CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Referencia: Acción de tutela Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD TESIS: SE CONFIRMA SENTENCIA IMPUGNADA.
NO SE CONFIGURARON LOS DEFECTOS ALEGADOS. NI EL ANÁLISIS NI LA DECISIÓN CONTENIDA EN LA PROVIDENCIA CONTROVERTIDA RESULTAN CAPRICHOSOS O ARBITRARIOS, SINO QUE FUERON ADOPTADOS A PARTIR DEL ALCANCE DADO A LAS FUENTES JURÍDICAS APLICABLES AL CASO Y A UN ANÁLISIS DE LAS PARTICULARIDADES FÁCTICAS DE ESTE. DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación presentada por la actora contra el fallo de 3 de febrero de 2022, mediante el cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 denegó el amparo solicitado. 1 En adelante SECCIÓN QUINTA. 2 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD2, actuando a través de apoderado, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, con el fin de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso y al principio de legalidad que estima vulnerados, con ocasión de la sentencia de 16 de junio de 2021, proferida dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 680013333002 2014 00104 01.
I.2.- Hechos Indicó que la señora ROSALBINA SUÁREZ DE VELANDIA estuvo vinculada a la EPS SOLSALUD, desde el 11 de mayo de 1998 hasta la fecha de su deceso el 18 de julio de 2013, a los 95 años. Sostuvo que en el año 2010, los familiares de la señora ROSALBINA SUÁREZ DE VELANDIA radicaron varias quejas contra la referida EPS por la falta de prestación del servicio de salud y, en el año 2012, promovieron una acción de tutela por las mismas razones, a 2 En adelante la SUPERSALUD. 3 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co través de la cual el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE BUCARAMANGA le ordenó continuar con la atención médica de la paciente.
Agregó que en el mes de mayo de 2013, se ordenó la liquidación de la EPS SOLSALUD, motivo por el cual la familia de la señora ROSALBINA SUÁREZ DE VELANDIA inició los trámites para que se efectuara su traslado a la EPS COOMEVA, esta última, quien negó la afiliación solicitada. Expuso que en el mismo mes los familiares de la señora ROSALBINA SUÁREZ DE VELANDIA le elevaron un requerimiento para que, en ejercicio de su función jurisdiccional y facultades de inspección, vigilancia y control, ordenara que se le siguieran prestando los servicios médicos a aquella y, además, que se efectuara el traslado a la EPS COOMEVA.
Señaló que el 8 de julio de 2013, los familiares de la señora ROSALBINA SUÁREZ DE VELANDIA promovieron una acción de tutela en su contra y de la EPS COOMEVA, en la que solicitaron como medida provisional que se ordenara la continuación en la prestación del servicio de salud que venía prestando la EPS SOLSALUD en liquidación. 4 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que la acción de tutela fue atribuida al JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, sin embargo, en el trámite la señora ROSALBINA SUÁREZ DE VELANDIA falleció, sin que se hubiese adoptado la medida cautelar solicitadas.
Manifestó que debido a lo anterior, los familiares de la señora ROSALBINA SUÁREZ DE VELANDIA promovieron medio de control de reparación directa en su contra, de la RAMA JUDICIAL, de COOMEVA EPS, de SOLSALUD EPS- LIQUIDADA y de la IPS FINSEMA, con la finalidad de obtener el pago de los perjuicios por la falla en la prestación en el servicio de salud que ocasionó el fallecimiento de la mencionada señora.
Indicó que el citado proceso fue identificado con el número único de radicación 680013333002 2014 00104 01 y le correspondió para su trámite en primera instancia al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DE BUCARAMANGA que, mediante sentencia de 10 de febrero de 2016, negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, como consecuencia del recurso de apelación interpuesto por los demandantes, mediante sentencia de 16 de 5 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co junio de 2021, el TRIBUNAL revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, la condenó de forma solidaria, junto con la EPS COOMEVA, al pago de los perjuicios morales que sufrieron los demandantes, por la pérdida de oportunidad de la paciente de sobrellevar sus padecimientos de salud en condiciones dignas y de calidad, en pleno goce y respeto por sus derechos.
Agregó que el TRIBUNAL estimó que omitió efectuar sus competencias de inspección, vigilancia y control, al juzgar que no había desplegado de forma correcta las competencias que le correspondían para garantizar el derecho a la salud de la usuaria, a fin de que le hubiesen sido prestados los servicios médicos que requería. I.3.- Fundamentos de la solicitud Señaló que la presente acción de tutela tiene relevancia constitucional, toda vez que la decisión cuestionada pone en riesgo la distribución de competencias de los actores del Sistema General de Seguridad en Salud, además, en razón a que afecta el patrimonio público.
Explicó que la providencia cuestionada incurrió en los defectos 6 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fáctico y sustantivo porque, en su sentir, la argumentación del TRIBUNAL “[…] no es más que un despliegue de elucubraciones sin rigor jurídico y menos aún, respaldo normativo, lo que ocasiona el desgaste del aparato judicial en defensa de una posición de bulto insostenible […]”.
Agregó que conforme con el artículo 155 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19933, hace parte “[…] de los llamados organismos de dirección, vigilancia y control, mientras que las Entidades Promotoras de Salud pertenecen a los organismos de administración (aseguramiento) y financiación […]”. Sostuvo que, en ese orden de ideas, no tiene como función la de “[…] coadministrar directa o indirectamente las empresas objeto de su vigilancia y control, como consecuencia de ello, no puede responder por el eventual incumplimiento de sus vigiladas en cualquier aspecto respecto de las actividades económicas que realizan para el desarrollo de su objeto social […]”.
Aseguró que el TRIBUNAL no reconoció que en el curso del proceso se acreditó que atendió las solicitudes de los familiares de la paciente y efectuó numerosos requerimientos a las EPS involucradas, al punto que dio apertura “[…] al proceso 3 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. 7 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo sancionatorio, identificado mediante SIAD 0511201300608 […]”.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la parte actora pretende lo siguiente: “[…] se ordene dejar sin efectos la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, que decidió condenar a mi representada SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD de acuerdo con las razones dadas dentro del acápite inmediatamente anterior y se ordene dictar una nueva sentencia teniendo las competencias funcionales de acuerdo a la ley […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El JUZGADO, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, manifestó que las razones de las providencias proferidas en el proceso ordinario se encontraban en estas, por lo cual se limitaba a remitir copia del expediente respectivo. I.5.2.- Los señores JOSÉ EDGAR, ELIZABETH, JUAN BAUTISTA, NELLY YOLANDA, MARÍA YAMILE y ROSA EMMA VELANDIA SUÁREZ y GLADYS CASTILLO SUÁREZ, vinculados en calidad de 8 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co terceros con interés directo en las resultas del proceso, señalaron que la presente acción de tutela es improcedente, en razón a que, a su juicio, no puede utilizarse como una tercera instancia para redefinir un asunto ya resuelto por el juez natural.
Agregaron que, en todo caso, el monto de la indemnización que les fue concedido debía ser aumentado, además que correspondía ordenarse la ejecución de medidas de reparación integral, para resarcir en debida forma la muerte de su familiar. I.5.3.- El TRIBUNAL, la EPS COOMEVA y la NACIÓN – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, estas dos últimas vinculadas en calidad de terceros con interés directo en las resultas del proceso, pese a haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 3 de febrero de 2022, luego de advertir que la acción de tutela cumplía con los requisitos generales de procedibilidad, la SECCIÓN QUINTA efectuó el estudio del fondo del asunto a partir del defecto sustantivo, para concluir que no había lugar a conceder el amparo pretendido. 9 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para tal efecto, señaló que el problema jurídico consistía en determinar si, al proferir la providencia cuestionada, la autoridad judicial había vulnerado las garantías deprecadas, dado que, a juicio de la actora, no había tenido en cuenta las competencias que por ley le han sido atribuidas.
Expuso que el TRIBUNAL accionado, previo a indagar por la actuación de la SUPERSALUD, hizo un estudio de las normas que regulan las competencias de esta entidad. Agregó que fue con base en las facultades que le competen a la SUPERSALUD, que el TRIBUNAL encontró que dicha entidad no había desplegado de manera correcta sus competencias para que la señora ROSALBINA SUAREZ DE VELANDIA pudiera continuar recibiendo los servicios médicos que se le habían otorgado, a pesar de las quejas que elevaron sus familiares, pues solo se había limitado a correr traslado de las reclamaciones a las EPS involucradas.
Concluyó que: “[…] la decisión asumida por el Tribunal Administrativo de Santander fue ajustada a las normas que regulan las competencias de la Supersalud y en ningún momento implicaron 10 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su desconocimiento.
Todo lo contrario, la decisión asumida refleja que en este tipo de asuntos la intervención de la entidad accionante es imperiosa, pues tiene dentro de sus funciones las de inspección, vigilancia y control, sobre todo aquellas que van encaminadas a la prestación de los servicios de salud en óptimas condiciones […]”. III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La SUPERSALUD impugnó la decisión proferida en primera instancia, destacando que la SECCIÓN QUINTA no hizo un estudio del defecto fáctico, además que había errado en el análisis que efectuó del defecto sustantivo.
En relación con el defecto fáctico, explicó que bastaba con observar las pruebas obrantes en el proceso, para advertir las actividades que ejecutó en pro de buscar la eficiente prestación de los servicios de salud de la señora ROSALBINA SUAREZ DE VELANDIA. Manifestó que el TRIBUNAL no estableció de forma adecuada el vínculo de causalidad entre su culpa y la probabilidad de mejoría cierta de la paciente, por lo que no había lugar a ordenar la reparación. 11 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que el TRIBUNAL desconoció el precedente jurisprudencial, contenido en la sentencia de 10 de noviembre de 2016, proferida por el Consejo de Estado, dentro del expediente 730012331000200300891 01 (34.439), en relación con su falta de legitimación en la causa por pasiva, en asuntos como el presente.
En lo que concierne al defecto sustantivo, aclaró que su inconformidad deviene de que, en su criterio, las normas aplicadas por el TRIBUNAL “[…] fueron interpretadas de manera errónea y en evidente contradicción al espíritu de las mismas pues de ninguna manera de ellas, se puede colegir otra actividad más allá de la que ejerció la Supersalud en el caso sometido a su conocimiento […]”.
Iteró que no tiene la “[…] facultad para coadministrar directa o indirectamente las empresas objeto de su vigilancia y control, como consecuencia de ello, no puede responder por el eventual incumplimiento de sus vigiladas en cualquier aspecto respecto de las actividades económicas que realizan para el desarrollo de su objeto social […]”.
Anotó que la prestación del servicio de salud estaba a cargo de la EPS SOLSALUD, sin que exista norma que le exigiera garantizar la 12 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atención médica que correspondía suministrar a sus vigiladas.
Agregó que, además el TRIBUNAL accionado “[…] condena de manera solidaria, sin haberse tomado el tiempo de analizar si de verdad se cumplen los requisitos para decretar la existencia de esta figura jurídica, los cuales se encuentran claramente establecidos en el artículo 1568 del Código Civil de Colombia […]”. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo 13 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: 14 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto 15 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 16 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la SUPERSALUD pretende que se deje sin efecto la sentencia de 16 de junio de 2021, proferida por el TRIBUNAL, mediante la cual fue declarada responsable administrativa y patrimonialmente, con ocasión al fallecimiento de la señora ROSALBINA SUAREZ DE VELANDIA, paciente del servicio de salud, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 680013333002 2014 00104 01.
A la citada providencia la parte actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. 17 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los disensos de la actora radican en el hecho de que, a su juicio, no fueron valoradas las actividades que ejecutó en relación con la situación de la paciente ROSALBINA SUAREZ DE VELANDIA y que desvirtúan que haya tenido una actitud pasiva, además que sus facultades no podían entenderse como competencias para coadministrar la prestación de los servicios que correspondían a sus vigiladas.
En el curso de la primera instancia, la SECCIÓN QUINTA denegó el amparo pretendido por la actora, por cuanto encontró razonable el análisis efectuado por la autoridad judicial accionada en la providencia cuestionada, en particular, en lo que concernía al defecto sustantivo alegado. La SUPERSALUD impugnó la decisión proferida en primera instancia, destacando que el a quo no había realizado un estudio del defecto fáctico y reiterando los argumentos iniciales en lo demás. Por otro lado, como nuevos planteamientos, la actora indicó que en la providencia acusada no se efectuó un análisis al vínculo de causalidad entre su culpa y la probabilidad de mejoría cierta de la 18 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co paciente, se desconoció el precedente judicial sobre su falta de legitimación por pasiva en ese tipo de asuntos y no se estudió el artículo 1568 del Código Civil, relativo a la solidaridad de las obligaciones.
Al respecto, la Sala advierte que el estudio de la impugnación se limitará a los argumentos que tengan relación con los que fueron alegados en el escrito introductorio o a lo que haya podido ser resuelto por el a quo, de manera que no se hará un análisis a las nuevas inconformidades expuestas por la parte actora, dado que aceptar lo contrario, conllevaría pretermitir la primera instancia y a desconocer el derecho de contradicción del accionado y demás vinculados, que no tuvieron la oportunidad de pronunciarse al respecto.
Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, al expedir la sentencia de 16 de junio de 2021, en cuanto la actora estima que no se valoraron las pruebas que demostraban sus intervenciones ante sus vigiladas, además que sus funciones no implicaban ninguna otra más allá de las que ejerció. 19 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, se entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la actora plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales y se configuran los defectos que alega; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable4, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados; y, por último, no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.
Visto que el presente caso cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala hará mención al marco jurídico general de los defectos alegados, para enseguida efectuar su estudio de forma conjunta. 4 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 20 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del defecto fáctico En lo que respecta al defecto fáctico la Corte Constitucional, en sentencia T-362 de 20135, explicó lo siguiente: “[…] El defecto fáctico o probatorio ocurre cuando el juez “toma una decisión, sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina, como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas, de una valoración irrazonable de las mismas, de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios.
Es importante resaltar que, esta causal es una de las más exigentes para su comprobación, debido a que la valoración de las pruebas en un proceso judicial es uno de los ámbitos en que el juez desarrolla en mayor medida el ejercicio de la autonomía e independencia judicial, pues se basa en la aplicación de las reglas de la lógica y la sana crítica.
De hecho, esta Corporación ha identificado que “el yerro en la apreciación del material probatorio constitutivo del defecto fáctico debe ser flagrante, protuberante y manifiesto, a tal punto que en razón de él se desconozca “la realidad probatoria del proceso […]”. En esa medida, a juicio de la referida Corte: “[…] solo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones 5 M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 21 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]”.
(Negrillas del original). De las consideraciones transcritas la Sala advierte que el defecto fáctico debe ser manifiestamente arbitrario, esto es, que el error en el juicio valorativo de la prueba sea ostensible y flagrante, además con una incidencia directa en la decisión, en razón a que el Juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. Del defecto sustantivo En relación con el defecto sustantivo, la Corte Constitucional6 ha precisado que este se presenta cuando “[…] la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica […]”.
En ese orden de ideas, respecto de los eventos que dan lugar a conceder el amparo a los derechos fundamentales que resulten vulnerados por la configuración del defecto sustantivo, en sentencia T-949 de 20097, la Corte Constitucional señaló los siguientes: 6 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 7 M.P Mauricio González Cuervo. 22 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] (i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial […]” De igual forma, la Corte Constitucional8 ha dicho que al examinar estos eventos, el Juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión “[…]no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional […]”.
Caso concreto La parte actora aduce que el TRIBUNAL accionado desconoció las 8 Sentencia T-310 de 2009, M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 23 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividades que adelantó frente al caso sometido a su gestión, además que sus funciones no implicaban ninguna otra más allá de las que ejerció, esto es, que no podía coadministrar los servicios de salud que correspondían ser suministrados por sus vigiladas.
Ahora bien, en la providencia cuestionada, el TRIBUNAL atribuyó responsabilidad administrativa y patrimonial a la actora en el caso puesto a su consideración, por las siguientes razones: “[…] 3.1 De las pruebas obrantes en el informativo - Conforme el certificado médico de la ESE CENTRO DE SALUD NUESTRA SEÑORA DE LA ESPERANZA de fecha 30 de abril de 2012, la paciente Rosalbina Suárez de Velandia, de 93 años de edad, presentaba múltiples patologías, entre las cuales estaba antecedente de fractura de cadera con imposibilidad para la deambulación, asociado además a incontinencia urinaria y diabetes mellitus de difícil manejo, por lo cual se consideraba que la paciente requería cuidados permanentes de enfermera, uso de pañales desechables y tiras de glucometría para control estricto de glicemia (fl. 177). - El señor José Edgar Velandia Suárez, actuando en calidad de agente oficioso de su señora madre Rosalbina Suárez de Velandia, en abril del año 2012, instauró acción de tutela contra la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y SOLSALUD EPS, la cual que fue radicada bajo el número 2012- 0071 y cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga, a fin de que se ordenara a las demandadas realizar visita médica especializada para la valoración del estado de la señora Rosalbina Suárez de Velandia; que se ordenará a la EPS SOLSALUD cubrir los medicamentos que no estaban dentro del POS, así como brindar atención con enfermera las 24 horas del día para el control de medicamentos, aplicación de inyecciones, medición de azúcar y control de la tensión arterial y a la SUPERINTENDENCIA 24 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NACIONAL DE SALUD ejercer el control de inspección, vigilancia y sanción respecto de SOLSALUD por no cumplir el mandato legal de proteger de manera integral la vida de una persona de la tercera edad. [….] - El 20 de febrero de 2013 el Ministerio de Salud y Protección Social trasladó a la Superintendencia Nacional de Salud la petición elevada por el señor José Edgar Velandia Suárez en la que manifestaba presuntas irregularidades en el cumplimiento de normas del Sistema de Seguridad Social en Salud por parte de SOLSALUD EPS, relacionadas con una solicitud de servicios de la prestación del servicio de salud y entrega de insumos; que se procedió a trasladar, por la SUPERSALUD, dicha petición a SOLSALUD, quien mediante oficio del 18 de marzo de 2013 informó que, con el fin de garantizar los servicios a la usuaria, se habían generado autorizaciones en los últimos dos meses, relacionadas con la entrega de pañales, servicio de enfermería permanente 24 horas y lancetas para glucometría. El día 5 de julio de 2013 el encargado de las funciones del grupo inspección y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, en respuesta a la referida petición elevada por el señor José Edgar Velandia Suárez frente a la prestación de servicios de salud y entrega de insumos requeridos, y teniendo en cuenta la respuesta de SOLSALUD, señaló que se infería por parte de esa Delegada que se había dado aplicación de la normatividad legal vigente por la autorización de la entrega de insumos y prestación de servicios requeridos (fl. 147) - En la misma fecha, esto es el 5 de julio de 2013, la Superintendente Delegada para la Protección al Usuario y a la Participación Ciudadana de la Supersalud informa al señor José Edgar Velandia Suárez en relación con la queja contra la EPS COOMEVA por la nueva filiación de la señora Rosalbina SUÁREZ que, con ocasión del conocimiento del argumento esgrimió por la EPS COOMEVA, según el cual la nueva filiación se debía a que la entidad promotora de salud SOLSALUD EPS no estaba en liquidación y que no contaba con los servicios básicos integrales en el municipio de residencia de la señora Rosalbina Suárez, esa Delegada estaba dando curso a la dependencia competente (delegada para la atención en salud) para la apertura de la eventual investigación administrativa, de conformidad con lo que le compete a ese ente de control y aclara que, garantizar la prestación de los servicios de salud y el pleno ejercicio de los derechos de aseguramiento de la señora Rosalbina era responsabilidad, en ese caso particular, de la EPS SOLSALUD y COOMEVA y que lo que compete a la Superintendencia Nacional de Salud es ejercer Inspección, Vigilancia y Control. 25 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - El señor José Edgar Velandia Suárez elevó petición de fecha 18 de marzo de 2013 ante la Superintendencia Nacional de Salud, solicitando se ordenara a la EPS SOLSALUD la entrega inmediata de los insumos a su señora madre; se le ordenara a la EPS explicar cómo debía ser el acompañamiento de las enfermeras las 24 horas del día; verificar que la EPS SOLSALUD realizará la visita con el auditor médico; se cubrieran los gastos y se realizara el acompañamiento en los traslados de Molagavita hasta Málaga o Bucaramanga, con ambulancia para los controles médicos especialistas o que el especialista se trasladará al municipio donde residía su madre; se verificará que la EPS SOLSALUD de manera diligente y con celeridad entregara los insumos en las fechas reales; se verificará que la EPS SOLSALUD cumpliera lo ordenado por el médico que valoraba mes a mes las condiciones de su señora madre, entregando los pedidos según correspondiera, tirillas, lancetas pañales, etc., POS y NO POS, contemplado en la acción de tutela y cubrirá los gastos para valoración del médico del Hospital ESE Molagavita (fl. 149). - Con fecha 18 de junio de 2013 el encargado de las funciones del grupo inspección y vigilancia de la Supersalud informa al señor José Edgar Velandia Suárez que esa Delegada, en virtud de la petición de fecha 18 de marzo de 2013, procedió a solicitar explicaciones a SOLSALUD EPS, advirtiéndole que una vez obtuviera la respuesta por parte de la Aseguradora se procedería a informarle la actuación respectiva, comunicándole a su vez que, la Superintendencia Nacional de Salud procedería a ejercer sus funciones de inspección vigilancia y control, por lo que en ejercicio de sus competencias y facultades legales, atendiendo los principios de responsabilidad y el debido proceso, establecería la eventual responsabilidad y sanción, si a ella hubiere lugar, a SOLSALUD EPS, decisión que le sería informada por la delegada oportunamente. […] - Mediante escritos fechados el 29 de junio de 2013 y 04 de julio de 2013, el Director Comercial Regional de COOMEVA EPS informa al señor José Edgar Velandia SUÁREZ, en relación con solicitud de traslado de la señora Rosalbina Suárez de Velandia que, en ese momento la EPS SOLSALUD no estaba en trámite de liquidación, por lo que su atención debía ser brindada por esta, además de asegurar que Coomeva EPS no contaba con los servicios básicos integrales para garantizarle a la señora Rosalbina ni a otro tipo de usuario del municipio, por lo que no podrían afiliar a ninguna persona que deseara vincularse a esa EPS que tenga como residencia un municipio en el que no se 26 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantice la atención básica en salud (fls 83-84). […] -El señor José Edgar Velandia Suárez elevó solicitud ante la Superintendencia Nacional de Salud -art. 126 Ley 1438 de 2011 FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD- en contra de SOLSALUD EPS y COOMEVA EPS por la no entrega de pañales a la señora Rosalbina Suárez de Velandia por la demora en la autorización por la EPS y porque la IPS no tenía insumos, además porque COOMEVA EPS había negado en dos ocasiones realizar el traslado de su señora madre; solicitud que fue admitida el 09 de julio de 2013; vinculándose a la IPS FUNDACIÓN FINSEMA (fls. 144-146). - El señor José Edgar Velandia Suárez, actuando en calidad de agente oficioso de su señora madre Rosalbina Suárez de Velandia, el día 08/07/2013 (fl. 71) instauró acción de tutela (fls. 72-90) contra la Superintendencia Nacional de Salud, COOMEVA EPS y el liquidador de SOLSALUD EPS, la cual fue radicada bajo el número 2013-00237 y cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, a fin de que se ordenara a la Superintendencia Nacional de Salud realizar las acciones de derecho para el traslado de la EPS SOLSALUD en liquidación a la EPS COOMEVA y ejercer el control de inspección, vigilancia, supervisión y sanción por no cumplir con el mandato legal y proteger de manera integral la vida de las personas de la tercera edad; así mismo, a fin de que se le ordenara a la EPS COOMEVA Regional Santander, recibir a la paciente Rosalbina Suárez Velandia.
Se solicitó además el decreto de medida provisional ante la necesidad especial protección, consistente en que se ordenara a COOMEVA EPS continuar prestando los servicios de SOLSALUD EPS en Liquidación. [….] - El día 18 de julio de 2013, la señora ROSALBINA SUÁREZ DE VELANDIA falleció, conforme da cuenta el Registro Civil de Defunción visible a folio 26 de informativo y el Certificado de Defunción visible a folio 154 del informativo, expedido por la ESE Centro de Salud Nuestra Señora de la Esperanza de Molagavita – Santander, de fecha 12/11/2013, da cuenta que, su fallecimiento tuvo por causas: “CAUSA DIRECTA DE LA MUERTE: 1.
IAM. CAUSAS INDIRECTA O ANTECEDENTES: 1. Hipertensión arterial. 2. Diabetes Millitus. 3. Fractura de Cadena”. Lo anterior, determinado “de acuerdo al 27 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interrogatorio a los familiares y por valoraciones de medicina interna del municipio de Málaga como médico tratante”. - El día 28 de noviembre de 2013 el Coordinador de Inspección y Vigilancia de la Supersalud envió informe de gestión al señor José Edgar Velandia Suárez informando el trámite dado a las actuaciones administrativas direccionadas a la Delegada de Protección al Usuario y siguiendo las instrucciones de la Procuraduría General de la Nación, señalando que se encontraba a la espera del resultado de los procesos administrativos adelantados. - La Superintendencia Nacional de Salud delegada para la función jurisdicción y de conciliación, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2013, dentro del proceso No NURC-1- 2013-050158. 4-2013-031191 -Función Jurisdiccional-, declaró la carencia actual de objeto por desaparición del titular del derecho, esto es, la señora ROSALBINA SUÁREZ DE VELANDIA (fl.122- 138). - El 16 de diciembre de 2013, el Tribunal Superior del Distrito Judicial -Sala Laboral (fl. 92-99), decidió la impugnación interpuesta por el señor JOSÉ EDGAR VELANDIA SUÁREZ contra la sentencia del 12 de septiembre de 2013 preferida por la Superintendencia Nacional de Salud delegada para la función jurisdicción y de conciliación, confirmándola. - La Superintendencia Nacional de Salud presentó en su contestación, el histórico de actuaciones de esa Superintendencia respecto del caso de la señora Rosalbina SUÁREZ de Velandia, así: […] - Mediante Resolución N° 004964 del 06/06/2014, el Agente Especial Liquidador del programa entidad promotora de salud del régimen contributivo EPS y el programa entidad promotora de salud del régimen subsidiado EPSS de la Sociedad Solidaria de Salud SOLSALUD EPS en liquidación, declaró terminada la existencia legal de la Sociedad Solidaria de Salud SOLSALUD EPS en liquidación y consecuentemente la cancelación de las matrículas mercantiles de las sucursales y/o agencias de dicha sociedad (fls. 275-303). 3.2 De la verificación de cumplimiento de los elementos de responsabilidad Estatal 28 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aplicado el marco normativo y jurisprudencial expuesto en esta providencia a los hechos que se encontraron probados y con fundamento en el recurso de apelación interpuesto, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, estableciendo si la parte actora acreditó en el presente asunto, los elementos de la Responsabilidad Estatal.
En relación con el elemento del daño, el a-quo tuvo por tal el fallecimiento de la señora SUÁREZ de Velandia ocurrido el 18 de julio de 2013, el cual se encuentra acreditado a partir del Registro Civil de Defunción visible a folio 26 de informativo. Ahora bien, procede la Sala a determinar si dicho daño resulta imputable a las entidades demandadas o a alguna de ellas, para lo cual, se abordará el estudio de este elemento de responsabilidad Estatal teniendo en cuenta las omisiones endilgadas a cada una de ellas. a) Estudio de responsabilidad frente a la Superintendencia Nacional de Salud Conforme se precisó en forma antecedente, para atribuir responsabilidad al Estado por omisión, consistente en el incumplimiento de un deber legal, se debe establecer “i) que existía la obligación y que la misma no fue cumplida satisfactoriamente y ii) que la omisión fue la causa del daño, es decir, que de no haberse incurrido en la omisión de cumplimiento de obligaciones atribuidas por el ordenamiento jurídico no se hubiese materializado el daño”.
Así, pasa la Sala a determinar el contenido obligacional a cargo de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, que se invoca incumplido. Al respecto se advierte que, la Ley 1122 de 2007 “Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 39 establece que “la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control, desarrollará, además de los señalados en otras disposiciones, los siguientes objetivos: (…) b) Exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud; c) Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo; d) Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud (…)”. 29 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a las funciones y facultades de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD dicha Ley consagra en su artículo 40 que, además de las funciones y facultades ya establecidas en otras disposiciones, cumplirá dentro del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control, las siguientes: “a) Adelantar funciones de inspección, vigilancia y control al Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, y demás actores del sistema, incluidos los regímenes especiales y exceptuados contemplados en la Ley 100 de 1993;
(…) e) Ejercer la competencia preferente de la inspección, vigilancia y control frente a sus vigilados, en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los demás órganos que ejercen inspección, vigilancia y control dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, garantizando el ejercicio de la ética profesional, la adecuada relación médico paciente y el respeto de los actores del sistema por la dignidad de los pacientes y de los profesionales de la salud; f) Sancionar en el ámbito de su competencia y denunciar ante las instancias competentes las posibles irregularidades que se puedan estar cometiendo en el Sistema General de Seguridad Social de Salud (…)”.
Por su parte, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dispone que, con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: “a) Cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su negativa por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la Constitución Política y las normas que regulen la materia.
(…) d) Conflictos relacionados con la libre elección de entidades aseguradoras, con la libre elección de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud dentro de la red conformada por la entidad aseguradora; y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”; función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud que se desarrolla mediante un procedimiento sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción. A su turno, el Decreto 1018 de 2007 “por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones” -vigente para la época de los hechos y 30 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derogado por el Decreto 2462 del 7 de noviembre de 2013-, consagraba igualmente dentro de los objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud, entre otros, “(…) 2.
Vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud y promover el mejoramiento integral del mismo. 3. Supervisar la calidad de la atención de la salud, mediante la inspección, vigilancia y control del aseguramiento, la afiliación, la calidad de la prestación de los servicios y la protección de los usuarios.
(…) 6. Proteger los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud.” […] Así, correspondiéndole a la Superintendencia Nacional de Salud, ejercer inspección, vigilancia y control respecto de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud dentro de los que se encuentran las Entidades Promotoras de Salud - función que comprende, según las previsiones del art. 35 de la Ley 1122 de 2007: i) la ejecución de actividades y acciones encaminadas al seguimiento, monitoreo y evaluación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a través de las visitas, la revisión de documentos, el seguimiento de peticiones de interés general o particular y la práctica de investigaciones administrativas; ii) advertir, prevenir, orientar, asistir y propender porque las entidades encargadas del financiamiento, aseguramiento, prestación del servicio de salud, atención al usuario, participación social y demás sujetos de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, cumplan con las normas que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Salud para el desarrollo de este, y iii) ordenar los correctivos tendientes a la superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera, económica, técnica, científico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento legal bien sea por acción o por omisión-, encuentra la Sala que, la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD fue omisiva en el ejercicio de su función de inspección, vigilancia y control, respecto de las irregularidades en la prestación del servicio de salud a la señora Rosalbina Suárez de Velandia por parte de la EPS SOLSALUD y posteriormente por razón de la negativa de traslado asumida por COOMEVA EPS, las cuales le fueron puestas de presente, no solo a través de las quejas instauradas en el año 2010 por el señor Danil Román Velandia Rojas, en calidad de nieto de la señora 31 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Rosalbina Suárez de Velandia y a partir del año 2011 por el señor José Edgar Velandia Suárez, en su condición de hijo de la señora Rosalbina SUÁREZ de Velandia, sino además, con ocasión de las actuaciones judiciales que este último adelantó ante el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bucaramanga en el año 2012 y ante el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga en el año 2013.
Nótese que ninguna actuación le mereció a la Superintendencia Nacional de Salud, la queja presentada el 08/08/2010 por el señor Danil Román Velandia Rojas, relacionada con las presuntas irregularidades en la asignación de citas con especialistas y autorizaciones de exámenes médicos para la señora Rosalbina SUÁREZ de Velandia por parte de la EPS SOLSALUD, pues solo se advierten actuaciones de la Superintendencia Nacional de Salud con ocasión de la queja presentada en el año 2011 por el señor José Edgar Velandia Suárez -radicada el 3 de enero de 2012, según se deriva del trámite de la acción de tutela Rad. 2012- 00071-, y que en todo caso se tornaron ineficaces, pues se limitaron a requerir a la EPS SOLSALUD para que rindiera informe sobre el manejo dado al tratamiento de la señora Rosalbina, sin adoptar decisión alguna al respecto; actuar omisivo que se evidencia en mayor medida si en cuenta se tiene que, mediante sentencia proferida el 10 de mayo de 2012 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bucaramanga dentro de la acción de tutela radicaba bajo el N° 2012-00071 se le ordenó adoptar una decisión frente a si aperturaba investigación administrativa o disponía el archivo del expediente; decisión que se echa de menos. Se observa además que, para el mes de septiembre del año 2012 nuevamente el señor José Edgar Velandia Suárez presenta queja ante la SUPERSALUD, en esta oportunidad por no ejercerse las funciones de vigilancia, supervisión e inspección contra la EPS SOLSALUD y relacionada con el apoyo y traslado de la paciente para toma de exámenes, frente a lo cual se advierte, la Superintendencia Nacional de Salud no desplegó actuación alguna; tal y como ocurrió con la queja presentada el 10/04/2013 promovida en contra del representante de SOLSALUD EPS. […] Lo anterior para evidenciar que, existió una actitud pasiva de la Superintendencia Nacional de Salud frente al caso de la señora 32 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ROSALBINA SUÁREZ DE VELANDIA, es conociendo de las irregularidades que se venían presentando en la prestación de los servicios de salud por parte de SOLSALUD EPS, de las quejas instauradas, e incluso de la intervención judicial en sede de tutela efectuada por el juez constitucional, se limitó en efectuar requerimientos a las EPS, sin adoptar medidas efectivas encaminada a lograr la protección de los derechos de Rosalbina Suárez de Velandia, frente a quien debió tener especial consideración de las condiciones especiales de salud que esta tenía y del riesgo que representaba para su salud y especialmente para su vida, la prestación deficiente de tales servicios y lo que es más grave aún, la suspensión de los servicios que le venían siendo prestados, dada la multiplicidad de comorbilidades por ella padecidas y las necesidades médicas que tenía y de que da cuenta, no solo su historia clínica sino las valoraciones médicas practicadas y que fueron referidas en forma antecedente.
Aunado a lo anterior, y aun cuando no desconoce la Sala que, los hechos relacionados con la negativa de la EPS de trasladar a la paciente fueron puestos de presente ante la Superintendencia Nacional de Salud a partir de 28 de mayo de 2013 y que el fallecimiento de la señora ROSALBINA SUÁREZ DE VELANDIA tuvo lugar el 18 de julio de 2013, no lo es menos que, como se ha advertido, dicha problemática se suscitó en el marco del no acceso al servicio de atención en salud, en condiciones de accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad, que venía siendo denunciado tiempo atrás por los familiares de la paciente y que se agravaban por razón de sus múltiples padecimientos de salud y por su avanzada edad, lo que a juicio de la Sala ameritaba, con mayor razón, la intervención de la Superintendencia de Salud, para efectivizar los derechos de una persona de especial protección. En este punto se advierte que no pueden ser consideradas las actuaciones que con posterioridad al fallecimiento de la señora Rosalbina Suárez de Velandia haya desplegado la Superintendencia Nacional de Salud en su caso, pues lo que interesa al presente proceso son las actuaciones adelantadas por dicha entidad en forma precedente a tal evento […]”.
Conforme con la transcripción en cita, la Sala observa que, contrario a los señalado por la parte actora, el TRIBUNAL sí analizó el conjunto de pruebas que demostraban su gestión frente a las quejas que fueron presentadas por los familiares de la señora 33 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ROSALBINA SUAREZ DE VELANDIA desde el año 2010, en relación con la falta de prestación de los servicios de salud por parte de las EPS implicadas.
Con base en dichas pruebas, el TRIBUNAL concluyó que la entidad actora se limitó a efectuar requerimientos a las EPS, sin adoptar medidas efectivas encaminadas a lograr la protección de los derechos de la usuaria que, requería de una especial consideración, en razón a la multiplicidad de comorbilidades que padecía. Además, el TRIBUNAL encontró que el proceso jurisdiccional que abrió la actora por las denuncias de los familiares concluyó con la declaratoria de la carencia actual de objeto por desaparición del titular del derecho.
Por lo anterior, la Sala no advierte que la valoración que la autoridad judicial accionada hizo de las pruebas desborde el marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica razonable y, por ende, que esté configurado el defecto fáctico alegado, en particular, porque, en efecto, la actora no demostró que haya efectuado alguna acción que haya concluido en una garantía efectiva para los servicios de salud requeridos por la paciente. 34 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, la actora alegó que ninguna de sus funciones implicaba que debiera prestar o coadministrar los servicios de salud que corresponden a sus vigiladas, por lo que el TRIBUNAL había incurrido en el defecto sustantivo por interpretación errónea de las normas que prevén sus competencias.
Al respecto, la Sala destaca que el TRIBUNAL analizó el conjunto de normas que prevén las funciones de la SUPERSALUD, entre otras, las previstas en el artículo 39 de la Ley 1122 de 9 de enero de 20079, relativas a las de inspección, vigilancia y control, así como, a la protección de “[…] los derechos de los usuarios, en especial, su derecho al aseguramiento y al acceso al servicio de atención en salud, individual y colectiva, en condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y estándares de calidad en las fases de promoción, prevención, tratamiento y rehabilitación en salud […]”.
(Destacado fuera de texto) Del análisis efectuado a las funciones de la SUPERSALUD, el TRIBUNAL no concluyó que a esta le correspondiera prestar los servicios de salud a la señora ROSALBINA SUAREZ DE VELANDIA, como lo afirma la parte actora, sino que ésta omitió ejecutar en debida forma sus funciones de inspección, vigilancia y 9 Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. 35 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control, toda vez que al no lograr su intervención oportuna, se perpetuaron las irregularidades cometidas por las EPS involucradas.
En ese orden de ideas, para la Sala ni el análisis ni la decisión contenida en la providencia controvertida resultan caprichosos o arbitrarios, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a las fuentes jurídicas aplicables al caso y a un análisis de las particularidades fácticas de este. Situación distinta es que la actora no comparta la tesis allí dispuesta, al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. De tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad de la accionante con las razones de la providencia judicial acusada, no así la configuración de las falencias que se alegan, por lo que, en la medida que el a quo denegó el amparo solicitado dicha decisión será confirmada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 36 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones señaladas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 17 de marzo de 2021. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ 37 Número único de radicación: 110010315 2021 08732 01 Actora: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.