras de la lista, y en ningún caso a los candidatos. Los particulares podrán contribuir a la financiación de estas campañas mediante donaciones hechas directamente al Fondo Nacional de Partidos y Campañas Electorales, las cuales serán distribuidas por la autoridad electoral entre todas las campañas de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, por partes iguales, hasta concurrencia del monto máximo señalado.
Estas donaciones no podrán superar el 10% del monto establecido para la Cámara de Representantes y recibirán el tratamiento tributario que establece la ley para las donaciones y contribuciones a los partidos y movimientos políticos. No se permiten aportes privados directos a campañas de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz”.
A su turno, el Decreto 1207 de 202135 dispuso en su artículo 14: “Sanciones por el incumplimiento de las reglas y requisitos previstos en el Acto Legislativo 02 de 2021. Quienes sean elegidos como representantes a la Cámara por 2. Los créditos o aportes que provengan del patrimonio de los candidatos, de sus cónyuges o de sus compañeros permanentes, o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad. 3.
Las contribuciones, donaciones y créditos, en dinero o en especie, que realicen los particulares. 4. Los créditos obtenidos en entidades financieras legalmente autorizadas. 5. Los ingresos originados en actos públicos, publicaciones y/o cualquier otra actividad lucrativa del partido o movimiento. 6. La financiación estatal, de acuerdo con las reglas previstas en esta ley. 35 “Por el cual se adoptan disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, en desarrollo del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021” ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 15 una Circunscripción Transitoria Especial de Paz sin el cumplimiento de los requisitos y las reglas establecidas en el Acto Legislativo 02 de 2021 y en el presente decreto, se les impondrá la sanción de pérdida del cargo mediante el procedimiento de pérdida de investidura definido en la ley y ello conllevará la inhabilidad prevista en el numeral 4 del Artículo 179 de la Constitución Política”. 2.7.
Respuesta a los problemas jurídicos planteados Para dar respuesta al problema jurídico planteado frente a cada uno de los cargos de la demanda, la Sala analizará las pruebas recaudadas, primero, en función de la acreditación de los elementos objetivos de cada una de las causales que dan soporte a la solicitud de pérdida de investidura que radicó Teresita Hinestroza Serna en contra del representante a la Cámara Diógenes Quintero Amaya; y a continuación, si a ello hay lugar, para verificar si este actúo con dolo o culpa tal y como lo exigen el artículo 136 de la Ley 1881 de 2018, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, y si, en consecuencia, es merecedor de la sanción que solicitó la demandante.
Con vista en el expediente digital, la Sala encuentra probados los siguientes hechos relevantes para la solución de los problemas jurídicos propuestos, no sin antes advertir que, los medios de prueba traídos con la demanda y los recaudados en el trámite del proceso, los valorará en su integridad, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 24637 del C. G. del P., y en desarrollo y respeto de los principios constitucionales de la buena fe y de la primacía de lo sustancial sobre lo formal, y tomará en consideración que, habiendo sido ellos sometidos a contradicción, ninguna de las partes los objetó o tachó de falsos.
Así mismo, precisa que dichos documentos se presumen auténticos por responder a las exigencias del artículo 24438 del C.G. del P., norma aplicable al presente asunto por vía de integración normativa dispuesta por el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 2.7.1. Calidad de candidato electo para la Cámara de Representantes por el departamento de Norte de Santander en representación de la Asociación Familias Desplazas Hacarí ASPFADJACA del demandado Diógenes Quintero Amaya, está demostrada con: - El formulario E-8 expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil que contiene la lista definitiva de candidatos inscritos para la Cámara de Representantes por el departamento de Norte de Santander. - El acta parcial de escrutinio del 1 de marzo de 2022 en la que se consignó un total de votos por el candidato Diógenes Quintero Amaya, de 5.946 suscrita por los delegados del Consejo Nacional Electoral. 36 “ARTÍCULO 1.
El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso, conforme al artículo 29 de la Constitución Política”. 37 “Valor probatorio de las copias.
Las copias tendrán el mismo valor que el original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia. Sn perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de éste con una copia expedida con anterioridad a aquélla.
El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente.” 38 “Documento auténtico. Cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado, o cuando existe certeza de la persona a quien se le atribuyó el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados firmados o manuscritos y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos mientras no hayan sido tachados de falsos, o desconocidos según el caso.
Los documentos en forma de mensajes de datos se presumen auténticos”. ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 16 - El formulario E-26 CTP en el que el Consejo Nacional Electoral declaró electo como representante a la Cámara para el período 2022- 2026 a Diógenes Quintero Amaya. - Gaceta del Congreso del 20 de julio de 2022 en la que consta la posesión de Diógenes Quintero Amaya como representante a la Cámara por el Departamento de Norte de Santander. 2.7.2.
Tope de gastos de la campaña El informe de ingresos y gastos de la campaña que remitió el Consejo Nacional Electoral como respuesta a un derecho de petición y que la demandante anexó al escrito que dio origen a este proceso, contiene lo siguiente: ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 17 ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 18 Como soportes contables que se anexaron al informe de ingresos y gastos: Comprobante de ingreso CI-001 del 28 de febrero de 2022 por valor de $4.000.000.00.
Donación persona natural en especie por propaganda electoral en vallas publicitarias. Factura 006 “FERNANDO PRINCE”- pago de una valla publicitaria por Yiceini Paola Quintero Amaya. Comprobante de ingreso CI-002 del 28 de febrero de 2022 por valor de $4.000.000.00. Donación persona natural en especie propaganda electoral en vallas publicitarias para la campaña de Diógenes Quintero Amaya.
Factura 005 “FERNANDO PRINCE”- pago valla publicitaria por Arles Humberto Quintero López. Comprobante de ingreso CI-003 del 10 de marzo de 2022 por valor de $4.000.000.00. Donación persona natural -Diocelina Anaya Castro, propaganda electoral. Comprobante de ingreso CI-004 del 10 de marzo de 2022 por valor de $3.999.000. Donación persona natural – Crismal Arley Quintero, propaganda electoral.
Comprobante de ingreso CI-005 por valor de $12.000.000.00 donación en especie. Servicio gerente de la campaña. Comprobante de ingreso CI-006 por valor de $12.000.000.00 donación en especie. Servicio contador de la campaña. Conforme a la prueba documental que se acaba de describir, la Sala puede concluir con total claridad y precisión que, los gastos totales de la campaña ascendieron a la suma de $39.999.000.00 y tuvieron origen en aportes de familiares del candidato y que en él se incluyeron como aportes en especie, el valor de los honorarios de la gerente y contadora de la campaña. Esta suma no sobrepasó el tope previsto en la Resolución 5877 de 2021, concretamente en el literal c, que refiere como monto de gastos para campañas electorales en las circunscripciones transitorias de paz cuyo censo electoral sea igual o inferior a dos mil ciudadanos, setecientos cincuenta y tres millones trescientos seis mil seiscientos sesenta y seis pesos ($753.306.666) m/cte que se deben ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 19 dividir entre los candidatos inscritos y que para el caso, fueron dos, por lo que, el tope para cada uno era de trescientos setenta y seis millones seiscientos cincuenta y tres mil trescientos treinta y tres pesos ($376.653.333) m/cte.
Así las cosas, la respuesta al primer problema jurídico propuesto, debe ser negativa, pues no se demostró la violación de los topes máximos de financiación, entendidos como ingresos y gastos, por parte de la campaña de Diógenes Quintero Amaya. 2.7.3. Recepción de aportes privados directos La accionante afirmó que el entonces candidato Diógenes Quintero Amaya recibió aportes particulares directos, en contravía no solo de la prohibición contenida en el artículo 8 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, que dispone “No se permiten aportes privados directos a campañas de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz”, sino también de la prevista en el artículo 23 de la Ley 1475 de 2011, consistente en “recibir aportes directos y provenientes de privados superiores al 10% del monto total de gastos que se podían realizar en la respectiva campaña”.
Como fundamento fáctico, sostuvo que la campaña relacionó en el informe de ingresos y gastos, aportes de privados en especie, de manera directa, por un valor total de veinticuatro millones de pesos m/cte ($24.000.000) que, según los aportantes, provenían del desarrollo de la actividad de comercio como independientes. Y agregó que el hoy demandado ocultó dolosamente los valores que ingresaron a la cuenta corriente de la campaña y con los que superó el porcentaje del 10% del monto total de gastos.
Con el fin de demostrar el anterior supuesto fáctico, solicitó que, al momento de decretar las pruebas, se ordenara oficiar a la entidad financiera Bancolombia para que remitiera: i) certificación bancaria de la apertura de la cuenta, fecha de tal acto, y el nombre del titular; y, ii) los extractos bancarios en los que se reflejara el movimiento financiero desde la fecha de apertura hasta el 13 de marzo de 2022.
Al expediente, Bancolombia remitió: (i) una certificación de apertura de la cuenta corriente número 318-000015-96 por parte de Richar Javier Claro Duran en su condición de gerente de la campaña de Diógenes Quintero Amaya, candidato al congreso de la República; (ii) los extractos de dicha cuenta para el periodo comprendido entre la fecha de apertura 21 de diciembre de 2021 y el 13 de marzo de 202239 en los que no se reportó movimiento de ingreso y egreso de dinero alguno. De otra parte, resulta importante desatacar el contenido del oficio que remitió el Consejo Nacional Electoral como respuesta a una petición probatoria relacionada con las actuaciones adelantadas en contra de Diógenes Quintero Amaya por la posible vulneración del artículo 2540 de la Ley 1475 de 2011 y, el inciso 4 del artículo transitorio 8 del Acto Legislativo 02 de 2021, en el que informó lo siguiente: “las pruebas recaudadas en la instancia preliminar permitieron establecer que la campaña electoral del ciudadano Diógenes Quintero Amaya cumplió con la obligación de abrir la cuenta única bancaria prevista en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011, con lo que se desvirtuó la transgresión normativa que se reportó en el informe CNE-I-2023-002666.FNFPCE-900 del 12 de abril de 2023 del 39 Índice 0037 del expediente digital 40 “los recursos en dinero de las campañas electorales, se recibirán y administrarán a través de una cuenta única que el gerente de la campaña abrirá en una entidad financiera legalmente autorizada”. ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 20 Fondo de Financiación de Partido y Campañas Electoral, por consiguiente se ordenará la terminación de la actuación administrativa adelantada contra el excandidato indagado”41.
Del contenido de los extractos y certificación bancaria remitidos por BANCOLOMBIA la Sala observa, que la cuenta la abrió el gerente de la campaña y que no tuvo ningún movimiento desde la fecha de apertura y la fecha en que se llevó a cabo el proceso electoral. Así, no fue demostrado el supuesto de hecho en el que la actora fundamentó la causal, pues la campaña del demandado no recibió dinero alguno en la referida cuenta.
Ahora, en relación con las donaciones que por valor de $12.000.000.00 efectuaron el gerente y la contadora de la campaña, para un total de $24.000.000.00, la Sala denota que, al haber existido inconsistencias en el reporte de ingresos y gastos, mediante oficio CNE-SFNFP-4548-2022-FNFPCE-900 del 30 de noviembre de 2022, el contador responsable de la revisión ante el Consejo Nacional Electoral realizó observaciones a lo consignado en el formulario 17 cód. 102 y anexo 17.2, frente al cual ASOFADHACA dio respuesta el 20 de enero del 2023 con radicado No. CNE-E- FN-2023-000106.
Analizada en conjunto la prueba documental referida, la Sala infiere que, como el fundamento del cargo de “recepción de aportes privados directos” lo fue el incluir en el informe de ingresos y gastos la suma de 24 millones de pesos como aportes en especie de particulares, este carece de sustento, pues los valores fueron incorporados en el renglón que correspondía, esto es, como una cuenta por pagar y que finalmente no fue cancelada debido a que la Asociación no recibió el financiamiento estatal.
La modificación del rubro referido obedeció a las observaciones que el Consejo Nacional Electoral efectúo al informe de ingresos y gastos con fundamento en lo previsto en el artículo 12 de la Resolución 8586 de 202142: ARTÍCULO 12°. DEBER DE REPORTAR LOS INGRESOS Y GASTOS. Todo recurso que ingrese ya sea en dinero o en especie, y todo gasto que realice la campaña deberá ser reportado.
Los servicios prestados por el gerente, contador, y otras personas naturales que no sean cobrados, la destinación gratuita y temporal de bienes muebles e inmuebles propios o de terceros, como sedes, vehículos, equipos, fachadas o espacio para vallas, y los bienes, servicios y personal que aportan las organizaciones políticas para las campañas de sus candidatos deberán ser valorados en su precio comercial y reportado como una donación en especie, anexando los debidos soportes.
De igual forma es importante destacar que el requerimiento lo prevé el artículo 16 de la resolución citada: REQUERIMIENTO PARA LA SUBSANACIÓN DE INFORMES. El contador a cargo de la revisión del informe de ingresos y gastos de campaña podrá requerir al representante legal del partido o movimiento político, o al responsable del grupo significativo de ciudadanos, si se hallaren inconsistencias y/o falta de información. El requerimiento se realizará por una única vez a las organizaciones políticas a través del software aplicativo Cuentas Claras. 41 Índice 83 del expediente digital incorporado en la plataforma SAMAÍ. 42 “Por medio de la cual se adopta el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de campaña electorales de candidatos, partidos, movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos, consultas populares de las agrupaciones políticas, se establece el uso obligatorio del software aplicativo “cuentas claras” y se dictan otras disposiciones.” ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 21 Finalmente es importante destacar que, la transgresión del límite establecido para la recepción de donaciones o contribuciones individuales se configura cuando una misma persona, sea esta natural o jurídica, efectúa aportes a una campaña política en una cuantía superior al diez (10%) del monto total establecido por el CNE como máximo para la financiación de aquella, en los términos previstos en el inciso tercero del artículo 24 de la Ley 1475 de 2011.
Monto que para el caso objeto de estudio equivale a $37.665.333 en razón a que el limite de gastos de la campaña de candidato fue de $376.653.333. Así las cosas, la demandante no logró demostrar que a la campaña del hoy representante a la Cámara hayan ingresado aportes privados directos en cuantía superior al 10% del límite de gastos establecido por el Consejo Nacional Electoral. 2.7.
Conclusión. 2.8.1. La pérdida de investidura que “constituye una medida de una severidad excepcional que implica no solamente la separación inmediata y definitiva del demandado que ha incurrido en la causal prevista en el ordenamiento jurídico, sino que conlleva, además, la imposibilidad de volver a ser elegido en un cargo de elección popular en el futuro”43, exige encontrar probado en debida forma y con total certeza cada uno de los elementos que la norma describe como constitutivos de la conducta sancionable, para luego y si se da esta subsunción –adecuación típica- proceder al análisis del elemento subjetivo que de resultar demostrado daría lugar a decretar la perdida de investidura. 2.8.2.
No existen las condiciones para decretar la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Diógenes Quintero Amaya, en cuanto la demandada no logró demostrar la realización de las conductas descritas en el artículo 109 de la C.P. reglamentado por los artículos 23, 24, 26 de la ley 1475 de 2011 y el artículo 8 transitorio del Acto Legislativo 02 de 201 y el artículo 14 del Decreto 1207 de 2021.
En ese orden, como no se encontró acreditado el elemento objetivo de la conducta constitutiva de pérdida de investidura, la Sala queda relevada de examinar el factor subjetivo de la causal, esto es, la culpabilidad en la violación de los topes máximos de financiación y gastos de las campañas electorales consistente en determinar “si la persona obró con la intención, el querer o la voluntad de quebrantar la ley o que fue negligente o descuidado y no tomó las medidas necesarias para evitar que ello ocurriera”44 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecisiete Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de pérdida de investidura del representante a la Cámara Diógenes Quintero Amaya, por las razones consignadas en la parte motiva de esta providencia. 43 Sentencia del 19 de septiembre de 2018, expediente 2500234200020160296601 44 Consejo de Estado, sentencia de 22 de octubre de 2019, Exp. 11001031500020180129401, M. P. Hernando Sánchez Sánchez. ______________________________________________________ Radicado número 11001031500020230371300 PI Sentencia de primera instancia 22 SEGUNDO: COMUNICAR esta providencia a la Mesa Directiva del Senado de la República y al secretario general de esa Corporación.
TERCERO: INFORMAR que contra esta providencia procede el recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS PRESIDENTE DE SALA Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MAGISTRADO Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ MAGISTRADO Firmado electrónicamente WILSON RAMOS GIRÓN MAGISTRADO Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES MAGISTRADO Firmado electrónicamente VF sejv/