Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A Temas: Tutela contra providencia judicial.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Falta de cumplimiento de requisito general de relevancia constitucional Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Javier Alfonso Rodríguez Obregón, actuando en representación legal de la sociedad Promotora de Comercio Inmobiliario S.A., contra la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 22 de abril de 2026, la sociedad Promotora de Comercio Inmobiliario S.A., actuando por intermedio de su representante legal, ejerció acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por estimar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y tutela judicial efectiva, así como el principio de confianza legítima.

Formuló las siguientes pretensiones: «(…) se declare la NULIDAD de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Contencioso (…) (…) se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección A, proferir nueva sentencia. (…) Subsidiariamente, en caso de no decretar íntegramente la NULIDAD del fallo proferido por el ad quem, solicito se sirva REVOCAR LA CONDENA EN COSTAS, de conformidad con los fundamentos que se presentarán a lo largo del documento». 2.

Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Mediante la Resolución nro. 0100 del 3 de febrero de 2010, el ICETEX impuso a la sociedad demandante una multa por valor de $217.956.000, como consecuencia Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del incumplimiento de las obligaciones adquiridas en virtud del contrato nro. 2009- 0116.

Por medio de Resolución nro. 0134 del 19 de febrero de 2010, el ICETEX resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandante y determinó no reponer la decisión adoptada en la Resolución nro. 0100 de 2010. El 15 de agosto de 2014, esa institución libró en contra de la sociedad actora mandamiento de pago en ejercicio de la jurisdicción coactiva, por el monto total de la multa impuesta, más los intereses causados.

Contra ese acto administrativo, la demandante formuló las excepciones de falta de ejecutoria del título y prescripción de la acción de cobro, que fueron rechazadas por extemporáneas mediante la Resolución nro. 0275 del 25 de marzo de 2021, respecto de la cual se ejerció el recurso de reposición, que fue resuelto desfavorablemente con la Resolución nro. 0506 del 3 de junio de 2021.

La legalidad de esas decisiones fue cuestionada por la empresa Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. mediante demanda interpuesta bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En síntesis, la actora afirmó que el ICETEX vulneró sus derechos al debido proceso y de defensa, al dar por surtida la notificación por conducta concluyente del mandamiento de pago con base en la simple remisión del expediente de cobro coactivo, hecha el 17 de diciembre de 2020 en respuesta a un derecho de petición. Sobre el particular, advirtió que esa actuación no constituye la manifestación expresa que exige el artículo 301 del Código General del Proceso y que, por esa razón, fueron rechazadas de manera indebida, por extemporáneas, las excepciones que presentó el 29 de enero de 2021.

En primera instancia, correspondió el conocimiento del asunto al Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo de Bogotá, que, con sentencia del 30 de abril de 2024, resolvió negar las pretensiones de la demanda. Al respecto, precisó que la notificación por conducta concluyente opera cuando el administrado tiene conocimiento efectivo del acto y encontró acreditado que, mediante oficio del 17 de diciembre de 2020, el ICETEX remitió a la sociedad copia del expediente de cobro coactivo en respuesta al derecho de petición radicado el 18 de noviembre de 2020, de manera que desde esa fecha la demandante tuvo conocimiento del auto del 15 de agosto de 2014 contentivo del mandamiento de pago.

Asimismo, advirtió que las excepciones se presentaron hasta el 29 de enero de 2021, esto es, por fuera del término legal. Con fundamento en lo anterior, concluyó que los actos acusados se ajustaron a la normativa y a la jurisprudencia aplicables, sin que la parte actora lograra desvirtuar su legalidad. Contra ese fallo la demandante interpuso recurso de apelación en el que insistió en que la Resolución No. 0275 del 25 de marzo de 2021 no fue notificada en debida forma, pues el informe de entrega de Servientrega del 21 de noviembre de 2014 carece de sello y de firma de recibido.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, dijo que la remisión del expediente de cobro coactivo, efectuada el 17 de diciembre de 2020, no equivale a notificación por conducta concluyente, en tanto no existe acta ni auto que así la haya declarado, ni manifestación expresa de la sociedad en los términos del artículo 301 del Código General del Proceso y del literal d) del artículo 28 del Manual de Cobro Persuasivo y Coactivo del ICETEX.

Sobre el particular, recalcó que sólo la Resolución No. 0506 del 3 de junio de 2021 declaró formalmente esa modalidad de notificación, motivo por el cual el término del artículo 826 del Estatuto Tributario debía contarse a partir de tal fecha. De igual forma, invocó la sentencia 19606 de 2013 y la sentencia del 9 de junio de 2023 (expediente 26789, C.P. Milton Chaves García) de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, conforme a las cuales la simple entrega de documentos o la respuesta a un derecho de petición no configura notificación por conducta concluyente.

En consecuencia, solicitó revocar la decisión de primera instancia y tener por notificada a la sociedad por conducta concluyente sólo a partir del 29 de enero de 2021. La Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 10 de diciembre de 2025, confirmó la decisión de primera instancia, por las siguientes razones: Advirtió que, conforme al artículo 72 del CPACA y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la falta de notificación personal no impide la configuración de la conducta concluyente cuando el administrado tiene conocimiento efectivo del acto.

En este sentido, encontró acreditado que el 17 de diciembre de 2020 el ICETEX remitió por correo electrónico copia completa del expediente de cobro coactivo, en atención a la solicitud elevada por la sociedad el 18 de noviembre de 2020, de manera que desde esa fecha la demandante tuvo conocimiento del auto del 15 de agosto de 2014 contentivo del mandamiento de pago.

De igual forma, señaló que el Manual de Cobro Persuasivo y Coactivo del ICETEX es de naturaleza instructiva y se fundamenta en la Ley 1066 de 2006, el Estatuto Tributario, el CPACA y, de manera supletoria, el Código General del Proceso, por lo que la entidad aplicó adecuadamente la normativa pertinente. Con fundamento en lo anterior, concluyó que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados y que no prosperaban los argumentos del recurso.

Además, condenó en costas por agencias en derecho a la sociedad actora como parte vencida dentro de esa litis, en un 1 salario mínimo legal mensual vigente. 3. Argumentos de la acción de tutela Sobre el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela, recalcó que este asunto es de relevancia constitucional y cumple con el presupuesto Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de subsidiariedad al discutirse la aplicación de una norma de carácter procedimental y habiéndose agotado la actuación judicial dentro del trámite ordinario.

Respecto de la inmediatez, resaltó que desde la fecha de notificación de la sentencia judicial sobre la cual se ejerce la acción constitucional, hasta el día en que se radicó la demanda de tutela, no habían transcurrido seis 6 meses, con lo cual se superó esta exigencia. En relación con el fondo del asunto, consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo por la indebida interpretación e inaplicación de la literalidad del artículo 72 del CPACA, que establece los casos en los que existe irregularidad en la notificación de las actuaciones administrativas y la procedencia de la notificación por conducta concluyente.

Para la parte actora, cuando el Tribunal demandado concluye que la sociedad se notificó de los actos demandados mediante conducta concluyente, desconoce el precepto según el cual este mecanismo de notificación es subsidiaria y no opera de forma automática, es decir, no se fundamenta en el simple conocimiento eventual o indirecto, sino en la existencia de una conducta expresa, inequívoca y jurídicamente relevante; elementos que en el caso no sucedieron, puesto que la demandante no realizó una manifestación expresa en ese sentido.

Señaló que la única actuación desplegada consistió en la presentación de una petición en la que se solicitó al ICETEX el acceso al expediente administrativo, lo cual no puede equipararse con el conocimiento expreso de las decisiones administrativas que lo conforman. Finalmente, en cuanto a la condena en costas impuesta por el Tribunal demandado en el fallo, indica la demandante que la autoridad judicial incurrió en desconocimiento del precedente judicial y defecto fáctico al no tener en cuenta el criterio fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual la condena procede únicamente cuando existe prueba de los gastos en que pudieron incurrir las partes para ejercer su defensa.

Como sustento de su dicho, cita algunas sentencias de esa Sección, entre ellas, las proferidas dentro de los procesos 5485- 18, 1291-14, 3301-17 y 3791-15. 4. Trámite previo Por medio de auto del 27 de abril de 2026, se inadmitió la demanda de tutela por no reposar dentro del expediente la prueba que daba cuenta de la calidad del señor Javier Alfonso Rodríguez Obregón, como representante legal de la sociedad demandante, motivo por el cual fue requerido para que aportara los documentos del caso1.

Luego de darse cumplimiento a dicho requerimiento, en providencia del 8 de mayo de 2026 el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó la notificación al demandante, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en calidad de demandado y al Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo de Bogotá y al ICETEX, en condición de terceros con interés 2. 1 SAMAI, índice 4. 2 SAMAI, índice 10.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Oposición El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, se opuso al amparo, porque la inconformidad de la demandante recae sobre el criterio jurídico adoptado en la providencia y no sobre un yerro o vía de hecho que habilite la tutela.

Así mismo, advirtió que, aunque existieron irregularidades en la notificación inicial del mandamiento de pago, el debate se centró en determinar desde qué momento se acreditó el conocimiento efectivo del acto por parte de la sociedad accionante, discusión que quedó zanjada con la aplicación de la conducta concluyente prevista en el artículo 72 del CPACA.

De igual forma, en cuanto a la condena en costas, precisó que la providencia atendió el criterio jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 23 de septiembre de 2025, por lo que la imposición de agencias en derecho a la parte vencida resultaba procedente. 6. Intervenciones El Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo de Bogotá informó que la acción de tutela se dirige en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2025.

De manera que, a su juicio, la alegada vulneración de derechos debe atribuirse exclusivamente a la autoridad judicial demandada. Sin perjuicio de lo anterior, recalca que la acción de tutela es improcedente porque la intención de la parte actora es reabrir una discusión plenamente culminada en el proceso ordinario. El Instituto de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) se opuso al amparo, pues lo cuestionado por la actora es la interpretación del artículo 72 del CPACA, aspecto definido en el proceso ordinario tras la valoración probatoria del caso.

Así mismo, sostuvo que los derechos invocados no fueron vulnerados por la autoridad judicial demandada, que analizó la legalidad de las resoluciones acusadas con fundamento en la normativa aplicable y en las pruebas obrantes en el expediente. De igual forma, en cuanto a la condena en costas, precisó que el Tribunal acató el procedimiento legal y atendió el precedente jurisprudencial aplicable al caso concreto.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la «procedencia excepcional»3, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales4 y específicas5 de procedencia de la acción de tutela.

Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A vulneró los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, así como el principio de confianza legítima, con la expedición de la sentencia del 10 de diciembre de 2025, mediante la cual confirmó el fallo proferido el 20 de marzo de 2024, por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones invocadas por la demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado en contra del ICETEX.

La Sala anticipa que, en el presente caso, se declarará la improcedencia de la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. 3 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. 4 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 5 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para ello, se abordarán las siguientes temáticas: (i) la relevancia constitucional como requisito general de procedibilidad del mecanismo constitucional de tutela contra providencia judicial, y (ii) el análisis del sub examine.

(i) De la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: «(i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»7. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. C.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes» (se destaca). (ii) Sobre la relevancia constitucional en el caso concreto La sociedad Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. ejerció la acción de tutela para cuestionar la sentencia del 10 de diciembre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda promovida en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el ICETEX, alegando para ello el defecto sustantivo por la indebida aplicación de los artículos 72 del CPACA y 301 del CGP, que consagran la notificación por conducta concluyente.

Como fundamento de la acción de tutela, la parte actora adujo que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad y desconoció el principio de confianza legítima, luego de que considerar que «así como no se aplicó la literalidad del artículo 72, se mencionó el artículo 301 del Código General del Proceso, pero tampoco se dio una aplicación correcta, por ello se reitera que se debe tener en cuenta que la figura de la conducta concluyente no opera de manera automática sino que exige la verificación estricta de los supuestos normativos que la estructuran».

A partir de lo anterior, en el escrito de tutela concluye la sociedad demandante que «en el caso concreto no se configuraban los presupuestos necesarios para tener por surtida la notificación por conducta concluyente, dado que la parte accionante no realizó manifestación expresa alguna de conocimiento de las resoluciones objeto del proceso, ni las mencionó en escrito firmado, ni desplegó actuación procesal que permitiera inferir inequívocamente su conocimiento en los términos definidos por la Corte Constitucional».

De manera subsidiaria, en la solicitud de amparo la demandante reprocha la condena en costas a título de agencias en derecho que le fue impuesta por la autoridad judicial demandada, con el argumento del desconocimiento del precedente jurisprudencial trazado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que impone el deber de probar los gastos procesales por las partes lo cual, a su juicio, no sucedió dentro del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho.

Como se anunció en precedencia, son dos los aspectos que alega la tutelante. El primero de ellos, relacionado con la interpretación de las normas que regulan la notificación por conducta concluyente; y el segundo, referente a la condena en costas por agencias en derecho que se impuso en el trámite de segunda instancia. En ese contexto, la verificación del cumplimiento del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional se analizará de manera independiente sobre cada uno de los aspectos antes enunciados como sigue: Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Argumento relacionado con la notificación por conducta concluyente Verificado en su integridad el expediente judicial, encuentra la Sala que la sociedad Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución nro. 0275 del 23 de marzo de 2021, que rechazó por extemporáneas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago del 15 de agosto de 2014, expedido dentro del proceso de cobro coactivo adelantado en contra de la actora. - Resolución nro. 0506 del 3 de junio de 2021, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior, que lo confirmó en su integridad.

El principal argumento de violación planteado por la demandante en el proceso ordinario se relacionó con la notificación del mandamiento de pago, aduciendo expresamente en el libelo introductorio del expediente judicial de nulidad y restablecimiento del derecho que hubo «un falso acierto del JEFE DE LA OFICINA ASESORA JURIDICA DEL INSTITUTO DE CREDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TECNICOS EN EL EXTERIOR “MARIANO OSPINA PEREZ”- ICETEX al dar por sentado y reafirmando como fecha de notificación por conducta concluyente el día 17 de diciembre de 2020 cuando esto no ocurrió, lo que ocurrió fue la contestación a un derecho de petición impulsada a través de acción de tutela de la promotora de Comercio Inmobiliario desprendiendo de allí términos que terminarían en su concepto el día 12 de enero de 2021, concluyendo finalmente que todo es ajustado al procedimiento establecido, sin violación al debido proceso, el derecho a la defensa y que la notificación se dio el día 17 de diciembre de 2020».

En sentencia del 20 de marzo de 2024, el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo de Bogotá, negó las pretensiones de la demanda ordinaria por considerar que: «Por lo tanto, es claro que el acto administrativo mediante el cual se libró mandamiento de pago a la sociedad demandante no fue debidamente notificado por la entidad demandante.

No obstante, la sociedad demandante mediante escrito de fecha 12 de noviembre de 2020 elevó petición al ICETEX tendiente a obtener copia de todo el expediente y el estado actual del proceso administrativo jurisdicción coactiva No. 2200C2014-019. (…). La respuesta referida fue remitida mediante correo electrónico de fecha 17 de diciembre de 2020 a las direcciones adelatorre@procomercio.com y cruzgomezabogados@hotmail.com (…). [C]oncuerda el Despacho con lo expuesto por el ICETEX en los actos demandados y en la contestación de la demanda, ya que se encuentra demostrado que efectivamente, la entidad accionada en respuesta al derecho de petición elevado el 18 de noviembre de 2020 por la sociedad, el 17 de diciembre de 2020 remite copia del expediente de cobro coactivo.

Por lo que desde esa fecha tuvo conocimiento de la existencia del auto de fecha 15 de agosto de 2014. Teniendo entonces que en el caso de análisis la notificación por conducta concluyente se dio el 17 de diciembre de 2020 fecha desde la cual, la demandante Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tenía la posibilidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción presentando las excepciones que pretendía hacer valer frente al mandamiento de pago.

No obstante, la sociedad demandante se abstiene de presentar escrito alguno y sólo hasta el 29 de enero de 2021 procede a presentar escrito de excepciones, pretendiendo que se tome dicha fecha como la de notificación. (…). De conformidad con la reglas previstas en los numerales 1º y 8º del artículo 365 del C.G.P., aplicable por remisión del artículo 306 del C.P.A.C.A., que prevén la condena en costas a la parte vencida en el proceso, y que habrá lugar a estas cuando aparezcan que se causaron y en la medida de su comprobación; se advierte entonces, que una vez revisado el expediente, no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por este concepto, por lo que no se condenará en costas».

Contra la anterior decisión la sociedad Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. interpuso el recurso de apelación, insistiendo en que el mandamiento de pago expedido dentro del proceso de cobro coactivo y respecto del cual se formularon las excepciones rechazadas con los actos demandados, no se notificó por conducta concluyente. Para ello, alegó que, aunque el ICETEX aplicó este mecanismo de notificación, «no existe acta que indique lo mencionado, así como tampoco se profirió auto alguno que tuviera a la ejecutada como notificada por conducta concluyente para iniciar desde ese momento el conteo de los términos».

En tal sentido, reiteró que al no haberse manifestado expresamente el conocimiento de los actos administrativos, no podía entenderse surtido el trámite de notificación por conducta concluyente. El recurso de apelación se resolvió el 10 de diciembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en el sentido de confirmar la decisión apelada, con las siguientes consideraciones: “Como se observa, la ley especial del procedimiento administrativo dispone que para que se entienda surtida la notificación por conducta concluyente es necesario que el interesado revele su conocimiento, o consienta la decisión, o interponga recursos.

Por su parte, el estatuto procedimental general establece como requisito para la notificación por conducta concluyente que el interesado manifieste que conoce la providencia, o la mencione en un escrito firmado, o exprese verbalmente su conocimiento durante audiencia o diligencia con registro de ello y se entenderá que la notificación se realiza el día de la manifestación, de igual forma en el momento en que se constituya un abogado se entienden notificadas todas las providencias y se tendrá como fecha el del reconocimiento de la personería para actuar.

Como se oserva [sic], de manera coherente con la especialidad del asunto, el manual de cobro de la entidad demandada establece de forma preponderante la aplicación de las reglas establecidas en el CPACA y el Estatuto Tributario en los procesos de cobro coactivo, precisando que de manera sipletoria [sic] procede la aplicación de lo dispuesto en el Código General del Proceso, pero solo en los asuntos no regulados por ninguno de los dos primeros, y dado que la notificación por conducta concluyente está expresamente contemplada en el artículo 72 del CPACA, esa disposición resulta aplicable en el presente asunto.

(…). En esas condiciones la notificación por conducta concluyente es una figura que constituye una forma subsidiaria de notificación, que permite subsanar irregularidades en la comunicación del acto cuando el interesado realiza actos que Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evidencian su conocimiento, como presentar recursos, solicitudes o aceptar la decisión, de igual forma en los casos en que medie una solicitud de copias del acto o del expediente, se entiende surtida su notificación en esta modalidad en el momento en que el interesado recibió copia del acto a petición propia, por tanto es a partir de este momento en que se empieza a contabilizar el término para la interposición de recursos y el cumplimiento de los efectos legales que traiga consigo el acto administrativo.

Lo anterior, permite a la Sala establecer, conforme los hechos demostrados, que la sociedad demandante tuvo conocimiento del mandamiento de pago con ocasión a la respuesta suministrada por la administración al derecho de petición presentado por ella, relacionado con la copia del expediente de cobro coactivo del que devienen los actos demandados en el presente asunto, y en ese orden, tal y como lo estableció el A quo, la notificación se surtió con la entrega efectiva del expediente el 17 de diciembre de 2020, y conforme lo establecido en el artículo 830 del Estatuto Tributario la accionante contaba hasta el 12 de 2021 para presentar la excepciones contra el mandamiento y al haberlo hecho hasta el 29 del mismo mes y año, resultaban extemporáneas, tal y como lo determinó la administración en los actos demandados.

En gracia de discusión, si bien, en efecto el manual de cobro de la entidad en su artículo 28, relativo a la notificación del mandamiento de pago, establece la notificación por conducta concluyente en los términos del artículo 301 del CGP, obviando incluso lo dispuesto en el artículo 4 del capítulo I – “Aspectos Generales” del mismo manual, transcrito en precedencia, el CPACA resulta ser la norma especial que rige la actuación administrativa y una directriz establecida dentro de un manual expedido por una entidad pública no tiene la entidad suficiente para desconocer su contenido, advirtiéndose que en el evento que lo allí dispuesto entre en conflicto con lo establecido en la ley, la aplicación de esta última será preponderante, por tal motivo, el hecho que la administración haya aplicado el artículo 72 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado para motivar los actos administrativos demandados sobre lo dispuesto en su manual de procedimiento es correcto y no vicia de nulidad el acto administrativo demandado”.

Para la Sala, la controversia planteada en el marco del proceso ordinario respecto de la aplicación de los artículos 72 del CPACA y 301 del CGP, que regulan la notificación por conducta concluyente, es la misma que ahora reprocha la demandante con el mecanismo constitucional de tutela, alegando la supuesta violación de los derechos al debido proceso e igualdad, toda vez que su alegato, lejos de demostrar un defecto sustantivo, es cuestionar la interpretación que sobre esas disposiciones normativas efectuó la autoridad judicial demandada.

Con base en lo expuesto, la Sala advierte que la parte actora plantea la misma controversia jurídica discutida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, al insistir en que la indebida notificación por conducta concluyente de las actuaciones surtidas al interior del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra, no sucedió bajo la invocación de «la falta de manifestación expresa sobre el conocimiento de los actos»; hecho que evidencia su intención de convertir este mecanismo constitucional en una instancia adicional para continuar con la discusión que desde el inicio del proceso ordinario se planteó ante el juez natural.

En consecuencia, aunque en la presente acción de tutela se argumenta que la providencia cuestionada vulneró derechos fundamentales al debido proceso e igualdad y desconoció el principio de confianza legítima, lo cierto es que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional para reiterar los mismos planteamientos que ya fueron debatidos y resueltos en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho por el juez natural, quien no solo los Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desestimó, sino que además explicó de manera detallada las razones jurídicas que daban lugar a negar las pretensiones formuladas en aquella oportunidad.

Así, queda demostrado que, respecto del argumento de interpretación de las normas legales aplicables a la notificación por conducta concluyente, la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con lo cual se evidencia su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural, por lo cual, sobre este preciso aspecto, se declarará improcedente el amparo invocado por la demandante. - Argumento relacionado con la condena en costas La Sala advierte que este argumento de reproche en el cual también se funda la solicitud de amparo de la demandante, tiene por objeto poner en tela de juicio un aspecto de trascendencia legal y económica, ajena al núcleo esencial de derechos fundamentales.

Cabe resaltar, que en asuntos con similares supuestos fácticos y jurídicos, la Sala mayoritaria ya ha realizado estas precisiones8 y ha indicado que las costas procesales corresponden a las erogaciones económicas que debe efectuar la parte que resulte vencida en un proceso judicial y que corresponden, por un lado, a las expensas erogadas por la contraparte (pagos por honorarios de peritos, traslado de testigos, publicaciones, emplazamientos, etcétera) y por el otro, a las agencias en derecho (honorarios de abogados).

Esta aclaración es necesaria para efectos de dar claridad sobre el contenido y alcance del concepto de costas procesales el cual es eminentemente económico. Lo anterior es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela para solicitar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad como una vía para discutir el hecho de que el Tribunal demandado la condenara en costas por resultar como parte vencida, lo cual se reitera, constituye un debate estrictamente patrimonial que no amerita un pronunciamiento de fondo.

En consecuencia, al no superarse el presupuesto de relevancia constitucional, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 8 Ver entre otras las sentencias proferidas en las acciones de tutela con radicado: 11001-03-15-000- 2019-04794-01 sentencia del 22 de abril de 2020 C.P Julio Roberto Piza, radicado: 1001-03-15-000- 2020-03116-01 sentencia del 22 de octubre de 2020 C.P Julio Roberto Piza, radicado: 11001-03-15- 000-2020-03033-01 sentencia del 3 de diciembre de 2020 C.P Julio Roberto Piza, radicado: 11001- 03-15-000-2021-06539-00 sentencia del 28 de octubre de 2021 C.P Julio Roberto Piza, sentencia del 4 de septiembre de 2025 C.P Claudia Rodríguez Velásquez, radicado: 11001-03-15-000-2025- 02586-01 Radicado: 11001-03-15-000-2026-03115-00 Demandante: Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.

Declarar improcedente la acción de tutela ejercida por la sociedad Promotora de Comercio Inmobiliario S.A. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4.

Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Fimado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VEL Á SQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO