CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 25001-23-15-000-2023-00308-01 Demandante: FIDEL ANTONIO SERRATO SALINAS Demandado: JUZGADO 37 ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumple el presupuesto de legitimación en la causa por activa / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – El hecho de haber ejercido la representación judicial en el proceso ordinario no habilita a un abogado para ejercer directamente la acción de tutela contra actuaciones o decisiones allí adoptadas.
En estos casos, es imprescindible aportar el poder especial otorgado por sus mandantes o cumplir las condiciones de la agencia oficiosa. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 19 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 12 de mayo de la presente anualidad1, el abogado Fidel Antonio Serrato Salinas interpuso acción de tutela contra el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión del trámite de notificación de la sentencia dictada el 29 de octubre de 2021, en el proceso de reparación directa con radicado 11001-33-36-037-2016-00263-00.
Formuló las siguientes pretensiones: 1 Se advierte que, el 29 de mayo de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicación: 25001-23-15-000-2023-00308-01 Demandante: Fidel Antonio Serrato Salinas Demandado: Juzgado 37 Administrativo de Bogotá Sentencia de tutela de segunda instancia 2 1.- Se reconozca mi derecho fundamental del DEBIDO PROCESO al cual tengo derecho en virtud del artículo 29 de la Carta Superior. 2.- Que se Decrete la nulidad de los autos proferidos en fechas posteriores al fallo de primera instancia. 3.- Que se me notifique de maneral formal el fallo proferido en primera instancia por el Juzgado 37 Administrativo de oralidad del Circuito de Bogotá. 1.2.
Hechos y argumentos de la tutela De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: El abogado Fidel Antonio Serrato Salinas, en calidad de apoderado judicial de los señores Misael Villabona López, Guillermo Próspero Castillo Vallecilla, Carlos Adolfo Bermúdez Carmona, Eder Farrayans Nieto, Roger Gilberto Argel Bravo, Jairo Becerra y Alfonso Coronel Ortiz y de sus respectivos grupos familiares, presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, para que se declarara la responsabilidad patrimonial por la privación de la libertad que soportaron los citados señores.
El Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, a quien correspondió el proceso en primera instancia, mediante sentencia del 29 de octubre de 2021, negó las pretensiones de la demanda. El accionante expuso que ha «esperado pacientemente la notificación» de la referida sentencia, y, sin embargo, ello no ha ocurrido, razón por la cual, el 12 de enero de 2022, solicitó al aludido juzgado que surtiera la notificación y la respuesta que obtuvo fue que dicha actuación se llevó a cabo el 29 de octubre de 2021.
Argumentó que a su correo no llegó la notificación, y que, incluso, solicitó a un ingeniero que filtrara su buzón electrónico con el fin de verificar si se encontraba el mensaje de notificación, pero el resultado fue negativo. 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 12 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por intermedio del magistrado sustanciador del proceso en primera instancia, admitió la tutela contra el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y ordenó que aquel se notificara a su titular para que rindiera un informe sobre los hechos que motivaron la solicitud de amparo.
Radicación: 25001-23-15-000-2023-00308-01 Demandante: Fidel Antonio Serrato Salinas Demandado: Juzgado 37 Administrativo de Bogotá Sentencia de tutela de segunda instancia 3 2.1 La jueza 37 administrativa de Bogotá alegó que la tutela no estaba llamada a prosperar, dado que la sentencia del proceso de reparación directa fue notificada en debida forma.
En tal sentido, expuso que no se cumplía el requisito de inmediatez, por cuanto la providencia se dictó el 29 de octubre de 2021, mientras que la acción de tutela se presentó 1 año y 6 meses después. Refutó la tesis de que no se surtió la notificación, al afirmar que fue enviada y entregada de manera exitosa al correo electrónico autorizado por la parte actora (codigofass@hotmail.com), según consta a folios 367 y 371 del expediente ordinario; sin que el uso o manejo del correo del apoderado sea oponible al despacho. 3.
Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sentencia del 19 de mayo de 2022, declaró improcedente la acción de tutela. El a quo sostuvo que la tutela no cumplía el requisito de inmediatez, toda vez que en los meses de enero, mayo y julio de 2022 el actor radicó varios memoriales en los que solicitó la notificación de la sentencia e interpuso recurso de apelación, que fue rechazado por improcedente.
De modo que «pudo acudir al juez de tutela desde hace más de 1 año y, no se observa ni se alega por el actor, impedimento o justificación que pudiera afectarle para tal efecto. Adujo que, en gracia de discusión, la Sala pudo constatar que, en efecto, la sentencia del 29 de octubre de 2021 fue notificada en debida forma al correo codigofass@homail.com, de manera que «las pruebas aportadas por el actor no tienen la entidad suficiente para desvirtuar la certificación de envío y entrega que anteceden, por lo que, tampoco le asistiría el amparo de los derechos incoados». 4.
Impugnación En la impugnación, la parte actora argumentó que «la falta de la verdad del Juzgado 37 Administrativo es fea, siembra muchas dudas, querer inducir al juez de tutela Radicación: 25001-23-15-000-2023-00308-01 Demandante: Fidel Antonio Serrato Salinas Demandado: Juzgado 37 Administrativo de Bogotá Sentencia de tutela de segunda instancia 4 que actué 18 meses después, oscurece más que aclarar y debe dar lugar a la prosperidad de mis pretensiones» Alegó que le era «imposible actuar» antes de que el juez se pronunciara sobre sus solicitudes y que, en todo caso, con «las sábanas… de los correos entrados» se acredita que nunca ingresó a su correo la notificación de la sentencia del proceso del señor Misael Villabona López.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. Para el efecto, se deberá analizar preliminarmente si el accionante está legitimado por activa para ejercer la acción de tutela.
Solo en el evento de que se concluya que el señor Fidel Antonio Serrato Salinas tiene legitimación para presentar la solicitud de amparo, la Sala determinará si se cumplen los requisitos generales de la tutela, especialmente el de inmediatez; en caso afirmativo, se abordará el estudio de fondo, con el fin de establecer si la autoridad judicial accionada vulneró o no el derecho fundamental al debido proceso invocado por la parte actora. 2.
Análisis de la Sala 2.1. De la legitimación para ejercer la acción de tutela La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política 2 fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, cuyo artículo 1° establece que 2 ARTÍCULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […] Radicación: 25001-23-15-000-2023-00308-01 Demandante: Fidel Antonio Serrato Salinas Demandado: Juzgado 37 Administrativo de Bogotá Sentencia de tutela de segunda instancia 5 «toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Dicha regla impone de antemano que quien presenta la solicitud de amparo debe ser una persona legitimada en la causa por activa, en la medida en que solo podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos ajenos, como lo dispone el artículo 10 del Decreto 2591 de 19913.
En este sentido, la Corte Constitucional ha reiterado que, a pesar del carácter informal de la acción de tutela, no debe obviarse el cumplimiento de unas condiciones mínimas de procedibilidad, requisitos entre los que se encuentra el de la legitimación en la causa por activa. Así lo ha expuesto: Este es el primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela, que exige que quien solicita el amparo constitucional se encuentre “legitimado en la causa” para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales.
Dicha legitimación puede ser ‘por activa’ o ‘por pasiva’. Por la primera exige que el derecho cuya protección se invoca sea un derecho fundamental propio y no, en principio, de otra persona 4. La segunda se entiende satisfecha con la correcta identificación de las autoridades responsables de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados 5, destacando a la vez que su adecuada integración persigue garantizar a los presuntos implicados el derecho a la defensa y, por esa vía, permitirles establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de la controversia constitucional.
Desde antaño, la Corte ha precisado que el interés subjetivo de quien demanda en causa propia la protección de derechos fundamentales debe estar debidamente acreditado, pues de lo contrario carece de legitimidad para instaurar la acción de tutela (…) (se destaca)6. Como se sabe, la acción de tutela busca la protección de derechos fundamentales, es decir, aquellos contenidos en la Constitución, en algunos tratados internacionales 3 Artículo 10.
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. 4 Cita del original: «Sentencia T–1191 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)». 5 Cita del original: «En el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 se dispone: Artículo 13. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental (…)». 6 Corte Constitucional, sentencia T-382 del 19 de julio de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa.
Radicación: 25001-23-15-000-2023-00308-01 Demandante: Fidel Antonio Serrato Salinas Demandado: Juzgado 37 Administrativo de Bogotá Sentencia de tutela de segunda instancia 6 o que, sin estar en un cuerpo normativo específico, «se relacionen con la dignidad humana y sean traducibles a un derecho subjetivo»7. Así, debe decirse que un derecho es subjetivo en la medida en que esté asignado a una persona y tenga un contenido que sea exigible al Estado o a los demás, es decir, estos cuentan con un titular, un obligado y una prestación o contenido8.
El carácter subjetivo del derecho es útil no solo para determinar su calidad de fundamental, sino para derivar la legitimación por activa de quien persigue su protección. Ahora bien, la Corte Constitucional ha explicado que la legitimación en la causa, «es, entonces, una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
“Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente declararse inhibido para fallar el caso de fondo”9»10. De esta manera, la Corte Constitucional indicó que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa11.
La jurisprudencia constitucional también ha precisado que, en los casos en los cuales se ejerza la acción de tutela mediante representante judicial, el poder debe 7 Así lo estableció la Corte Constitucional en la sentencia T-227 de 2003, en la que se habló del carácter autónomo de ciertos derechos, en virtud de su relación con la dignidad humana, aun cuando no estuvieran expresamente definidos como fundamentales en la Constitución: La Corte Constitucional no ha dado una respuesta inequívoca sobre el concepto de derechos fundamentales.
Su postura ha oscilado entre la idea de que se trata de derechos subjetivos de aplicación inmediata7 y la esencialidad e inalienalibilidad del derecho para la persona7. Entre estos dos extremos se han presentado varias posturas teóricas: … A partir de dicho análisis es posible recoger la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el concepto de derechos fundamentales, teniendo como eje central la dignidad humana, en tanto que valor central del sistema y principio de principios. … En este orden de ideas, será fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo.
Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr la libertad de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no está determinada de manera apriorística, sino que se define a partir de los consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención (traducibilidad en derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de cada caso (tópica). 8 Corte Constitucional, sentencia C-370 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 9 Cita original de la providencia. T-799 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva;
T-416 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández. 10 Corte Constitucional, sentencia T-411 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 11 Al respecto, ver la sentencia T-417 de 2013, reiterada en la sentencia T-020 de 2016. Radicación: 25001-23-15-000-2023-00308-01 Demandante: Fidel Antonio Serrato Salinas Demandado: Juzgado 37 Administrativo de Bogotá Sentencia de tutela de segunda instancia 7 ser otorgado mediante escrito que se presumirá auténtico, únicamente puede estar dirigido a un profesional del derecho y debe ser especial.
Por este último motivo, el poder otorgado para iniciar un proceso judicial diferente no supone la facultad para interponer una demanda de tutela por hechos derivados de él12. En definitiva, quien acude a la acción de tutela debe ser una persona –natural o jurídica– titular del derecho afectado o amenazado, un tercero que cumpla las condiciones para agenciar los derechos de otro, el representante legal o judicial del afectado o las autoridades expresamente autorizadas para ello en el ordenamiento jurídico13.
De no cumplirse, la tutela se torna improcedente por la ausencia de un presupuesto para estudiar el fondo del asunto. • Análisis de la legitimación en la causa en el caso concreto. La presente solicitud de amparo fue presentada por el abogado Fidel Antonio Serrato Salinas, quien dijo reclamar la protección de su derecho fundamental al debido proceso; sin embargo, la Sala advierte que la parte actora no aportó el poder que la faculte para acudir en sede de tutela, en aras de obtener el resguardo constitucional reclamado.
En el fondo, los derechos que se debaten no son los del abogado, sino los de los demandantes en el proceso de reparación directa que constituyeron apoderado para tal efecto. Ese hecho –el mandato– no traslada la titularidad de los derechos de los demandantes, ni hace que surjan unos autónomos en cabeza del profesional del derecho. Valga insistir en que, si bien el abogado Serrato Salinas invocó la protección de sus propios derechos fundamentales, lo cierto es que los argumentos de la tutela se encaminan a cuestionar las actuaciones del Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, por la supuesta indebida o ausencia de notificación de la sentencia dictada el 29 de octubre de 2021, en el proceso de reparación directa en el que actuó en calidad de apoderado de los señores Misael Villabona López, Guillermo Próspero Castillo Vallecilla, Carlos Adolfo Bermúdez Carmona, Eder Farrayans Nieto, Roger Gilberto Argel Bravo, Jairo Becerra y Alfonso Coronel Ortiz y de sus respectivos grupos 12 Al respecto, ver la sentencia T- 531 de 2002. 13 De los artículos 46 a 51 del Decreto 2591 de 1991 se desprende que el Defensor del Pueblo y los personeros municipales o distritales, por expresa delegación de aquel, están legitimados para interponer la acción de tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite o que esté en situación de desamparo e indefensión. Radicación: 25001-23-15-000-2023-00308-01 Demandante: Fidel Antonio Serrato Salinas Demandado: Juzgado 37 Administrativo de Bogotá Sentencia de tutela de segunda instancia 8 familiares, sin que ninguno de ellos hubiese comparecido directamente a la acción de tutela o le hubiese conferido poder para tal fin.
En materia de tutela, es cierto que el interesado puede acudir ante el juez por medio de apoderado judicial, pero también lo es que, en ese caso, el profesional del derecho debe aportar el poder especial que lo faculta para actuar, pues, de lo contrario, se configurará un auténtico caso de falta de legitimación en la causa por activa.
En cuanto a la especificidad del poder para ejercer la acción de tutela, esto ha sostenido la Corte Constitucional: La Corte, en reiterados fallos, ha señalado los elementos del apoderamiento en materia de tutela, así: (i) acto jurídico formal que se concreta en un escrito, llamado poder, el cual se presume auténtico; (ii) tratándose de un poder especial, debe ser específico, de modo que aquel conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende otorgado para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial;
(iii) el destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional. Es decir, la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y se anexa el respectivo poder especial, de modo que no se puede pretender hacer valer un poder otorgado en cualquier proceso para solicitar el amparo constitucional14.
Queda claro, entonces, que la existencia del poder para intervenir en otros asuntos –como el proceso ordinario de reparación directa– no habilita al apoderado para ejercer la acción de tutela, que tiene como objeto específico la protección de los derechos fundamentales, dado que «este mecanismo de defensa judicial no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de otro y demandar protección constitucional a su nombre, ni la informalidad que caracteriza a la acción de tutela se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimidad por activa»15.
En esa misma línea de pensamiento ya se ha pronunciado esta Subsección, entre otras, en las sentencias del 5 de marzo de 202116, del 20 de mayo de 202217 y del 17 de junio de 2022,18, por lo que existe una tesis reiterada y consolidada de la Sala en cuanto a que los apoderados judiciales no pueden reclamar la protección autónoma de sus derechos fundamentales cuando se trata de la discusión de actuaciones o decisiones que afecten a quien otorgó el mandato.
De manera que en estos casos es imprescindible que se aporte el poder especial, que se cumplan 14 Corte Constitucional. Sentencia T-194 de 2012. 15 Corte Constitucional. Sentencia T-417 de 2013. 16 Radicado 25000-23-15-000-2020-02851-01. M.P. María Adriana Marín. 17 Radicado 25000-23-15-000-2022-00120-01. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 Radicado 17001-23-33-000-2022-00093-01.
M.P. María Adriana Marín. Radicación: 25001-23-15-000-2023-00308-01 Demandante: Fidel Antonio Serrato Salinas Demandado: Juzgado 37 Administrativo de Bogotá Sentencia de tutela de segunda instancia 9 las condiciones de la agencia oficiosa o que el verdadero titular de sus derechos acuda directamente ante el juez constitucional. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela, pero por considerar que el abogado Fidel Antonio Serrato Salinas carece de legitimación en la causa por activa para interponerla.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida el 19 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.