Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 68001-2333-000-2019-00069-01 (incorporado al radicado 2019-00069-02) Actor: Pedro Nilson Amaya Martínez Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi Tema: Recurso de apelación contra el auto que decreta medida cautelar AUTO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada, Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC, contra el auto de 27 de febrero de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander1, mediante el cual se ordenó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución número 68-000-052-2018 del 19 de diciembre de 2018, “Por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, expedida por el Director de la Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 1.- Antecedentes El demandante Pedro Nilson Amaya, actuando en nombre propio, formuló demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), con el fin de obtener la nulidad de la Resolución número 68-000-052-2018 del 19 de diciembre de 2018, “Por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, expedida por el Director de la Territorial Santander del 1 Cuaderno de medidas cautelares, folios 17 a 22. 2 Cuaderno principal, folios 1 al 15.
Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 2 Instituto Geográfico Agustín Codazzi. En el mismo escrito de la demanda3 solicitó la suspensión provisional de los efectos de la resolución demandada, la cual establece: “RESOLUCIÓN NÚMERO 68-000-052-2018 (DICIEMBRE 19) Por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2- 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes.
EL DIRECTOR DE LA TERRITORIAL SANTANDER DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, En uso de sus facultades legales y reglamentarias, especialmente las conferidas por el artículo 104 de la Resolución número 70 de 2011 de la Dirección General del Instituto, modificado por el artículo 9 de la Resolución Número 1055 de 2012 de la Dirección General del Instituto, y
CONSIDERANDO
Que la Dirección Territorial Santander del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” expidió la Resolución número 68-000-034-2017 (01-08-2017), Ordenando la actualización de la formación catastral de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga, Departamento de Santander, conforme a lo dispuesto en los artículos 41, 42, 43, 98, 99 100 de la Resolución Número 70 de 2011 de la Dirección General del Instituto, vigente al momento de su expedición. Que por medio de la Resolución Número 68-000-050-2018 (19-12-2018), Previo concepto favorable Número 048-2018 del 19 de diciembre de 2018 de la Subdirección de Catastro, conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de la Resolución Número 1332 de 2014 de la Dirección General del Instituto, la cual modifica parcialmente el inciso 2 del artículo 93 de la Resolución número 70 de 2011 de la Dirección General del Instituto, ese despacho aprobó el estudio de Zonas Homogéneas Físicas y Geoeconómicas, el valor de los tipos de construcciones y/o edificaciones, ordenó la liquidación de los avalúos y la elaboración de la lista de propietarios o poseedores de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga.
Que el artículo 104 de la Resolución número 70 de 2011 de la Dirección General del Instituto, modificado por el artículo 9 de la Resolución Número 1055 de 2012 de la Dirección General del Instituto, establece que el proceso de actualización de la formación catastral termina con la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y determina que la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el 1° de Enero del año siguiente a aquel en 3 Ibídem, folios 4.
Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 3 que fueron ejecutados, según lo determina el artículo 8 de la Ley 14 de 1.983 y que en aplicación a los principios de transparencia y publicidad, esta providencia debe ser publicada, sin que por este hecho pierda su carácter de acto de trámite y sin que se afecte la vigencia fiscal de los avalúos.
Para el caso del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” la publicación se hará en el Diario Oficial y para las demás autoridades catastrales se hará en el medio autorizado por la Ley. Que surtidas todas las etapas de actualización de la formación catastral antes mencionado, previo el cumplimiento de las normas técnicas y procedimientos legales de conformidad con la Resolución Número 70 de 2011 de la Dirección General del Instituto y Resolución Número 1055 de 2012 de la Dirección General del Instituto, es procedente ordenar la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la Zona Urbana del Municipio de Bucaramanga que han sido formados y la renovación de la inscripción de los predios que han sido actualizados y determinar la vigencia de los avalúos restantes.
Que en mérito de lo expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO 1 °. Ordenar la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga, Departamento de Santander, actualizados de conformidad con la parte motivada de la presente providencia. ARTÍCULO 2°. Declarar vigentes los avalúos resultantes de la actualización de la formación catastral de los predios de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga, Departamento de Santander, a partir del 1º de enero de dos mil diecinueve (2019).
ARTÍCULO 3 °. Remitir copia de esta providencia a la Tesorería Municipal de Bucaramanga, a la Subdirección de Catastro y a la Imprenta Nacional, para su publicación en el Diario Oficial de conformidad con la Ley 489 de diciembre 29 de 1998. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Dada en Bucaramanga, a los diecinueve (19) días de diciembre de 2018. Director Territorial Santander” 2.
La providencia recurrida Mediante auto de 27 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander ordenó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución número 68-000-052-2018 del 19 de diciembre de 2018, al estimar que desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria por presentarse los supuestos previstos en la sentencia C-060 de 2018, en razón a que la renovación de la inscripción en el catastro de los predios Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 4 ubicados en los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del municipio de Bucaramanga, i) se realizó de forma parcializada sin una justificación razonable más allá de un límite temporal; y ii) generó que la liquidación del impuesto predial fuera diferente en situaciones jurídicas análogas, en la medida en que beneficia a los propietarios de los predios ubicados en los sectores del área urbana que no están cubiertos por el acto acusado; específicamente, los propietarios de los predios ubicados en los sectores 2, 4 y 5 cuentan con un avalúo catastral mayor, el cual, al ser la base de la liquidación del impuesto predial, genera un pago mayor al que les corresponde a aquellos propietarios que no se encuentren en tales sectores.
Afirmó que el acto demandado, al ordenar la renovación de la inscripción en catastro solamente de algunos sectores y de forma parcial en el municipio de Bucaramanga, trasgrede la normativa que regula la función catastral, la cual pretende tener un censo o inventario nacional de predios públicos y privados actualizados, meta que sólo se logra con una formación y actualización de la totalidad de los bienes en cada una de las unidades catastrales (municipios).
El magistrado Milciades Rodríguez Quintero salvó su voto frente a la anterior decisión4, pues, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Santander no es competente para conocer la nulidad del acto acusado, en razón a que los actos administrativos expedidos por las Direcciones Territoriales se entienden proferidos por el IGAC, entidad del orden nacional que pertenece a la Rama Ejecutiva del Poder Público, por lo que la competencia para conocer el medio de control de nulidad de dichos actos es el Consejo de Estado en única instancia. Agregó que, en todo caso, tampoco procede la suspensión de los efectos del acto censurado, pues no se advierte que contravenga de manera clara e inequívoca la norma superior. 3.- El recurso de apelación. La parte demandada, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, con el fin de que se revoque y en su lugar se niegue la suspensión de los efectos jurídicos del acto acusado, para lo cual señala, en primer lugar, que no es cierto que el escrito por medio del cual se descorrió el traslado de la medida cautelar se hubiese presentado de forma extemporánea, toda vez que el correo electrónico que notificó el auto admisorio de la demanda y que ordenó correr traslado de la medida cautelar fue enviado el 15 de febrero de 2019 a las 16:05 p.m., es decir, en horario no hábil, ya que los despachos judiciales en Bucaramanga trabajan en jornada continua de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 4:00 p.m. y la Territorial Santander del IGAC tiene horario de 7:15 a.m. a 4:00 p.m., conforme la certificación de Talento Humano que adjunta. 4 Cuaderno de medidas cautelares, folios 26 y 27.
Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 5 De otro lado, afirmó que el acto acusado puede ser controvertido por el propietario o poseedor afectado haciendo uso del procedimiento administrativo de revisión del avalúo catastral, lo que implica que dicha resolución es un acto de trámite que no contiene una decisión de fondo definitiva y, por tanto, no es susceptible de control judicial.
Indicó, respecto de la vulneración a los principios de equidad tributaria, que no es competencia del IGAC adoptar determinaciones de tipo tributario, toda vez que en desarrollo de la función catastral se siguen procedimientos técnicos previstos para realizar la actualización y la conservación catastral, los cuales fueron seguidos a cabalidad, y respecto de ellos no se hacen cuestionamientos.
Señaló que el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 establece que la tarifa del impuesto predial unificado será fijada por los respectivos Concejos municipales y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo. Precisó que para el caso del municipio de Bucaramanga la tarifa del impuesto predial se fija en el Acuerdo No. 44 del 22 de diciembre de 2008, expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, y no en el acto acusado; por lo que, si se desea realizar un análisis de equidad tributaria del impuesto, se debe hacer sobre el acuerdo expedido por el Concejo municipal que es el que fija dicha tarifa.
Destacó que el IGAC no fue quien determinó sobre qué sectores se realiza la actualización catastral del municipio, sino que cumplió con lo acordado en el convenio interadministrativo No. 4831 de 2017 celebrado con el municipio de Bucaramanga, siendo decisión de la Alcaldía determinar las zonas a actualizar. Agregó que la justificación para realizar la actualización parcial se encuentra en la Ley 44 de 1990, el Decreto 2456 de 2018 y la Resolución 070 de 2011, disposiciones que permiten que las actividades de actualización de la formación catastral se realicen en sectores determinados de una Unidad Orgánica Catastral.
Agregó que el Decreto 2456 de 2018 dispone la manera de llevar a cabo el reajuste del avalúo catastral para predios actualizados durante la vigencia 2018 y para aquellos que no lo fueron. Resaltó que la decisión del porcentaje del reajuste para predios urbanos no formados o con vigencia anterior a 2018, así como el no reajuste para predios actualizados durante el 2018, fue adoptada por la Presidencia de la República en el Decreto 2456 de 2018 en los artículos 2.2.10.1.1. y 2.2.10.1.3. 4.- Trámite del recurso Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 6 4.2.
El magistrado sustanciador del proceso, en primera instancia, a través de proveído de 18 de marzo de 20195, rechazó el recurso de apelación, razón por la cual la apoderada judicial del IGAC interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de queja6. 4.3. El a quo, mediante auto de 3 de abril de 20197, dispuso no reponer la anterior decisión y, en consecuencia, requirió a la entidad demandada para que aporte copia de las piezas procesales pertinentes para tramitar el recurso de queja. 4.4.
Este Despacho, por medio de providencia de 10 de mayo de 20218, declaró mal denegado el recurso de apelación interpuesto por el IGAC en contra del auto de 27 de febrero de 2019 y, por tanto, admitió en efecto devolutivo el citado medio de impugnación. 4.5. Mediante auto de 30 de junio de 2022 este Despacho corrió traslado a las partes e intervinientes del recurso de apelación contra el auto de 27 de febrero de 2019. 4.6.
El municipio de Bucaramanga presentó escrito dentro del término de traslado en el que manifiesta que coadyuva la solicitud del IGAC, para lo cual insistió que el acto demandado no es susceptible de control judicial. Alegó que la actualización catastral es un proceso dinámico, regulado mediante normatividad especial, en el que los procesos catastrales se determinan por predios, los cuales tienen una conformación, modificación y vida catastral diferente en la ciudad con el paso del tiempo, dado que, de manera independiente, se transforman, venden, compran o desaparecen conforme a la dinámica económica de la ciudad, por lo que no se le puede dar el tratamiento de acto administrativo con efectos de carácter general a la resolución acusada, pues cada predio del municipio debe ser tratado y analizado de manera individual.
Con el escrito se allegó un informe de la Secretaría de Hacienda del municipio de Bucaramanga sobre el impacto de la medida cautelar en las finanzas del municipio. 4.7. El demandante, señor Pedro Nilson Amaya, solicitó se confirme la decisión apelada, al estimar que el acto acusado es susceptible de control judicial en la medida en que trasciende el interés particular y afecta derechos de un amplio sector de la comunidad, lo que legitima la acción de simple nulidad.
Alega que en el presente caso no se discute la determinación del valor catastral de un bien inmueble en particular, sino que las pretensiones y su fundamento se dirigen a atacar la expedición del acto demandado en cuanto a sus efectos generales. 5 Cuaderno de medidas cautelares, folio 40. 6 Ibídem, folio 44. 7 Ibídem, folios 54 y 55. 8 Anotación No. 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI del Exp. 68001-2333-000-2019-00069-01 Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 7 Indicó que no es viable realizar una actualización del avalúo catastral de manera parcial por estar en contra de los principios en materia tributaria de equidad, justicia e igualdad, ya que sin razón justificada se genera un desbalance en las cargas públicas en detrimento de los ciudadanos a los que de forma parcial se les aplique la actualización catastral.
Señaló que, cuando el artículo 101 de la Resolución 70 de 2011, modificado por la Resolución 1055 de 2012, establece que para la realización de la actualización catastral no será necesaria la revisión de la totalidad de los predios de la unidad orgánica catastral, y que las actividades de actualización se podrán realizar con la revisión de “parte de ella” – Unidad Orgánica Catastral, significa que se puede obtener una muestra siguiendo los procesos técnicos que sobre la materia ha determinado el IGAC, pero no que se pueda realizar la actualización catastral de forma parcial, aumentando el avalúo –base del Impuesto Predial- sólo a unos predios, creando un desequilibrio en las cargas públicas de aquellas personas a las que se les actualizó su formación catastral. 5.- Consideraciones 5.1.
Normatividad aplicable De acuerdo con el artículo 86 de la Ley 2080 de 20219, disposición que establece el régimen de vigencia y transición de dicha norma, los recursos interpuestos se regirán por las leyes vigentes cuando éstos se presentaron. En el caso bajo estudio, como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC interpuso el recurso de apelación el 5 de julio de 2019, esto es, antes de la entrada en vigencia de la citada normativa10, el régimen aplicable es la Ley 1437 de 2011. 5.2.
Competencia 9 “ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. […] || De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. || En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Subrayas fuera del texto original) 10 La Ley 2080 de 2021 fue publicada en el Diario Oficial No. 51.568 el 25 de enero de 2021, fecha en que entró a regir.
Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 8 De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y lo previsto en el inciso 2° del artículo 243 del citado estatuto11, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander, toda vez que el pronunciamiento por medio del cual se decreta una medida cautelar, en primera instancia, es susceptible de ser apelado ante el superior.
La anterior decisión, conforme al artículo 125 del CPACA12, será adoptada por la Sala por estar prevista dentro de los numerales 1 a 4 del artículo del 243 C.P.A.C.A. 5.3. Cuestión previa Previo a decidir el recurso de apelación, es preciso señalar que le asiste razón al recurrente al afirmar que el escrito por medio del cual se descorrió el traslado de la medida cautelar en primera instancia se presentó de forma oportuna.
En efecto, se debe recordar que, de acuerdo con el artículo 106 del Código General del Proceso, “las actuaciones, audiencias y diligencias judiciales se adelantarán en días y horas hábiles, sin perjuicio de los casos en que la ley o el juez dispongan realizarlos en horas inhábiles”, por lo que las notificaciones se entienden realizadas de forma oportuna si son adelantadas en los días y horas hábiles de funcionamiento del despacho; en caso contrario, estarán llamadas a surtir efectos el día hábil siguiente.
En el caso concreto, el Acuerdo No. 2306 de 11 febrero de 2004, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura13, establece que los despachos judiciales de Bucaramanga laborarán de lunes a viernes, de 7:30 a.m. a 4:30 p.m., con horario de atención al público de 8:00 a.m. a 4:00 p.m.; por lo que, al remitirse el correo electrónico que notificó el auto que corre traslado de la solicitud de suspensión provisional el 15 de febrero de 2019 a las 16:05 p.m., después del horario de atención al público, se debe entender que, en garantía de los derechos al debido proceso y derecho de defensa, la notificación se surtió al día hábil siguiente, esto es, el 18 de febrero de 2019.
Cabe señalar que, si bien los despachos judiciales laboran hasta las 4:30 p.m., lo cierto es que la atención al público es hasta las 4:00 p.m., por lo que 11 “[…] Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales y de los jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: […] 2.
El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. […] || los autos a los que se refieren los numerales 1°, 2°, 3° y 4° relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. […]”. 12 “[…] Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia […]”. 13 https://www.ramajudicial.gov.co/web/consejo-seccional-de-la-judicatura-de- santander/atencion-al-usuario/horario-de-atencion-al-publico Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 9 las partes tienen la expectativa de que las decisiones que les afecten sean notificadas dentro del horario de atención al público. 5.4.
Delimitación del recurso Tanto el Instituto Geográfico Agustín Codazzi como el municipio de Bucaramanga coinciden en señalar que la Resolución nro. 68-000-052- 2018 del 19 de diciembre de 2018, “Por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2 - 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, se trata de un acto administrativo de trámite, en tanto que no modifica, extingue o crea una situación jurídica, sino que constituye una de las etapas de estructuración del catastro.
Sobre este punto, la Sala estima importante destacar que no tiene competencia en segunda instancia para pronunciarse sobre el particular, por los siguientes motivos: i) el debate acerca de la naturaleza del acto objeto de suspensión provisional es un asunto que deberá ser resuelto por el Tribunal en el momento procesal oportuno, que no guarda relación con los requisitos para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, en los términos del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, y ii) el argumento planteado por los recurrentes no controvierte el fundamento jurídico de la decisión recurrida, esto es, que, en criterio del a quo, el acto censurado desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria en la medida en que la inscripción en el catastro de los predios se realizó de forma parcial y no total, generando que la liquidación del impuesto predial sea diferente para situaciones jurídicas similares; lo que, además, trasgrede la normativa que regula la función catastral, que pretende tener un censo o inventario nacional de predios públicos y privados actualizados de la totalidad de los bienes en cada una de las unidades catastrales.
En primer lugar, en cuanto a los requisitos para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, la Ley 1437 de 2011 estableció en el inciso primero del artículo 231 lo siguiente: “(…) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…)” (Se destaca) Como puede apreciarse, para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, se debe realizar una confrontación entre el acto que es objeto de control (o las pruebas allegadas con la solicitud) y las Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 10 normas superiores invocadas como vulneradas; no forma parte del análisis de esta etapa procesal determinar si el acto objeto de suspensión es de trámite o definitivo, pues, como se dijo, esto será un asunto que deberá examinar el a quo en la etapa procesal correspondiente.
En síntesis, a la luz de la norma que regula los requisitos para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, resulta ajeno realizar un análisis sobre la naturaleza jurídica del acto suspendido, como lo solicita el recurrente. En segundo lugar, de conformidad con el artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, el recurso de apelación tiene por objeto “que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”; por lo que el juez de segunda instancia tiene restringida su competencia a examinar los reparos en contra de la cuestión decidida en la primera instancia. En este caso, en la decisión de primera instancia no hubo pronunciamiento sobre si el acto suspendido es de trámite o definitivo y, por tanto, susceptible o no de control judicial; lo que se decidió fue decretar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución nro. 68-000- 052-2018 del 19 de diciembre de 2018 con fundamento en que el acto censurado desconoce los principios de igualdad y equidad tributaria y las normas que regulan la función catastral.
En consecuencia, el marco de la competencia de esta instancia se encuentra delimitado a controvertir lo decidido por el a quo, en este caso, los argumentos en torno a la procedencia o no de la medida cautelar de suspensión provisional. Por los motivos anteriores, en esta instancia procesal no es posible examinar si la Resolución nro. 68-000-052-2018 del 19 de diciembre de 2018 es un acto de trámite o no y, por tanto, determinar si es susceptible de control judicial. 5.5.
Análisis de la Sala Como se explicó líneas atrás, el fundamento normativo por el cual el a quo decretó la suspensión provisional del acto acusado, Resolución nro. 68-000-052-2018 de 19 de diciembre de 2018, fue el presunto desconocimiento de los principios de igualdad y equidad tributaria, al disponer de una actualización parcial de los bienes ubicados en el municipio de Bucaramanga que, afirma el tribunal, generó que la liquidación del impuesto predial sea diferente para bienes en situaciones jurídicas similares; lo que además, en términos del mismo tribunal, trasgrede las normas que regulan la función catastral que pretende tener un censo o inventario nacional de predios públicos y privados Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 11 actualizados, meta que sólo se logra con una formación y actualización de la totalidad de los bienes en cada una de las unidades catastrales.
El recurrente por su parte alega que la justificación para realizar la actualización parcial se encuentra en la Ley 44 de 1990, el Decreto 2456 de 2018 y la Resolución 070 de 2011, disposiciones que permiten que las actividades de actualización de la formación catastral se realicen en sectores determinados de una Unidad Orgánica Catastral.
Resaltó que el porcentaje del reajuste en la tarifa del impuesto para predios urbanos no formados o con vigencia anterior a 2018, así como el no reajuste para predios actualizados durante el 2018, fue adoptada por la Presidencia de la República en el Decreto 2456 de 2018 en los artículos 2.2.10.1.1. y 2.2.10.1.3. Pues bien, para decidir lo pertinente es preciso citar la Ley 44 de 1990, “Por la cual se dictan normas sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raíz, se dictan otras disposiciones de carácter tributario, y se conceden unas facultades extraordinarias”, la cual establece: “Artículo 5.
Formación parcial. En los municipios donde los predios se hayan formado catastralmente de conformidad con lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, sólo en una parte del municipio, se deberán adoptar en una proporción adecuada tarifas diferenciales más bajas para los predios formados, en relación con los correspondientes no formados.” (Se destaca) […] “Artículo 8º.- Ajuste anual de la base.
El valor de los avalúos catastrales, se ajustará anualmente a partir del 1 de enero de cada año, en un porcentaje determinado por el Gobierno Nacional antes del 31 de octubre del año anterior, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES). El porcentaje de incremento no será inferior al 70% ni superior al 100% del incremento del índice nacional promedio de precios al consumidor, determinado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para el período comprendido entre el 1 de septiembre del respectivo año y la misma fecha del año anterior.
En el caso de los predios no formados al tenor de lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, el porcentaje de incremento a que se refiere el inciso anterior, podrá ser hasta del 130% del incremento del mencionado índice. Parágrafo. - Este reajuste no se aplicará a aquellos predios cuyo avalúo catastral haya sido formado o reajustado durante ese año.” (subrayas y negrita del texto original) Por su parte, la Resolución No. 0070 de 2011, “Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral”, expedida por el Director General del Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 12 Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, sobre el proceso de actualización catastral dispone lo siguiente: “Artículo 101.- Cobertura del proceso de la actualización de la formación catastral.
En las actividades desarrolladas en el proceso de actualización de la formación catastral se revisará la totalidad de los predios que conforman la unidad orgánica catastral o parte de ella, para lo cual se deberá disponer de los recursos técnicos y económicos necesarios, previa programación de las actividades correspondientes. Parágrafo.
La autoridad catastral definirá los predios que serán objeto de visita para la revisión de su elemento físico, de conformidad con la metodología establecida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.” (subrayas y negrita del texto original) De otro lado, el Decreto 2456 de 201814 prevé los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2019, así: “Artículo 2.2.10.1.1, Reajuste de avalúos catastrales para predios urbanos. Los avalúos catastrales de los predios urbanos no formados y formados con vigencia de 10 de enero de 2018 y anteriores, se reajustarán a partir del 1º de enero de 2019 en tres por ciento (3%). […] Artículo 2.2.10.1.3.
No reajuste de avalúos catastrales para predios formados o actualizados durante 2018. Los predios urbanos y rurales formados o actualizados durante 2018 no serán objeto de reajuste. Los avalúos catastrales de los predios de que trata este artículo entrarán en vigencia a partir del 10 de enero de 2019, en los municipios o zonas donde se hubieren realizado." (subrayas y negrita del texto original) De la lectura de las normas trascritas es posible inferir que, en principio, se pueda llevar a cabo una actualización de la formación catastral por etapas, atendiendo las particularidades y condiciones socio - económicas de cada sector objeto de actualización, como ocurrió con la resolución objeto de estudio.
En efecto, en la Ley 44 de 1990 se advierte que el legislador prevé la actualización parcial de los predios, pues regula tanto los predios no formados como aquellos que han sido objeto de formación o reajuste. En la misma vía, la Resolución No. 0070 de 2011 señala que, en las actividades desarrolladas en el proceso de actualización de la formación catastral, se revisarán la totalidad de los predios que conforman la unidad orgánica catastral o parte de ella, lo que permite considerar las actuaciones catastrales parciales.
En ese sentido, contrario a lo alegado por la parte actora y acogido por el a quo, la Sala encuentra que, prima facie, no se desprende en esta etapa procesal que el acto demandado, al disponer que las actividades de 14 Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, con el propósito de determinar los porcentajes de incremento de los avalúos catastrales para la vigencia de 2019" Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 13 actualización de la formación catastral se llevasen a cabo de forma parcial, constituya una vulneración de las normas que regulan la función catastral.
Cabe agregar que tampoco se encuentra en esta etapa procesal una norma que prohíba expresamente regular la formación catastral de manera parcial o por sectores; al contrario, se observan normas que apuntarían a permitirla. Ahora bien, un pronunciamiento como el pretendido en este caso por el demandante, que para la realización de la actualización catastral no es necesario la revisión de la totalidad de los predios de la unidad orgánica catastral y que se puede obtener una muestra siguiendo los procesos técnicos que sobre la materia ha determinado el IGAC, pero no que se pueda realizar la actualización catastral de forma parcial, debe ser definido en la sentencia donde se estudie el fondo del asunto, es decir, atendiendo a las pretensiones de la demanda y los argumentos expuestos por la entidad demandada, así como el acervo probatorio; considerando todas las disposiciones que integran la decisión, por lo que una interpretación en el sentido que alega el demandante en esta instancia procesal no puede servir de fundamento para decretar la suspensión provisional de las expresiones acusadas.
Así mismo, del contenido y alcance del escrito de la solicitud de suspensión provisional, así como de la providencia recurrida, no se advierten los suficientes elementos de juicio para concluir que, en el caso concreto, se configuraría una vulneración de los principios de igualdad y equidad en materia tributaria, pues la decisión del a quo no viene soportada en un estudio técnico que así lo acredite, como tampoco es suficiente el razonamiento que trae para llegar a una conclusión de tal naturaleza, que requiere en todo caso del análisis de lo que pueda acreditarse dentro del proceso sobre esta materia.
En concordancia con lo anterior, en auto de 2 de julio de 202015, en Sala Unitaria, al estudiarse la suspensión provisional de la Resolución 73-000- 036 de 21 de diciembre de 2017, “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, se indicó lo siguiente: “En efecto, el solicitante se limita a citar el objeto del convenio interadministrativo en comento, el cual establece lo siguiente: “Aunar esfuerzos para colaborar armónicamente en el adelantamiento del proceso de actualización de la formación catastral de la zona urbana del municipio de Ibagué — Tolima a cargo del IGAC — Dirección Territorial Tolima".
Por su parte, la resolución demandada en este proceso resuelve ordenar la 15 Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 11001-03-24-000-2018-00413-00, Actor: José Helí Torres Varón, Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Dirección Territorial Tolima) y municipio de Ibagué. Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 14 renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué Zona Urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13.
Como se lee, a partir de una primera lectura de la norma citada como presuntamente infringida y el acto acusado, no se advierte una contradicción entre estos, como quiera que el aparte invocado por el solicitante simplemente establece que mediante ese convenio se busca aunar esfuerzos para adelantar el proceso de actualización de la formación catastral de la zona urbana de Ibagué y el acto acusado simplemente ordena que se realice la renovación de unos sectores específicos.
En el aparte invocado por el solicitante como desconocido en ninguna parte se establece que la actualización catastral deba efectuarse respecto de absolutamente todos los sectores de la zona urbana del municipio de Ibagué o que esta zona urbana no pueda actualizarse por distintas etapas, es decir, puede suceder que el acto acusado simplemente constituye una fase dentro del proceso de actualización catastral, lo cual no es óbice para que por medio de otro(s) acto(s) administrativo(s) se adelante el proceso de actualización de los demás sectores que conforman la zona urbana.
Así mismo, el solicitante no cumplió con la carga de explicar por qué considera que a partir de una lectura de la norma que considera infringida se desprende inexorablemente que cualquier acto administrativo que se expida en relación con la renovación catastral debe involucrar absolutamente todos los sectores de la zona urbana del municipio de Ibagué. De todas formas, en esta etapa del proceso se advierte que de conformidad con el artículo 516 de la Ley 44 de 1990 los municipios tienen la facultad para formular actualizaciones catastrales parciales, como sucede en este caso, cuando el acto acusado ordena actualizar algunos sectores del área urbana del municipio de Ibagué.” (Negrita fuera del texto original) En este contexto, para la Sala es necesario que transcurra el proceso judicial para poder determinar, según el artículo 238 del CPACA, si, después de un análisis de los antecedentes administrativos del acto suspendido, de las pruebas y de las alegaciones de las partes, en la sentencia que ponga fin al proceso se pueda declarar la nulidad de la Resolución nro. 68-000-052-2018 del 19 de diciembre de 2018, pues en esta etapa procesal no logra advertirse, prima facie, que sea contraria al ordenamiento jurídico superior.
Cabe señalar que la decisión acogida en esta providencia reitera la posición acogida por la Sala en providencia del 29 de octubre de 2020 proferida dentro de este mismo proceso, donde se revocó el auto que 16 Cita original del texto trascrito. “Formación parcial. En los municipios donde los predios se hayan formado catastralmente de conformidad con lo dispuesto en la Ley 14 de 1983, sólo en una parte del municipio, se deberán adoptar en una proporción adecuada tarifas diferenciales más bajas para los predios formados, en relación con los correspondientes no formados.” Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 15 decretó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 68-000-062-2019 del 24 de diciembre de 2019, “Por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios de los sectores 1-3-6-7-8-9 así como la incorporación del nuevo sector 10 de la Zona Urbana y de la Zona Rural del Municipio de Bucaramanga y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Los anteriores argumentos son suficientes para revocar la medida cautelar decretada en auto de 27 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se suspendió provisionalmente los efectos jurídicos de la Resolución número 68-000- 052-2018 del 19 de diciembre de 2018, “Por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, expedida por el Director de la Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y, en consecuencia, se negará dicha medida cautelar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE
Primero: Revocar el auto de 27 de febrero de 2019 dictado por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se suspendió provisionalmente los efectos jurídicos de la Resolución número 68-000- 052-2018 del 19 de diciembre de 2018, “Por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, expedida por el Director de la Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Segundo: Negar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución número 68-000-052-2018 del 19 de diciembre de 2018, “Por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados de los sectores 2, 4 y 5 de la zona urbana del Municipio de Bucaramanga producto del proceso de actualización de la formación del catastro y se determina la vigencia fiscal de los avalúos resultantes”, expedida por el Director de la Territorial Santander del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. Radicado: 68001-2333-000-2019-00069-01 Demandante: Pedro Nilson Amaya Martínez 16 La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Conseja de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.