CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-00040-011 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque Demandados: Magistrados de la sala segunda del Tribunal Administrativo de Antioquia Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el actor contra la sentencia de 12 de mayo de 2022, emitida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda), que negó el amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Jaime Alberto Vahos Duque, a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la sala segunda del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos el fallo de 30 de junio de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda) confirmó el de 12 de junio de 2017, con el que el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Medellín accedió parcialmente 2 a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la UGPP en su contra (expediente 05001-33-33-025-2013- 00171-01); en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se nieguen las súplicas formuladas en esas diligencias ordinarias. 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 Toda vez que no ordenó la devolución de las sumas recibidas por el tutelante, al estimar que «[…] dicho reintegro […] no fue objeto de las peticiones incoadas por la entidad […]».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 2 1.2 Hechos3. Relata el actor que el 10 de mayo de 2012 la extinguida Caja Nacional de Previsión Social, con Resolución UGM 45867, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido el 28 de agosto de 2008 por el Juzgado Séptimo (7º) Penal del Circuito de Manizales, ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación, en el sentido de incluir el «[…] 100% de lo devengado por concepto de la bonificación por servicios prestados».
Que la UGPP instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra (expediente 05001-33-33-025-2013-00171-01), encaminada a obtener la anulación de la referida Resolución UGM 45867 de 2012, al estimar que no le asistía el derecho a que se tuviera en cuenta en la mencionada prestación social la bonificación por servicios prestados «[…] en un 100% del valor devengado», sino únicamente en una doceava (1/12) parte.
Dice que del asunto contencioso-administrativo conoció el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Medellín, que el 12 de junio de 2017 dictó sentencia, en la que concedió parcialmente las pretensiones, por lo que dispuso se emitiera un nuevo acto administrativo, en el que «[…] se reconozca y reliquide la pensión […] teniendo como factor salarial en el IBL, la bonificación por servicios de acuerdo a las previsiones legales y jurisprudenciales […], es decir, en una doceava (1/12) parte».
Que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, con fundamento en que la Resolución censurada se expidió en cumplimiento de un fallo […] de tutela emitid[o] por un juez constitucional […], [por lo que] en modo alguno puede predicarse su ilegalidad», máxime cuando aquella decisión judicial, dictada por el Juzgado Séptimo (7º) Penal del Circuito de Manizales, no fue impugnada en su momento por la extinguida Caja Nacional de Previsión Social, en esa medida, se configura cosa juzgada constitucional, lo que no tuvo en cuenta el a quo.
Afirma que, pese a lo expuesto en la alzada, la aludida determinación judicial fue confirmada el 30 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda), al considerar que si bien la Resolución UGM 45867 de 10 de mayo de 2012 es un acto de ejecución, pues acata una sentencia «[…] 3 Cabe anotar que a pesar de que en la solicitud de amparo se indicaron los fundamentos fácticos que presuntamente dan lugar a la presente acción, la Sala advierte que se omiten datos necesarios para contextualizar el asunto sub examine.
Sin embargo, con el propósito de garantizar los principios de informalidad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia, se extractarán y organizarán los hechos expuestos tanto en la petición de tutela, como en los documentos allegados al expediente. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 3 proferida en ejercicio de una acción de tutela», por lo que, en principio, no es susceptible de control judicial, en todo caso, sí es dable realizar un estudio de fondo y examinar su legalidad, dado que el mencionado acto administrativo vulnera disposiciones normativas atañederas a «[…] la liquidación del factor correspondiente a la bonificación por servicios prestados».
Que la providencia judicial cuestionada incurre en (i) defecto procedimental, porque «[…] se emitió sin que el Tribunal Administrativo [de Antioquia] tuviera competencia para ello, puesto que la naturaleza […] del acto administrativo demandado», al dar cumplimiento a una sentencia, excluye la posibilidad de que el «[…] juez contencioso administrativo [cuestione] [su] legalidad»; y (ii) desconocimiento del precedente, habida cuenta de que la Resolución UGM 45867 de 2012 concedió la prestación de manera definitiva y, además, al tratarse de una decisión ejecutoriada, tiene «[…] naturaleza de cosa juzgada», por consiguiente, se torna inmutable e intangible, como lo sostuvo la Corte Constitucional en fallo T-891 de 2014. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 Los señores magistrados de la sala segunda del Tribunal Administrativo de Antioquia, a través del ponente de la decisión reprochada, arguyen que en el sub lite no se configura el quebranto de las garantías superiores invocadas por el actor, toda vez que «[…] la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que es viable dicho control judicial, en consideración a que la finalidad de la acción de tutela es distinta a la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues mientras la primera se dirige a la protección de derechos fundamentales, la segunda apunta al control de legalidad de los actos administrativos».
Asimismo, indican que para efectuar «[…] la liquidación de la pensión [del tutelante] […] debió incluirse la bonificación por servicios prestados […] en una doceava (1/12) parte y no en el ciento por ciento (100%), como se le concedió, por lo que la Resolución [ ] UGM 045867 del 10 de mayo de 2012 se encuentra viciada de nulidad […]», por tanto, había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda ordinaria y confirmar la determinación adoptada en primera instancia. 1.3.2 El señor subdirector de defensa judicial pensional de la UGPP pide se declare improcedente este trámite constitucional, habida cuenta de que el Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 4 accionante «[…] no puede pretender usar la […] tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la [l]ey para el efecto».
Además, la providencia objeto de censura «[…] se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el régimen aplicable, [puesto que] en el presente caso se determinó que [el acto administrativo acusado], s[í] era susceptible de control judicial […]». 1.4 Providencia impugnada. Con sentencia de 12 de mayo de 2022, el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) negó el amparo deprecado, al estimar que la decisión judicial reprochada «[…] no implica la vulneración de derechos fundamentales y menos aún una invasión de competencias, como lo señala el demandante; contrario sensu, se apegó a las pautas jurisprudenciales vigentes emanadas de esta [C]orporación que, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, ha anulado, en múltiples ocasiones, actos administrativos que reconocieron en el 100 % [la bonificación por servicios prestados] como factor de liquidación pensional con ocas[ión] de fallos de tutela». 1.5 Impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, el actor la impugnó, con tal propósito sostiene que en el asunto sub examine se negó el amparo de las garantías superiores invocadas con fundamento en argumentos «[…] puramente legales», y no «[…] en razones constitucionales ni en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como debió hacer[se] teniendo en cuenta la naturaleza […]» de la acción, las cuales fueron planteadas en la solicitud de amparo y permiten afirmar que se presenta quebranto constitucional.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 324 del Decreto ley 2591 de 19915 y 256 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20197 expedido por la sala plena 4 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 5 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 6 «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 5 del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el fallo de 30 de junio de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda) confirmó el de 12 de junio de 2017, con el que el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Medellín accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la UGPP contra el tutelante (expediente 05001-33-33-025-2013-00171-01); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el auto judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura 7 «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 6 cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 7 hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales8, rectificó su 8 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 8 posición mediante sentencia de 31 de julio de 20129, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al auto citado ha aplicado en los términos antes expuestos10.
Por último, en el auto de 5 de agosto de 201411, proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.5.
Caso concreto. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del actor; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;
(iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada 12 quedó ejecutoriada el 6 de julio de 2021 y la solicitud de amparo se instauró el 16 de diciembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 10 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 9 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 10 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 11 Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 12 Notificada por correo electrónico el 30 de junio de 2021.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 9 En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto conforme a las causales específicas denominadas defecto procedimental y desconocimiento del precedente invocadas por el actor. 2.5.1 Defecto procedimental.
Este criterio específico de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, se fundamenta en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, referentes a los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales, que puede presentarse en dos modalidades: (i) absoluto, cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y (ii) por exceso ritual manifiesto, que ocurre cuando «[…] hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales» 13, es decir, se privilegian aspectos formales sobre el derecho sustancial, lo que afecta la garantía de acceso a la administración de justicia14.
La Corte Constitucional, en sentencias SU-195 de 2002, C-590 de 2005 y T- 737 de 2007, ha dicho que en esta causal deben concurrir los siguientes elementos: (i) que no se pueda corregir la irregularidad por otra vía; (ii) que el defecto procesal afecte directamente la decisión acusada de vulnerar derechos constitucionales fundamentales;
(iii) que la irregularidad haya sido alegada, salvo que las propias circunstancias del caso lo impidieran; (iv) que como consecuencia de lo anterior, se vulneran garantías superiores15; y (v) que no puede ser atribuible al afectado el desconocimiento del procedimiento que se arguye16. Resulta oportuno anotar que la aludida Corporación17 también ha indicado que el defecto procedimental de carácter absoluto se configura cuando el juez no observa las formas propias de cada juicio, bien sea porque sigue uno ajeno al autorizado (actúa por fuera de sus competencias), lo que implica exigir trámites o requisitos que no corresponden, u omite adelantar etapas procesales en desconocimiento del principio de legalidad, y por ende, del derecho constitucional fundamental al debido proceso de las partes intervinientes. 13 Corte Constitucional, sentencia T-620 de 2013, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. 14 Sentencia T-386 de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. 15 Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 16 Al respecto, ver las sentencias T-538 de 1994, SU-478 de 1997, T-654 de 1998 y T-781 de 2011, entre otras. 17 Sentencias SU-159 de 2002, T-996 de 2003 y T-363 de 2013 de la Corte Constitucional, entre otras.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 10 2.5.2 Desconocimiento del precedente. Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial.
La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia18, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo 19 en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe20. 2.5.3 Solución al caso concreto.
En el caso sub examine el tutelante sostiene que la providencia objeto de reproche adolece de (i) defecto procedimental, toda vez que las autoridades accionadas la dictaron, a pesar de carecer de competencia para ello, porque el acto acusado, al dar cumplimiento a una sentencia de tutela, excluye la posibilidad de que el «[…] juez contencioso administrativo [estudie] [su] legalidad»; y (ii) desconocimiento del precedente, en atención a que la Resolución UGM 45867 de 2012 tiene «[…] naturaleza de cosa juzgada», por lo que se torna inmutable e intangible, como lo sostuvo la Corte Constitucional, en fallo T-891 de 2014.
Para dilucidar este asunto resulta necesario advertir que la competencia otorgada tanto por el legislador como por la Carta Política (artículos 236 a 238) a los jueces de lo contencioso-administrativo, para que a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) decidan acerca de la legalidad de los diferentes actos que expide la Administración, incluye, por supuesto, los que se profieran en acatamiento de 18 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». 19 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 20 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 11 una orden constitucional de tutela. Sobre el particular, esta Corporación, en un caso similar21, precisó que predicar que el acto que expresa la eficacia de un fallo de tutela no es pasible de control ordinario, «representa un argumento cuya justificación es equívoca en razón a que tal postura, además de sustraer una decisión de la administración del control de su juez natural, por vía de interpretación, establece un criterio inconstitucional, es decir, una restricción no prevista por el constituyente a las competencias de la justicia de lo contencioso administrativo, lo cual acarrea evidente lesión al orden jurídico, y supone desde luego, un error conceptual inaceptable dentro del marco de la teoría general del acto administrativo».
Por su parte, la Corte Constitucional reiteró22 que «el juez de tutela no puede limitar la facultad que tiene la Administración de demandar en cualquier tiempo sus propios actos, mediante los cuales reconoció prestaciones periódicas a un particular, y la ley lo habilita para presentar la respectiva acción de lesividad en defensa del patrimonio común, con el fin de que sea la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que resuelva si [esos pronunciamientos] se encuentran ajustados a la legalidad».
De este modo, los actos administrativos que reconozcan o reliquiden prestaciones periódicas, que se profieran como consecuencia de una orden de tutela, no están excluidos del control judicial que por mandato constitucional y legal le corresponde ejercer a los jueces de lo contencioso-administrativo, por consiguiente, el litigio derivado de la cosa juzgada constitucional en materia de amparo cobra distancia del debate posterior que surja por la expedición del referido acto, dado que la discusión primaria gira en torno a la protección de derechos fundamentales y la que se origine de esta concierne a unas causales específicas de legalidad previstas en el ordenamiento23.
Ahora bien, de los documentos adosados a estas diligencias se evidencia que la UGPP instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el tutelante (expediente 05001-33-33-025-2013-00171-01), encaminada a obtener la anulación de la Resolución UGM 45867 de 10 de mayo de 2012, por cuyo 21 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, auto de 17 de abril de 2013, expediente 25000-23-25 000-2010-01143-01 (1006-2012), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 22 Corte Constitucional, sentencia T-121 de 8 de marzo de 2016, C. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 23 En igual sentido se pueden consultar las sentencias de esta Corporación emitidas el 27 de enero de 2017, expediente 54001-23-33-000-2012-00053-01 (2400-2014), y 2 de febrero siguiente, expediente 70001-23-33- 000-2013-00239-01(4942-14), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 12 conducto, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo (7º) Penal del Circuito de Manizales, se reliquidó su pensión de jubilación con inclusión del «[…] 100% de lo devengado por concepto de la bonificación por servicios prestados», al estimar que no le asistía el derecho, sino únicamente a que se le tuviera en cuenta en una doceava (1/12) parte.
Del mencionado asunto contencioso-administrativo conoció el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Medellín, que el 12 de junio de 2017 accedió parcialmente a las pretensiones incoadas, por lo que dispuso reajustar la prestación social «[…] teniendo como factor salarial en el IBL, la bonificación por servicios […] en una doceava (1/12) parte»; decisión confirmada el 30 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda), con fundamento en que, pese a que la Resolución UGM 45867 de 10 de mayo de 2012 es un acto de ejecución de una sentencia «[…] proferida en ejercicio de una acción de tutela», era dable realizar un estudio de fondo y determinar su legalidad, la cual quedó desvirtuada en esas diligencias.
Revisado el fallo de 30 de junio de 2021, se tiene que los magistrados accionados estimaron: Advierte la Sala que la parte demandada indicó que el acto administrativo [censurado] se expidió en cumplimiento de un fallo de tutela, que constituye cosa juzgada constitucional, por lo que habría absoluta falta de competencia del juez administrativo, pues por tratarse de un asunto ya decidido en la acción de tutela.
El argumento presentado por el demandado no ha de prosperar por cuanto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que es viable dicho control judicial, en consideración a que la finalidad de la acción de tutela es distinta a la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues mientras la primera se dirige a la protección de derechos fundamentales, la segunda apunta al control de legalidad de los actos administrativos.
Además, la posibilidad de que la Administración demande sus propios actos, le permite la defensa del interés público y del orden jurídico, razón por la cual no se configura la cosa juzgada y el juez contencioso administrativo s[í] es el competente para decidir respecto de la pretensión presentada por la UGPP. Ahora bien, de conformidad con las pruebas aportadas al expediente, se acreditaron los siguientes hechos: El Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, mediante sentencia del 28 de agosto de 2008, ordenó: Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 13 “PRIMERO: SE TUTELA de manera definitiva los derechos constitucionales fundamentales de petición en conexidad con el debido proceso, la seguridad social en pensiones, la igualdad y el mínimo vital, de los invocados por ANCIZAR LONDOÑO HERNAO y demás accionantes relacionados en esta acción de tutela, a través de apoderado judicial, en cuanto a la bonificación por servicios del 100%.
SEGUNDO: SE ORDENA a la Entidad accionada representada por el Dr. RICARDO VILLA GONZALEZ, proceda en el término máximo de veinte (20) días hábiles, contados a partir de la fecha de notificación de esta decisión, a RELIQUIDAR Y PAGAR las pensiones de jubilación respecto de la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS EN EL 100% de los titulares (…) JAIME ALBERTO VAHOS DUQUE C.C. 8.292.667, resol. 58482 del 31 de octubre de 2006 (…)” Folios 954- 956.
CAJANAL EICE en liquidación, mediante la Resolución No. UGM 045867 del 10 de mayo de 2012 dio cumplimiento a la providencia, en la forma determinada por la sentencia de tutela. (Folios 986-990). Conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado el factor salarial de bonificación por servicios prestados se causa cada año, por lo cual, su cómputo en la liquidación de la pensión debe hacerse en una doceava (1/12) parte y no sobre el ciento por cien (100%) de la suma correspondiente a la bonificación por servicios, como se realizó. Para efectos de la liquidación de la pensión de [jubilación], debió incluirse la bonificación por servicios prestados devengada por el señor JAIME ALBERTO VAHOS DUQUE, en una doceava (1/12) parte y no en el ciento por ciento (100%), como se le concedió, por lo que la Resolución No. UGM 045867 del 10 de mayo de 2012 se encuentra viciada de nulidad, por lo que la orden contenida en el ordinal 1° de la sentencia impugnada se confirmará. Ahora bien, la bonificación por servicios a favor del señor JAIME ALBERTO VAHOS DUQUE debe ser reconocida en una doceava parte y no en un 100% como erradamente se ordenó en el acto administrativo demandado.
En la presente tutela se evidencia que el actor alega defecto procedimental, con fundamento en que, a su juicio, los magistrados accionados carecían de competencia para anular el acto administrativo acusado, en atención a que este se profirió en cumplimiento de un fallo de tutela, y por tanto, no era susceptible de control jurisdiccional, máxime cuando reconoció la «[…] BONIFICACIÓN POR SERVICIOS EN EL 100% de manera definitiva».
Al respecto, se advierte que la cosa juzgada constitucional o inmutabilidad de la sentencia de tutela de 28 de agosto de 2008, a la que se le dio cumplimiento Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 14 mediante la Resolución UGM 45867 de 10 de mayo de 2012 (decisión acusada dentro de las diligencias ordinarias), si bien es cierto que, en principio, se puede predicar dicho fenómeno respecto de los derechos constitucionales fundamentales amparados al actor en esa acción por el Juzgado Séptimo (7º) Penal del Circuito de Manizales, que dispuso que la extinguida Caja Nacional de Previsión Social incluyera en su pensión de jubilación el 100% de la bonificación por servicios prestados, también lo es que, en todo caso, como se señaló en líneas anteriores, la mencionada orden judicial no limita al juez ordinario para ejercer el control de legalidad de ese acto administrativo, del que concluyeron que no se encontraba ajustado al ordenamiento jurídico, habida cuenta de que esa prestación social «[…] debe ser reconocida en una doceava parte y no en un 100%» del referido emolumento.
El anterior criterio guarda armonía con lo sostenido por esta Corporación, en sentencia de 29 de junio de 200624, que, al desatar, en segunda instancia, un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido, con ocasión de una pensión de jubilación de un servidor de la Rama Judicial, contra la entonces Caja Nacional de Previsión Social, dijo: El Decreto 247 de 1997, (en el art 1°), para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar, señala que esta bonificación es exigible a partir del 1º de enero de 1997 […].
Esta prima es computable para efectos pensionales y por consiguiente, se debe cotizar por ella; ahora, como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional. […] Conforme al ordenamiento jurídico estas primas son anuales, pues se pagan una vez por año, cuando se cumplen los requisitos; también se reconocen y pagan ‘proporcionalmente’ cuando el servidor no labora para la época normal de su pago.
Por ello, para efectos pensionales, se las ha tenido en cuenta en una doceava parte de su valor25. Con base en lo expuesto, para el cálculo de dicha bonificación y al tenor de lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, ha de entenderse que su inclusión en la liquidación de la pensión de jubilación no puede ser por el monto 24 Expediente 15001-23-31-000-2000-02396-01(7559-05), demandante: Caja Nacional de Previsión Social, demandado: Sara Julia Camacho Pineda, C. P. Tarsicio Cáceres Toro. 25 Derrotero jurisprudencial reiterado en sentencias de: (i) 8 de febrero de 2007, C. P. Alberto Arango Mantilla, radicado 25000-23-25-000-2003-06486-01 (1306-06);
(ii) 6 de agosto de 2008, C. P. Gerardo Arenas Monsalve, expediente 25000-23-25-000-2002-12846-01 (0640-08); (iii) 14 de agosto de 2009, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado 25000-23-25-000-2005-03346-01 (1508-08) y (iv) 10 de junio de 2021, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 73001-23-33-000-2012-00231-02. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 15 total de lo recibido en el año, el ciento por ciento (100%), sino por lo que corresponde a una mesada, o sea, una doceava (1/12) parte, habida cuenta de que su pago se realiza anualmente.
En ese orden de ideas, en el sub lite no se configura el defecto procedimental alegado, puesto que la cosa juzgada constitucional no cobija el acto administrativo objeto de reproche en el proceso ordinario, porque existe un ordenamiento especial que otorga a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo la facultad de examinar, a petición de cualquier persona, la legalidad de los actos que expida la Administración, en esa medida, la sentencia reprochada no se dictó con falta de competencia, sino que, por el contrario, corresponde al análisis del juez natural sobre el porcentaje de la bonificación por servicios en que debe ser incluida en la pensión de jubilación del actor de acuerdo con el ordenamiento jurídico.
En lo atañedero al desconocimiento del precedente, se tiene que su fundamento se contrae a señalar que los magistrados accionados inobservaron la postura de la Corte Constitucional contenida en sentencia T-891 de 201426, según la cual los fallos dictados en el trámite de una acción de tutela, una vez ejecutoriados, se tornan inmutables e intangibles, por consiguiente, no era dable anular el acto administrativo acusado en el proceso ordinario, puesto que se limitó a dar cumplimiento a una orden de tutela en firme.
Sobre el particular, se advierte que en el sub lite no se incurrió en el desconocimiento del precedente alegado, comoquiera que si bien en la sentencia T-891 de 2014 se precisa que la «[…] la cosa juzgada constitucional […] tiene lugar ya sea cuando se emite el auto que excluye la revisión de un fallo de tutela proferido por un juez de instancia […] o cuando la Corte profiere sentencia de fondo en un asunto de tutela seleccionado para revisión […]», la ocurrencia de tal fenómeno, como se explicó en líneas anteriores, no impide a los jueces de lo contencioso-administrativo, que tienen a su cargo decidir acerca de la legalidad de los actos que expida la Administración, que examinen los que se dictan para acatar órdenes de tutela.
Por consiguiente, en el proceso ordinario, al establecer que el porcentaje de la bonificación por servicios que la Administración tuvo en cuenta (100%), en virtud de un fallo de tutela, para calcular el monto de la pensión de jubilación 26 M. P. María Victora Calle Correa. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 16 del actor contraviene el ordenamiento jurídico, era viable anular el respectivo acto administrativo y ordenar su reconocimiento en el porcentaje que legalmente le corresponde (1/12).
Por otra parte, cabe anotar que la referida providencia de la Corte Constitucional fue emitida dentro de un trámite de tutela, por lo que únicamente produce efectos inter partes (conforme lo prevé el numeral 2 del artículo 4827 de la Ley 270 de 199628), en esa medida, no es factible exigir su aplicación por parte de los magistrados accionados.
A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la decisión judicial cuestionada a través de la presente acción no adolece de defecto procedimental ni de desconocimiento del precedente, la Sala confirmará la sentencia impugnada, mediante la cual el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) negó el amparo deprecado por el actor.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 12 de mayo de 2022, a través de la cual el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) negó al amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad del señor Jaime Alberto Vahos Duque, conforme a lo indicado en la motivación. 2.
Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese la presente decisión a la subsección A de la sección segunda de esta Corporación y remítasele copia. 27 «Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: […] 2.
Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. […]». 28 «Estatutaria de la administración de justicia». Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-00040-01 Actor: Jaime Alberto Vahos Duque 17 4º.
Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS