Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., siete (07) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Accionantes: Keyner David Barrios Roa y otros Accionados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.
Indemnización de perjuicios a un grupo. Legitimación en la causa por activa. Necesidad de la prueba de los perjuicios individuales. DECLARA IMPROCEDENCIA -FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA -NIEGA AMPARO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección decide la acción de tutela instaurada por los señores Candelario Segundo Salcedo Caro, Alfonso Rafael Catalán Vergara, Aida Enith Ospino Jiménez, Astrid Salcedo Ospina (en nombre propio y de su menor hija Yorley Catalán Salcedo), Alfonso Rafael Catalán Viloria, Carlos César Katalán Salcedo, Jesús David Villalba Mozo, Paulino José Rocha Fruto, Mirelley Rocha Pérez, Eduardo Alfonso Morales Fontalvo, Alfonso de Jesús Morales Montes, Eduardo Alfonso Morales Ariza, María Esperanza Ariza Chacón, David José Pérez Molina, Yesica Patricia Pérez Molina, José Luis Pérez Molina, Iván José Pérez Molina, Isaac de Jesús Pérez Molina, Advincula Esther Hernández Anaya, Narcisa Ospino García, Isabel Orozco Medina, José de Jesús Narváez Montero, Emilio Montero Pacheco, María Concepción Fontalvo Landero, Yelitza Fernández Fontalvo, Breiner José Fernández Fontalvo, Andrés Guillermo Fernández Pérez, Tatiana Patricia Fernández Fontalvo, Ana Cecilia Montero Medina (en nombre propio y en representación de los menores Jhon David Acosta Montero y Andrea Camila Acosta Montero), Yojairo Acosta Ruidas, Juliana Acosta Moreno, Shirley Paola Acosta Montero, Isabel Cristina Orozco Medina, Yajaira Cenith Acosta Romero, Karen Marcela Villalba Mozo, Inarco Jesús Villalba Barragán, Maerit Pedrozo Navarro, William José Tapias Balcero, Eduar Rafael Tapias Balcero, Nelson Rafael Tapias Balceiro, Leidar Esther Tapias Balcero, Silfredo David Barón Rua, Yoiner David Barón Rua, Yorman Jesús Barón Rua, Isaid David Barón Rua, Martha Liliana Rua Caballero, Yonis Fred Barón de la Cruz, Aracelis Mercedes Otero Pérez, Mileydys Patricia Orozco Otero, Mirlteh Vanessa Orozco Otero, Nilson José Orozco Cantillo, Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Deivinson Manuel Orozco Otero, Misladi Mercedes Orozco Otero, Ledys Johana Rodríguez Escobar (en nombre propio y en representación de los menores Maibert David Rodríguez Rodríguez y de Sheila Otero Rodríguez), Tenvinso Soto de Ávila, Melissa Esther Soto Sandoval, Gregoria Esther de Ávila Navas, Tebinson José Soto Sandoval, Yelitza Sandoval Epiayu, Roberto Carlos Barrios Acosta, Rosa María Rojano Martínez (en nombre propio y representación de Carlos Andrés Barrios Rojano), Duban Felipe Barrios Rojano, Carmen Lucia Acosta Barios, Felix Manuel Rojano García, Dora Martínez Parodis, Robert Milar Rodríguez Monsalvo, Yuranis Paola Romero Mercado (en nombre propio y en representación de Diego Said Bonett Romero), Luis Eduardo Bonet Rodríguez, Libia Esther Mercado, Edgardo Alberto Romero Rodríguez, Yariseth Carolina Meza Ortiz, Keyner David Barrios Roa, Lina Vanesa Barrios Roa, Ludivia Susa Bejarano, Alex de Jesús Bolaños Narváez, en nombre propio y en representación de Ángela Vanessa Bolaño Solis;
Manuel de Jesús Soliz Ospino, Adrian Enrique Saravia de la Hoz, Ruby María Monsalvo Caguana, Katherine de la Hoz Monsalvo (en representación del menor José Esteban de La Hoz Monsalvo), Elena Rodríguez Orozco, Dival Danilo Bonett Rojano, Rosa Meliá Meza Matta, Sandra Patricia Quintero Baquero, Roberto Enrique Quintero Baquero, Karina Paola Quintero Baquero, Ever Jesús Quintero Baquero, Jesús Alberto Durán Cantillo, Carmen Elena Sanabria Montenegro, José Manjarrez Manga, Nayerlys Carolina Molano Manjarrez, Leisy Judith de la Rosa Manjarrez, en nombre propio y en representación de Silfredo Molano Manjarrez;
Omaira Esther de la Rosa Escorcia, Dubys Danith Ortiz Ospino, José María Movilla Ortiz, Ramon Segundo Toncel Gutiérrez (en representación del menor Camilo Toncel de La Hoz), Adalberto Enrique Toncel Jiménez, María Camila Toncel Jiménez, José Ramón Toncel Meriño, Luz Marys Martínez Nigrinis, Felix Gómez de Ávila, Jackeline Gómez Peláez, Figo Andrés Pabón Meza, Edith Ester Sanabria Medina, Magali María Martínez Barcinilla, Ana Isabel Hernández Ávila, José de Jesús Díaz Sarmiento, Nubia Esther Pérez de Terraza, Belkis Yasmin Baquero Redondo, Edison Quintero Sanabria, Ever Luis Erazo Remolina, Rosa María Durango Díaz (en nombre propio y representación del menor Kelvin Erazo Durango), Everney Erazo Velásquez, Farides Isabel Díaz Suárez, Julio Ernesto Durango Pérez, María Concepción Fontalvo Landero, Arelis Esther Fontalvo Landero, Laura Vanessa de la Cruz Fontalvo y Yenis Paola Sierra Reyes (en nombre propio y en nombre de Hannah Nicolle Merchan Sierra y Escarleth Daza Sierra), a través de apoderado, en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, con ocasión de la sentencia del 6 de diciembre de 2024, proferida en la acción de grupo con radicado 47001-23-33-000-2014-00309-00/01.
ANTECEDENTES La parte actora pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y «protección reforzada a los menores de edad». Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La parte actora narra que el señor Eduardo Enrique Orozco y otros instauraron demanda, en ejercicio de la acción de grupo, en contra de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, del Ministerio de Transporte, de la Superintendencia de Puertos y Transporte, del municipio de Fundación, del Instituto de Tránsito y Transporte de Fundación, del departamento del Magdalena, del Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla, de la Secretaría de Movilidad de Barranquilla y de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, por los perjuicios causados con las muertes de 33 niños y 1 adulta, y afectaciones morales y a la salud de 40 menores de edad en el incendio de una buseta de servicio público especial ocurrida el 18 de mayo de 2014 en el municipio mencionado cuando aquellos eran trasladados a sus viviendas luego de atender a clases de una escuela dominical.
Que el 12 de mayo de 2021 el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró la responsabilidad de la Iglesia demandada y la condenó a indemnizar los perjuicios allí declarados a los demandantes y demás integrantes del grupo que se acogieran a la sentencia, por lo cual esta y la parte demandante interpusieron recurso de apelación. Que el 6 de diciembre de 2024 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, modificó la sentencia recurrida, en el sentido de declarar civil, administrativa y patrimonialmente responsables a la Iglesia señalada, al municipio de Fundación y al Instituto de Tránsito y Transporte de Fundación y condenarlos a pagar el 80 % (equivalente a 14.320 SMMLV), el 10 % (1.790 SMMLV) y el 10 %, respectivamente, de la condena total, a favor de los miembros del grupo, indemnización conformada por las individuales de quienes hicieron parte del proceso y las correspondientes a las solicitudes posteriores de los interesados que no hubieren intervenido y reunieran los requisitos.
El 7 de febrero de 20251 dicha Subsección rechazó la solicitud de aclaración, adición y corrección presentada por el abogado Fernando Paz Salas, por falta de interés de aquel, y negó la solicitud de corrección y adición de la parte actora. Considera que la autoridad judicial que conoció la segunda instancia incurrió en defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente judicial con fundamento en lo siguiente: Que negó el derecho a la indemnización, por concepto de daño moral, a más de 65 familiares de los afectados que no habían otorgado poder para su representación 1 Después de la fecha de instauración de esta acción (27 de enero de 2025).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ni solicitud de integración del grupo2, y que solo habían sido inicialmente relacionados por el apoderado de la parte demandante como posibles reclamantes con derecho a indemnización, en cumplimiento del artículo 52 de la Ley 472 de 1998, como es el caso de los familiares del señor Ángel David Catalán Salcedo.
Que con la decisión anterior contrarió los artículos 55 y 65 de la Ley 472 de 1998, la Sentencia C-242 de 2012 proferida por la Corte Constitucional y la sentencia del 1 de octubre de 2019 dictada por el Consejo de Estado, expediente 05001-23-31- 000-2023-03502-02, posición ratificada en la sentencia de unificación 04584 del 10 de junio de 2021, pues no tuvo en cuenta que la inclusión de una persona en un listado para instaurar una acción de grupo sin haber otorgado poder no la convierte automáticamente en parte activa del proceso y, de otra parte, que no es estrictamente necesario que todos los miembros del grupo acrediten los perjuicios sufridos individualmente para liquidar su indemnización, pese a lo cual determinó que la indemnización no podía extenderse a quienes acudieron al proceso, pero no probaron el daño sufrido.
Que, de otra parte, en el caso de los familiares de la señora Rosiris Hernández Ávila la Subsección aquí accionada negó el reconocimiento de los perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, con lo cual desconoció la sentencia de unificación del 22 de abril de 2015 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente 15001-23-31-000-2000-03838-01 (19146), respecto a la presunción de generación de ingresos.
Que en relación con el mismo caso se dejaron de lado las pruebas existentes sobre las graves afectaciones físicas que aquella sufrió, pues su nombre estaba debidamente relacionado en todos los informes existentes sobre heridos graves en el incendio de la buseta y en el expediente obraba su historia clínica. Que la indemnización de los menores de edad Isaid David Barón Rúa, Yoiner David Barón Rúa, Yarisith Meza Ortiz, Deyson Alejandro Valencia Rodríguez, Cenith Acosta Montero, Shirly Paola Acosta Montero, Anderson Andrés Rodríguez Rubio y Laura de La Cruz Fontalvo, y sus familiares fue negada con el argumento de la ausencia de la historia clínica, sin tener en cuenta los listados de víctimas fallecidas y heridas en los hechos, documentos oficiales aportados al proceso por distintas 2 Los accionantes identificaron a las siguientes personas: Angela Vanessa Bolaño Solís, Escarleth Daza Sierra, Maripaz Martínez Escobar, Andrés Martínez Escobar, Camilo Toncel de La Hoz, Yelitza Fernández Fontalvo, Breiner José Fernández Fontalvo, Tatiana Fernández Fontalvo, Yendris Tapias García, José Esteban de La Hoz Monsalvo, José Antonio Barón Montero, Everney Erazo Velásquez, Rosa María Durango Díaz, Kelvin Erazo Durango, Figo Andrés Pabón Meza, Luis Alfonso Tapias Balceiro, Blanca Rosa García Aroca, Óscar Daza Rangel, Yennis Paola Sierra Reyes, Ledys Rodríguez Escobar, Sheila Otero Rodríguez, José Narváez Montero, Astrid Salcedo Ospino, Yorley Catalán Salcedo, Carlos Catalán Salcedo, Nilson José Orozco Cantillo, Aracelis Mercedes Otero Pérez, Mirle Orozco Otero, Miladis Orozco Otero, Mileidis Orozco Otero, Miladis Orozco Otero, Deivinson Manuel Orozco Otero,Tenvinso Soto de Ávila, Melissa Esther Soto Sandoval, Isaac de Jesús Pérez Molina, José Pérez Molina, David Pérez Molina, Iván Pérez Molina, Yesica Pérez Molina, Carmen Lucia Acosta Barrios, Roberto Carlos Barrios Acosta, Duban Barrios Rojano, Carlos Andrés Barrios Rojano, Yuranis Paola Romero Mercado, Luis Eduardo Bonet Rodríguez, Diego Said Bonet Romero, Alicia Rubio Padilla, Alejandro Rodríguez Monsalve, Anderson Andrés Rodríguez Rubio, Alejandro Rodríguez Rubio, Arcadio Rodríguez Rubio, Eduar Tapias Balceiro, Nelson Tapias Balceiro, William Tapias Balceiro y Leidis Tapias Balceiro Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 entidades, y con base en los cuales sí se reconoció la indemnización por muerte de los familiares de Antonio José Pabón Meza.
Que se negó la indemnización por la muerte de la menor Dianis Lorena Tapia García porque determinó que no se acreditó el fallecimiento, a pesar de que en el expediente obraba el listado de fallecidos aportado por la Defensoría del Pueblo, el cual goza de presunción de veracidad y no fue controvertido por las partes, y, en todo caso, la autoridad judicial podía hacer uso de la facultad de decretar pruebas de oficio.
Que sin explicación alguna y pese a la existencia de los registros civiles de nacimiento, como se indicó en la apelación, se excluyó del grupo de beneficiarios de los perjuicios morales i) a los señores Eduardo Alfonso Morales Ariza, Alfonso de Jesús Morales Montes y María Esperanza Ariza Chacón (padre y abuelos de la Sileiny Andrea Morales García, respectivamente); ii) al señor a Deibis Alfonso Peñaloza Suárez (padre de Jackelin Peñaloza Suárez); iii) al señor Paulino José Rocha Fruto (padre de Sirleidis Rocha Pérez), por concepto de daño morales; iv) a los familiares del señor Ángel David Catalán Salcedo, por concepto de daño morales y v) al señor Inarco Jesús Villalba Barragán (abuelo de Brayan David Salcedo Villalba).
PRETENSIONES Los accionantes solicitaron dejar sin efectos la sentencia del 6 de diciembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, y ordenar a esa autoridad judicial que dicte una nueva decisión, en la que tenga en cuenta la indemnización de las personas relacionadas en el escrito de tutela y fije el monto correspondiente, y para quienes, en uso de lo previsto en los artículos 55 y 65 de la Ley 472 de 1998, reúnan los requisitos exigidos en la sentencia y decidan acogerse al fallo.
ACTUACIÓN PROCESAL El 14 de marzo de 2025 el magistrado sustanciador admitió la tutela de la referencia; tuvo como coadyuvantes de la parte actora a los señores Ninfa América Solís Fontalvo, Manuel de Jesús Solis Ospina, Inelda Contreras Medina, Humberto Rafael Castro Salcedo, Marlene Esther de la Cruz de Aguas, Sandra Paola Hernández Contreras Manuel Hernández Contreras (en representación del menor Enmanuel David Hernández Contreras), Blanca Rosa García Aroca, Luis Alfonso Tapias Balceiro, Yendris Dailen Tapias García, Nelson Rafael Tapias Hernández y Gloria María Asroca Castellar; y vinculó a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, el Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Puertos y Transporte, el municipio de Fundación, el Instituto de Tránsito y Transporte de Fundación, el Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 departamento del Magdalena, el Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla, la Secretaría de Movilidad de Barranquilla y la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, como terceros con interés. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, a través de la magistrada ponente de la sentencia cuestionada en esta sede, manifestó que efectuó un análisis detallado y juicioso de las pruebas obrantes en el plenario y estudió la condición de las víctimas y núcleos familiares para definir la respectiva reparación de perjuicios.
Que inclusive no solo apreció las pruebas documentales adjuntas con la demanda, sino que, en garantía de la prevalencia del interés superior del menor y de la aplicación del precedente de la Corte Constitucional sobre la materia, decretó de oficio la valoración de las pruebas allegadas con la alzada, previo a dictar sentencia, dado que el apoderado de la parte demandante no desplegó alguna actividad probatoria en las etapas fijadas para ese efecto.
Que no puede pretenderse que efectuara suposiciones sobre la composición de los núcleos familiares, pese a lo cual fijó reglas para quienes no acudieron al proceso, de conformidad con el ordenamiento jurídico, lo cual razonó ampliamente en la providencia. Que frente a cada uno de los menores muertos y lesionados determinó una asignación de perjuicios, con lo cual respetó la garantía del interés superior del menor, pero los familiares olvidaron que tenían la carga de acreditar las condiciones para acceder a la reparación reclamada, lo cual no puede trasladársele.
Concluyó que no existe un fundamento válido para dejar sin efectos la sentencia, pues la decisión a la que llegó en su condición de órgano de cierre fue el resultado de la libre valoración de los medios de convicción, sin que se presente una anomalía que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS Los señores Rafael Santiago Urbina Barragán y Josefa Escobar Izasa, familiares de las víctimas directas, dijeron que con la sentencia discutida y el auto aclaratorio también se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y justicia, por la no previsión de algún rubro adicional para cubrir peticiones de indemnización a personas distintas a las identificadas en el proceso, de conformidad con los artículos 55, 65 y 66 de la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia sobre las vinculaciones al fallo de la acción de grupo de quienes no participaron Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 directamente en el proceso.
Solicitaron, en consecuencia, que se protejan sus derechos fundamentales vulnerados. La Superintendencia de Transporte, mediante apoderado, señaló que la acción no cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora no agotó previamente los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico ni demostró la probable configuración de un perjuicio irremediable.
Que no es responsable de la vulneración de los derechos fundamentales alegada, por lo cual carece de legitimación en la causa por pasiva y deben negarse las pretensiones. El Ministerio de Transporte, a través del coordinador del Grupo de Defensa Judicial de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que los hechos expuestos por los accionantes no están relacionados con esa cartera ministerial.
El Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la magistrada ponente de la sentencia de primera instancia, expuso que en ningún aparte del escrito de tutela se mencionó que haya vulnerado los derechos fundamentales de los actores, pues solo se limitó a tramitar la primera instancia de la acción de grupo. La Iglesia Pentecostal Unidad de Colombia, por conducto de apoderado, consideró que la acción no está llamada a prosperar, ya que la carga probatoria que radicaba en la parte demandante para demostrar la procedencia de la indemnización no podía ser suplida por el juez, quien debía fallar con base en lo probado en el proceso.
Que la acción no es la vía adecuada para discutir la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, pues se debió solicitar la adición, aclaración o corrección respecto a los argumentos que ahora pretende subsanar mediante este mecanismo y tampoco es el escenario para acreditar hechos que no se demostraron durante el proceso, como si se tratara de una instancia adicional.
El municipio de Fundación, a través de su asesora jurídica, expresó su oposición a las pretensiones afirmando que la intención de la parte actora es crear una tercera instancia, en la que se debatan situaciones y valoraciones efectuadas por el juez natural, pese a que la decisión adoptada está ajustada al ordenamiento jurídico. Que los actores tuvieron la oportunidad legal de hacerse parte en la acción de grupo, pero no lo hicieron, con lo cual renunciaron a la oportunidad de expresar sus pretensiones en el proceso.
El Instituto Municipal de Tránsito y Transporte, por intermedio de su gerente, indicó que los cuestionamientos de los accionantes versan sobre la sentencia de segunda instancia proferida en la acción de grupo y no sobre actuaciones que haya Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 realizado, por lo cual carece de legitimación en la causa por pasiva y solicitó su desvinculación. Los accionantes mediante memorial posterior, manifestaron su desacuerdo con la contestación rendida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, para lo cual se pronunciaron frente a cada uno de los argumentos allí expuestos.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) cuestión previa; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto. Cuestión previa La Subsección advierte que actualmente está pendiente de resolución una solicitud de aclaración, adición y/o corrección de la sentencia discutida en esta sede presentada por el abogado Roberto Fernando Paz Salas, lo que, en principio, impediría conocer de fondo el asunto de la referencia. Sin embargo, el 7 de febrero de 2025 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, rechazó otra solicitud previamente presentada por aquel en relación con los mismos aspectos que dieron lugar a la que aún no se ha resuelto.
Dicha decisión obedeció a que el peticionario carecía de interés, pues, si bien afirmó que actuaba en calidad de abogado del grupo actor, lo cierto es que «no ejerció la representación de los sujetos procesales de la demanda ni adelantó alguna actuación procesal ni estuvo vinculado como parte, lo que significa que no integró la relación jurídico sustancial y tampoco ostenta interés para exigir un pronunciamiento sobre la decisión adoptada».
En consecuencia, teniendo en cuenta que la autoridad judicial aquí accionada ya decidió desfavorablemente la solicitud inicial presentada por aquel y que la nueva petición se trata de una mera insistencia, se procederá al estudio del caso, con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia de los accionantes y privilegiar el derecho sustancial sobre el formal.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Caso concreto A esta Subsección le corresponde, en primer lugar, verificar si se superan los requisitos generales de procedencia que habilitan el estudio de la sentencia del 6 de diciembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, pues solo en el evento de encontrarse satisfechos habría lugar a examinar los disensos esgrimidos.
La Sala encuentra reunidas las siguientes exigencias generales: i) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección, por la incursión de los defectos enunciados; ii) la acción se presentó con inmediatez; iii) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar a examinar si esta podría tener un efecto decisivo en la determinación adoptada; iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y v) no se trata de una sentencia de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Sin embargo, no ocurre lo mismo con el requisito de subsidiariedad en lo atinente al argumento consistente en que no se tuvieron en cuenta los registros civiles de nacimiento para encontrar demostrado el parentesco y otorgar la respectiva indemnización a favor de los señores Eduardo Alfonso Morales Ariza, Alfonso de Jesús Morales Montes y María Esperanza Ariza Chacón (padre y abuelos de la Sileiny Andrea Morales García, respectivamente), Paulino José Rocha Fruto (padre de Sirleidis Rocha Pérez) y al señor Inarco Jesús Villalba Barragán (abuelo de Brayan David Salcedo Villalba).
Lo anterior si se tiene en cuenta que en la sentencia discutida en esta sede el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, no se pronunció sobre las personas previamente identificadas, por lo cual si los accionantes consideraban que la autoridad judicial omitió resolver sobre el parentesco de aquellas con las víctimas directas y el consecuente reconocimiento de perjuicios, pese a que debía hacerlo, contaba con la solicitud de adición de que trata el artículo 287 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 68 de la Ley 472 de 1998.
Se aclara que, si bien el apoderado de la parte actora solicitó la adición, corrección y aclaración, lo cierto es que esa solicitud no estaba relacionada con el aspecto aquí discutido, por lo cual frente a ese argumento no se encuentra cumplida la exigencia de la subsidiariedad. De otro lado, se observa que el apoderado de los accionantes no está legitimado en la causa por activa para solicitar el amparo de los derechos fundamentales de los señores Maripaz Martínez Escobar y Andrés Martínez Escobar, José Antonio Barón Montero, Óscar Daza Rangel, Alicia Rubio Padilla, Alejandro Rodríguez Monsalve, Alejandro Rodríguez Rubio y Arcadio Rodríguez Rubio, con fundamento en el argumento consistente en que la Subsección accionada les negó el reconocimiento de los perjuicios morales, a pesar de que no habían otorgado poder ni solicitado la integración al grupo, pues en el expediente no obran poderes conferidos por estos al profesional del derecho referido ni puede entenderse que actúe como su agente oficioso, en tanto así no lo manifestó ni acreditó la imposibilidad de aquellos de acudir directamente a la acción constitucional.
De igual forma, tampoco se observa la legitimación en la causa por activa del apoderado de la parte actora ni de alguno de los accionantes para controvertir las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial en relación con la señora Rosiris Hernández Ávila (fallecida), el menor Deyson Alejandro Valencia Rodríguez (lesionado) y el señor Deibis Alfonso Peñaloza Suárez (familiar), puesto que dentro del listado allegado en el escrito de tutela de los solicitantes del amparo ninguno de ellos aparece como familiar de aquellos, lo cual tampoco se observa de las pruebas obrantes en el expediente.
Aclarado ello, en relación con el argumento mencionado frente a los solicitantes del Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 amparo a quienes se les negó dicho derecho, esta Subsección advierte que la autoridad judicial aquí accionada analizó ampliamente ese disenso de la parte demandante y concluyó que no era necesario que todos los actores presentaran poder para demandar, sino que bastaba con que se hubieran identificado en la demanda, conforme lo prevé el artículo 48 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 52.4 de la misma normativa, y la reiterada jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la materia.
No se observa, entonces, una transgresión de los artículos 55 y 65 de la Ley 472 de 1994, pues, si bien el primero establece que quien hubiere sufrido un perjuicio puede hacerse parte del proceso mediante escrito y permite que quien no concurra a este puede acogerse posteriormente al fallo y el segundo define cuál debe ser el contenido de la sentencia, dentro del cual se encuentra la disposición del pago de las indemnizaciones de quienes formaron parte del proceso como integrantes del grupo y de quienes no intervinieron en él pero reúnan los requisitos exigidos judicialmente; lo cierto es que estas normas no pueden analizarse de forma aislada, como lo pretende la parte actora, sino de conformidad con el resto de las previsiones legales, especialmente el artículo 48 de la Ley 472 de 1998, como lo efectuó la autoridad judicial.
En cuanto a la Sentencia C-242 de 2012 la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad de algunos apartes de los artículos 55 y 65 señalados y determinó que el beneficio allí establecido para quienes no concurrieran al proceso era plenamente válido. En esa medida, no se evidencia que la decisión adoptada por la Subsección aquí accionada haya desconocido ese pronunciamiento, en el cual, valga mencionar, no se efectuó un análisis del artículo 48 de la Ley 472 de 1998, en el cual, entre otros aspectos, soportó aquella la conclusión aquí discutida.
Igualmente, respecto a las sentencias del 1º de octubre de 2019 (2023-03502-02) y del 10 de junio de 2021 (2002-04584-02) proferida por las salas Doce Especial de Decisión y Primera Especial de Decisión del Consejo de Estado, respectivamente, se observa que en ninguna de ellas se analizó sobre la necesidad de la existencia del poder para tenerse como parte del grupo.
Sobre dichas sentencias y el argumento de los accionantes consistente en que no es estrictamente necesario que todos los miembros del grupo acrediten los perjuicios sufridos individualmente para lograr su indemnización, se precisa que aquellos parten de una indebida interpretación del análisis que sobre la materia se efectuó, en tanto en esas decisiones judiciales no se llegó a la conclusión de que los miembros del grupo demandante estaban excluidos de demostrar las afectaciones que sufrieron, sino que es posible «para efectos de tasar el perjuicio individual para los miembros del grupo, (…) acudir al criterio de la equidad consagrado en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, siempre que la prueba de los perjuicios resulte imposible o se carezca de elementos objetivos para la tasación de la indemnización».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 De allí que la conclusión de la autoridad judicial sobre la imposibilidad de extender la indemnización a quienes acudieron al proceso, pero no probaron el daño sufrido no resulte irrazonable o caprichosa ni mucho menos contraria a las sentencias aludidas por la parte actora.
Ahora bien, la autoridad judicial accionada no encontró demostrado el daño consistente en las lesiones de los menores de edad Isaid David Barón Rúa, Yoiner David Barón Rúa, Yarisith Meza Ortiz, Cenith Acosta Montero, Shirly Paola Acosta Montero, Anderson Andrés Rodríguez Rubio y Laura de La Cruz Fontalvo, pues no existía ningún soporte de atención médica y aun cuando valoró el formato de caracterización de la emergencia, evidenció que en este solo constaba que habían sobrevivido, pero no daba cuenta de las lesiones ni el tipo de afectación que tuvieron, lo que impedía encontrar acreditado dicho daño. A juicio de esta Subsección la anterior conclusión no estuvo soportada en una valoración arbitraria de las pruebas, sino en el análisis de la información contenida en ellas, de conformidad con las reglas de la sana crítica, la cual le permitió determinar que no se demostró la lesión cuya indemnización se reclamaba, lo que impidió acceder a esa pretensión. En relación con la menor Dianis Norena Tapias García y sus familiares, se observa que a sus padres se les reconoció 100 SMMLV para cada uno por concepto de perjuicios morales, por lo cual no es cierto que se le haya negado la indemnización pedida por las afectaciones morales.
En consecuencia, i) se declarará la falta de legitimación en la causa por activa en relación con los argumentos de inconformidad relativos a los señores Maripaz Martínez Escobar y Andrés Martínez Escobar, José Antonio Barón Montero, Óscar Daza Rangel, Alicia Rubio Padilla, Alejandro Rodríguez Monsalve, Alejandro Rodríguez Rubio, Arcadio Rodríguez Rubio, Rosiris Hernández Ávila Deyson Alejandro Valencia Rodríguez y Deibis Alfonso Peñaloza Suárez; ii) se declarará improcedente la acción, por el requisito de subsidiariedad, respecto al argumento relacionado con la falta de valoración probatoria de los registros civiles y iii) se negará el amparo solicitado en lo demás. Adicionalmente, se negará la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Transporte y el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte, pues su vinculación se debió a que fueron demandados en la acción de grupo que dio lugar a esta acción. Por último, se precisa que, si bien es cierto no se analizó la situación específica de los demás accionantes en esta sede, no lo es menos que frente a aquellos no se precisó una situación concreta por la cual acudieron a esta acción, por lo que el estudio efectuado se limitó a los argumentos expuestos en el escrito de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00360-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Transporte y el Instituto Municipal de Tránsito y Transporte.
Segundo. DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa en relación con los argumentos de inconformidad relativos a los señores Maripaz Martínez Escobar y Andrés Martínez Escobar, José Antonio Barón Montero, Óscar Daza Rangel, Alicia Rubio Padilla, Alejandro Rodríguez Monsalve, Alejandro Rodríguez Rubio, Arcadio Rodríguez Rubio, Rosiris Hernández Ávila Deyson Alejandro Valencia Rodríguez y Deibis Alfonso Peñaloza Suárez Tercero. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción respecto al argumento relacionado con la falta de valoración probatoria de los registros civiles.
Cuarto. NEGAR el amparo solicitado en lo demás, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Quinto. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Sexto. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente