Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 Demandante: COMPAÑÍA OLGEDA LTDA. EN LIQUIDACIÓN Demandados: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Y OTRO Tema: Confirma improcedencia por subsidiariedad.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia del 11 de diciembre de 2023. En la providencia mencionada, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de cumplimiento por subsidiariedad. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, por medio de apoderado judicial, la sociedad Compañía Olgeda Ltda. en liquidación presentó demanda contra la Superintendencia de Notariado y Registro –Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Bogotá, Zona Sur– y el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, para que se les ordene el cumplimiento del artículo 70 de la Ley 388 de 19971.

Las pretensiones formuladas fueron las siguientes: 1) Se ordene a las entidades INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU y a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – OFICINA DE RESGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS DE BOGOTA ZONA SUR, el pleno cumplimiento del artículo 70 de la ley 388 de 1997, que se encuentra vigente y establece el procedimiento de expropiación por vía administrativa. 1.1.

A la entidad INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU, dar estricta aplicación a lo establecido en el numeral 2 y 4 del artículo 70 de la ley 388 de 1997, en el caso concreto de la expedición de la Resolución No. 2098 del 5 de abril de 2022. 1.2. Como efecto de la aplicación y cumplimiento de la ley, se ordene por el Tribunal que el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO -IDU deje sin efectos la Resolución No. 2098 de 2022, conforme a lo dispuesto en el artículo 70 de la ley 388 de 1997, 1 «Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones».

Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co surtiendo nuevamente el procedimiento expropiatorio al no poner a disposición ni consignar el valor de la expropiación a favor del propietario afectado. 1.3.

A la entidad OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS DE BOGOTA – ZONA SUR delegada de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, a dar estricta aplicación a lo establecido en el numeral 1 del artículo 70 de la ley 388 de 1997, en el caso concreto del registro de la expropiación ordenada por el IDU en la resolución No. 2098 del 5 de abril de 2022, exigiendo a la entidad que expropio, que acredite que el propietario COMPAÑÍA OLGEDA LIMITADA EN LIQUIDACIÓN, ha retirado el valor de la indemnización o que se ha efectuado la consignación correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2 del mencionado artículo. 1.4.

Si no se demuestra por la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PUBLICOS DE BOGOTA – ZONA SUR delegada de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, el cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 1º de la ley 388 de 1997, conforme a la petición anterior, se ordene por el Tribunal que la entidad proceda a cancelar el registro de expropiación que aparece en anotación No. 10 del folio de matrícula inmobiliaria No. 50S-40123372, al no verificarse por el registrador el cumplimiento del pago o consignación de la de la indemnización por la expropiación[2]. 2.

Hechos Del expediente digital contenido en el aplicativo SAMAI3, la Sala resume los supuestos fácticos de la demanda a continuación: La sociedad accionante manifestó que es propietaria de un predio ubicado en la zona sur de Bogotá. El referido inmueble fue requerido por el Distrito Capital para la ejecución de la obra «Ampliación y Extensión de la Av.

Ciudad de Cali al Sistema Transmilenio». A través de la Resolución 4305 de 8 de septiembre de 2021, el Instituto de Desarrollo Urbano (en adelante IDU) inició el proceso de adquisición predial para lo cual le formuló a la demandante una oferta de compra de su inmueble. Vencido el término previsto para la enajenación voluntaria, sin llegar a un acuerdo, se procedió con la expropiación administrativa, de conformidad con las previsiones del artículo 67 de la Ley 388 de 1997.

Mediante la Resolución 2098 de 05 de abril de 2022, el IDU ordenó la expropiación por vía administrativa y la forma de pago por valor de «$ 21.343.937». La parte actora no reclamó el valor de la indemnización, por tanto, el IDU debía consignar el precio indemnizatorio de la expropiación dentro de los diez (10) días siguientes, según señaló la parte actora, que vencieron el día 20 de mayo de 2022, debiendo, además, entregar copia del depósito judicial al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Se transcribe tal cual incluso con posibles errores de la accionante. 3 Índice 2.

Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El 10 de junio de 2022, el IDU consignó en el Banco Agrario de Colombia, la suma de «$ 18.350.084», según informó en oficio de 17 de agosto de 2022, pero dicha consignación no fue entregada al tribunal administrativo competente, pues, la entidad sostuvo que el trámite lo haría por medio de la Tesorería de la entidad distrital.

La parte actora indicó que el IDU incumplió con su obligación de pagar el precio indemnizatorio por la expropiación en la forma establecida en la ley, al consignar en la entidad financiera de forma extemporánea y, además, porque el depósito judicial se hizo por una suma parcial, pues no incluye el valor de «$ 3.328.877» por concepto de indemnización por daño emergente, sin razón legal válida para retener o no pagar el valor previsto en la resolución de expropiación. Por tanto, alegó que la consecuencia del no pago de forma oportuna, esto es, dentro del término señalado en el numeral 2.º del artículo 70 de la Ley 388 de 1997– es el de dejar sin efectos la decisión de expropiación, además, de que debe surtir nuevamente el procedimiento, pues no puede subsanarlo o corregirlo.

No obstante, el IDU solicitó el registro de la expropiación en el folio de matrícula del inmueble, efectuado por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Bogotá –Zona Sur–, sin verificar el cumplimiento de los documentos y requisitos establecidos en la ley. Así, omitió el deber legal de exigir al IDU, que acreditara que el propietario del inmueble hubiera recibido el valor de la indemnización y los documentos entregados al tribunal administrativo.

En escritos de 27 de junio de 2023, la accionante solicitó el cumplimiento del artículo 70 de la Ley 388 de 1997 al IDU [numeral 1], a la Superintendencia de Notariado y Registro y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Bogotá, Zona Sur [numerales 2 y 4]. Sin embargo, según la parte actora, los destinatarios no emitieron respuesta dentro del término previsto en la Ley 393 de 1997. 3.

Admisión de la demanda En providencia de 4 de octubre de 2023, el magistrado ponente de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la solicitud de cumplimiento4. En consecuencia, ordenó notificar al superintendente de Notariado y Registro, al registrador de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Bogotá, –Zona Sur– y al director del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU. 4 Previa inadmisión, a través de auto de 13 de septiembre de 2023.

Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Informes5 4.1. La Superintendencia de Notariado y Registro se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

En ese sentido, señaló que no ejerce la función de calificación y registro en cada uno de los folios de matrícula inmobiliaria al tratarse de una competencia que está exclusivamente dada a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos. En todo caso, alegó que la sociedad accionante radica su inconformidad en el registró en el folio de matrícula inmobiliaria 50S-40123372, que contiene la expropiación administrativa solicitada por el IDU, el cual puede demandar a través del medio de control de nulidad, pues la actora sostiene que ese registro se efectuó sin el cumplimiento de requisitos legales. 4.2.

El IDU solicitó no acceder a lo pedido por la sociedad actora, porque, a su juicio, la acción de cumplimiento deviene en improcedente, pues el objeto de este trámite no es el reconocimiento de derechos particulares en disputa y tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos administrativos. Asimismo, sostuvo que existen otros medios de control diferentes, frente a los actos y procedimiento derivados de la expropiación administrativa.

Informó que, desde el momento en el que cobró ejecutoria el acto administrativo de expropiación, la entidad inició los trámites administrativos y financieros ante la empresa Transmilenio S.A., ordenadora del gasto, con el fin de perfeccionar el pago del valor indemnizatorio tal y como se evidencia de la Orden de Pago No. 7823 de 2022.

Sostuvo que la demandante confunde el término de 10 días que tiene la entidad para poner en conocimiento del tribunal que se realizó la consignación, con el que tiene para realizar la consignación, al considerar erradamente que son 10 días. Aun así, señaló que el 10 de junio de 2023 se constituyó el depósito judicial 400100008495140 del Banco Agrario de Colombia, con lo cual cumplió con las previsiones legales que se reclaman. 5.

Sentencia de primera instancia En fallo del 11 de diciembre de 2023, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de cumplimiento por cuanto fue interpuesta para realizar juicios de legalidad de actos administrativos expedidos por las autoridades en el trámite de expropiación por vía administrativa, asunto que no le compete al juez constitucional.

En ese sentido, explicó que el acto que decide la expropiación contendrá, entre otras cosas, la identificación del bien inmueble objeto de la medida; el valor del precio indemnizatorio y la forma de pago; la destinación que se dará; y la orden de 5 La Oficina de registro no presentó informe en este trámite judicial. Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, así como la indicación de los recursos que legalmente procedan en sede administrativa.

Este acto será notificado a los interesados de conformidad con el CPACA y contra él procede el recurso de reposición, según lo que establece el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, así como la acción para obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho, para controvertir el precio indemnizatorio, de conformidad con el artículo 71 ibidem. 6.

La impugnación El apoderado de la actora solicitó revocar la decisión de primera instancia y que se acceda a las pretensiones que no tienen carácter subjetivo. Alegó que la sentencia del tribunal consideró que la acción era improcedente sin atender que lo pretendido era que se ordenara a las demandadas que cumplan las normas que regulan el trámite de expropiación administrativa.

En ese sentido explicó que la propia ley señala que la consecuencia de no cumplir con las condiciones establecidas en la norma de expropiación es que ésta no producirá efecto alguno. Por tanto, sostuvo que no busca atacar la legalidad del acto administrativo. Por otra parte, la impugnante señaló que al no existir prueba de haber recibido los valores de la indemnización y de que la administración puso a disposición lo consignado al «Tribunal Administrativo» tiene como consecuencia legal, que el acto administrativo no produce efectos jurídicos, sin que la norma especial de expropiación administrativa exija acudir al juez de la legalidad.

Seguidamente, sostuvo que «tampoco procedía la acción que regula el artículo 71 de la ley 388 de 1997, ya que esta busca obtener la nulidad y restablecimiento del derecho lesionado, y lo que la presente acción de cumplimiento pretende que las entidades demandadas den obedecimiento a la ley. Finalmente, manifestó que «es claro además el perjuicio recibido por el accionante, al no tener otro mecanismo de defensa, estando demostrado que se llevó a cabo la expropiación sin cumplir con los requisitos y trámites que la ley impone a la administración».

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia del 11 de diciembre de 2023 de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.

Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 11 de diciembre de 2023. Para lo anterior, la Sala plantea los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a las accionadas, respecto del cumplimiento de los numerales 1, 2 y 4 del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? De ser superados los anteriores interrogantes, ¿se debe modificar, confirmar o revocar la sentencia de primera instancia y ordenar el cumplimiento de la disposición invocada por la parte actora? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto; y (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo6 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes 6 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló. [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo7. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]8. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los puntos 7 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co descritos en los numerales ii. al iv., la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control.

Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política9.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»10.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado11.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.

Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 11 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000- 2011-00891-01 (ACU), MP.

Susana Buitrago Valencia (E). Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,12 a menos que estén apropiados;13 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior14. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este15 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»16. Igualmente, esta Sección17 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. 12 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro. 14 Sentencia antes citada. 15Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber […]». 16 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000-2011- 00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[18] (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»19. En este caso, para acreditar el requisito de procedibilidad, la accionante acompañó copia de los escritos del 27 de junio de 2023, en los que se solicitó al IDU, a la Superintendencia de Notariado y Registro y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Bogotá, Zona Sur, el cumplimiento del artículo 70 de la Ley 388 de 1997.

Frente a la primera de lo dispuesto en los numerales 2 y 4 y, frente a las demás del numeral 1 ibidem. A su turno, los destinatarios no emitieron respuesta dentro del término previsto en la Ley 393 de 1997. Por tanto, para la Sala se encuentra acreditado el presupuesto de procedibilidad. 18 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp.

ACU- 2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». 19 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4. Procedencia de la acción En este caso, la accionante exigió a la accionada el obedecimiento del artículo 70 de la Ley 388 de 1997 que dispone lo siguiente:

ARTÍCULO 70. - Efectos de la decisión de expropiación por vía administrativa. Una vez ejecutoriada la decisión por vía administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma negativa, la decisión producirá los siguientes efectos: 1. El derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual bastará con el registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

El registrador exigirá que la entidad acredite que el propietario o los titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han retirado el valor de la indemnización y los documentos de deber correspondientes, o que se ha efectuado la consignación correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2 de este artículo. 2. La entidad que ha dispuesto la expropiación pondrá a disposición inmediata del particular expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente o el porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado y los documentos de deber correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo.

Si el particular no retira dichos valores y los documentos de deber dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria, la entidad deberá consignarlos en la entidad financiera autorizada para el efecto a disposición del particular, y entregar copia de la consignación al Tribunal Administrativo en cuya área de jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble dentro de los diez (10) días siguientes, considerándose que ha quedado formalmente hecho el pago. […] 4.

En caso de que los valores y documentos de deber no se pongan a disposición del propietario o no se consignen dentro de los términos señalados en el numeral 2 de este artículo, la decisión de expropiación por vía administrativa no producirá efecto alguno y la entidad deberá surtir nuevamente el procedimiento expropiatorio. […] Ahora bien, la Sala considera que el presente caso no cumple con el requisito de la subsidiariedad.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de la disposición. Igualmente, esta Sección en reiterada jurisprudencia20 ha desarrollado «la existencia de otro mecanismo judicial», como causal de improcedencia, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable.

En este caso, la Sala considera que más allá del cumplimiento de la disposición invocada por la accionante el presente asunto conlleva un debate que escapa al 20 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU).

M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto y naturaleza de esta acción que no es declarativa, pues del contexto de la demanda se observa que se alega su inconformidad con la Resolución 2098 del 5 de abril de 2022 que profirió el IDU, en el trámite de expropiación por vía administrativa del predio de la accionante, toda vez que sus pretensiones buscan dejar sin efectos el referido Acto administrativo, es decir, plantea una discusión sobre su legalidad.

En efecto, determinar el incumplimiento del procedimiento de expropiación administrativa es un asunto que compete al juez natural de la legalidad. Así como los cuestionamientos que se impetren contra los actos de registro en los folios de matrícula21, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en los artículos 137 y 138 del CPACA, concordante con el artículo 152.12 ibidem, conforme a las pretensiones que a bien tenga la impugnante formular a través del medio de control de legalidad de naturaleza declarativa.

Lo anterior se corrobora con las previsiones del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 que dispone lo siguiente:

ARTÍCULO 71. - Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso- administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. […] 8.

Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago. En este caso, las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago.

Por tanto, la autoridad judicial de primera instancia acertó en concluir la improcedencia por subsidiariedad, ya que en este caso el juez no se puede abrogar las competencias y definir el cumplimiento o no del procedimiento adelantado para la expropiación administrativa o el pago de la indemnización porque este medio no fue previsto para dirimir tal tipo de debates, pues el ordenamiento jurídico previó otros cauces ordinarios para resolver esas controversias.

En efecto, los argumentos que propone la impugnante implicarían desconocer y desquiciar el ordenamiento jurídico para permitir que por esta vía constitucional se subsane su falta en cuanto al ejercicio oportuno del medio de control que, como se observó, tuvo a su disposición. Lo anterior es suficiente para concluir la improcedencia de este asunto y, por ende, no corresponde a la Sala adentrarse en el estudio del fondo del caso.

Máxime si se tiene en cuenta que, si bien se alega la existencia de un perjuicio irremediable, no se probó ni se advierte que se configure. 21 En ese sentido se puede consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de febrero de 2023, radicado, 25000-23-41-000-2022-01381-01, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio.

Demandante: Compañía Olgeda Ltda. en liquidación Demandados: Superintendencia de Notariado y Registro y otro Radicación: 25000-23-41-000-2023-01163-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se confirmará la sentencia del 11 de diciembre de 2023, que declaró la improcedencia por subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III. FALLA:

PRIMERO. Confirmar la declaratoria de improcedencia de la acción contra las demandadas porque no se satisface el requisito de procedencia de la subsidiariedad.

SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUAREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx