CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-02592-00 Accionante: RICHARD MIGUEL ROMERO PADILLA Accionado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: acción de tutela contra punto 5 de consulta popular.
Inexistencia de una amenaza cierta, concreta y próxima que amerite intervención del juez constitucional, ante la ausencia de convocatoria de la ciudadanía para que se pronuncie en las urnas sobre la pregunta de carácter general de trascendencia nacional. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA 1. La Sala resuelve la acción de tutela promovida por Richard Miguel Romero Padilla1, quien actúa en nombre propio, contra la consulta popular impulsada por la Presidencia de la República.
A juicio del tutelante, dicho mecanismo de participación ciudadana trasgrede los derechos fundamentales de la población en condición de discapacidad.
ANTECEDENTES 2. Conforme a lo dispuesto en el escrito de tutela se formularon las siguientes pretensiones (se transcribe con posibles errores): “Solicito que se suspenda la consulta popular hasta que se revise y se modifique el punto 5, para garantizar la inclusión y la participación de la población con discapacidad. Asimismo, solicitamos que se garantice la participación efectiva de la población con discapacidad en la elaboración de políticas y propuestas que les afecten”. 3.
Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Persona con discapacidad. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02592-00 Accionante: Richard Miguel Romero Padilla Accionado: Presidencia de la República Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 2 4. Richard Miguel Romero Padilla manifestó que la consulta popular convocada por el Presidente de la República contiene un punto que afecta de manera directa los derechos de las personas con discapacidad. 5.
En concreto, señaló que el numeral 5 de la consulta propone que los empleadores puedan contratar hasta 2 personas con discapacidad por cada 100 trabajadores, medida que, a su criterio, resulta discriminatoria y limita de forma injustificada el acceso al empleo de esta población2. 6. Advirtió, además, que esta disposición fue incluida sin haberse consultado a las personas en la mencionada situación, lo que supone una vulneración a sus derechos fundamentales y los principios consagrados en la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Fundamentos de la demanda de tutela 7. El actor fundamentó la presente acción, indicando que la propuesta contenida en el punto 5 de la consulta popular vulnera los artículos 13, 25 y 47 de la Constitución Política, al desconocer los principios de igualdad, derechos al trabajo y especial protección a las personas con discapacidad. Asimismo, el peticionario manifestó que contraviene la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que impone a los Estados la obligación de garantizar la igualdad de oportunidades y la no discriminación a esta población. Trámite en primera instancia 8.
Mediante auto del 6 de mayo de 20253, el despacho sustanciador admitió la presente acción y, en consecuencia, ordenó notificar a la parte demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como vincular al Ministerio del Interior y al Consejo Nacional de Discapacidad. 2 Conforme con los anexos de la demanda el punto cinco (5) de la consulta popular es el siguiente: “¿Está de acuerdo en que las empresas deban contratar al menos 2 personas con discapacidad por cada 100 trabajadores?”. 3 Índice electrónico 04 de SAMAI. 5Autoqueadmite_220250259200ADMITERI(.pdf) NroActua 4.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02592-00 Accionante: Richard Miguel Romero Padilla Accionado: Presidencia de la República Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 3 Intervenciones 9. El Ministerio del interior4 solicitó que se declare probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, así como la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales atribuible a la entidad.
En su criterio, no existe un nexo de causalidad entre la presunta afectación de los derechos invocados por el accionante y la actuación del Ministerio, toda vez que no fue la autoridad que promovió la medida que se considera violatoria de los derechos fundamentales alegados. 10. La Presidencia de la República5 manifestó que el accionante carece de legitimación en la causa por activa para representar los intereses de terceros, en particular la población con discapacidad.
Adicionalmente, indicó que el accionante no acreditó, siquiera de manera sumaria, la existencia de una vulneración concreta de los derechos fundamentales invocados. Por el contrario, se constató que la consulta fue convocada de manera general a toda la ciudadanía, lo que desvirtúa la supuesta exclusión alegada. CONSIDERACIONES Competencia 11.
La Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo estipulado en el Acuerdo 080 de 20196. Problema jurídico 12.
Corresponde a la Sala determinar la procedibilidad de la acción de tutela propuesta por el actor, quien sostiene que el punto cinco (5) del proyecto de consulta popular que indaga a la ciudadanía sobre si está de acuerdo o no con que las empresas deban contratar al menos 2 personas con discapacidad por cada 100 4 Índice electrónico 012 de SAMAI. 18RECIBEMEMORIAL_538051pdf(.pdf) NroActua 12. 5 Índice electrónico 016 de SAMAI.33RECIBEMEMORIAL_OFI2500090512_GFPUpd(.pdf) NroActua 16. 6 Reglamento interno de esta corporación, puntualmente el artículo 13- “Distribución de los procesos entre las secciones”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02592-00 Accionante: Richard Miguel Romero Padilla Accionado: Presidencia de la República Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 4 trabajadores, resulta lesivo de los derechos fundamentales tanto propios como los de las personas en la situación prenotada. 13. Para abordar y resolver el problema jurídico planteado, esta Subsección analizará si en el caso concreto se produjo una amenaza o afectación a los derechos fundamentales del actor.
Inexistencia de amenaza o violación a derechos fundamentales en el caso concreto 14. El artículo 86 constitucional prescribe que la acción de tutela procede frente a amenazas y vulneraciones de los derechos fundamentales de los demandantes. Idéntico sentido se verifica en el artículo primero del decreto-ley 2591 de 1991, conforme al cual, la acción busca la protección inmediata de los derechos constitucionales cuando sean vulnerados o amenazados.
El concepto de vulneración se refiere a la imposibilidad de ejercer plena y libremente un derecho fundamental, mientras que la amenaza es la existencia cierta, concreta y objetiva de elementos que permiten avizorar que en un momento cercano se producirá la vulneración7. En ambos eventos la acción de tutela resulta procedente, ello en atención a su carácter preventivo8 (frente a amenazas de vulneración) y correctivo (frente a conculcaciones concretas).
La jurisprudencia constitucional ha definido la vulneración y la amenaza en los siguientes términos: “La vulneración lleva implícito el concepto de daño o perjuicio. Se vulnera un derecho cuando el bien jurídico que constituye su objeto es lesionado. Se amenaza el derecho cuando ése mismo bien jurídico, sin ser destruido, es puesto en trance de sufrir mengua.
La amenaza es una violación potencial que se presenta como inminente y próxima. 7 Cfr. T-399 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz) 8 Cfr- T-200 de 2013 (M.P. Alexei Julio Estrada) “La acción de tutela tiene un carácter eminentemente preventivo más no indemnizatorio, por regla general. En otras palabras, su fin es que el/la juez/a de tutela, previa verificación de la existencia de una vulneración o amenaza de un derecho fundamental, dé una orden para que el peligro no se concrete o la violación concluya”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02592-00 Accionante: Richard Miguel Romero Padilla Accionado: Presidencia de la República Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 5 En el primer caso la persona afectada ya ha sido víctima de la realización ilícita. En el segundo, por el contrario, la persona está sujeta a la inmediata probabilidad de un daño.” 15.
Por lo anterior, ante una amenaza a un derecho fundamental deben existir, al menos, hechos indicadores o antecedentes que permitan que el juez constitucional evidencia que, potencialmente se puede producir un riesgo en el ejercicio de un derecho. Ello exige que dentro del expediente de tutela se verifique la existencia de elementos razonables respecto a la eventual conculcación, descartando de esa manera, la intervención del juez constitucional en casos de especulaciones o enunciación de hechos que resultan eventuales, lejanos, hipotéticos, o posibles, mas no probables.
Como indica la norma constitucional referida a la acción de tutela, la orden de protección se fundamenta en prueba sumaria, pero referida a hechos concretos y ciertos, no eventos hipotéticos. 16. A la luz de las anteriores consideraciones, para la Sala no es posible establecer la existencia de una amenaza cierta, concreta y próxima a los derechos fundamentales del actor y de las personas en situación de discapacidad, en tanto que a la fecha en que se suscribe la presente decisión, no existe un acto jurídico expedido por la autoridad competente mediante el cual se convoque a la ciudadanía para que se pronuncie en las urnas sobre la pregunta de carácter general de trascendencia nacional, concretamente sobre si se está o no de acuerdo con que se contraten al menos dos (2) personas en la mencionada situación por cada cien (100) trabajadores. 17.
Lo anterior, se insiste, pues al momento de proferir la sentencia de primera instancia la iniciativa gubernamental de convocatoria de la consulta popular no se ha materializado en algún acto jurídico de aquellos necesarios para la realización del evento electoral. De ahí que no sea posible establecer que exista un riesgo o amenaza inminente sobre los derechos fundamentales cuya protección se demanda. 18.
En virtud de lo anterior, la Subsección concluye que para el momento en que se profiere la providencia que pone fin a la instancia, no se presenta siquiera una amenaza a los derechos fundamentales pues no existe ningún acto jurídico dirigido a la realización del evento electoral. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02592-00 Accionante: Richard Miguel Romero Padilla Accionado: Presidencia de la República Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 6 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la acción de tutela promovida por Richard Miguel Romero Padilla, atendiendo las razones expuestas en esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes y demás interesados por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.