´CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00013-00 (66449) Actor: ENRIQUE RENTERÍA PIEDRAHITA Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA- procede cuando se acredita que la sentencia impugnada contraría o se opone a una sentencia de unificación del Consejo de Estado / SENTENCIA INVOCADA POR EL RECURRENTE – no tiene carácter de ser sentencia de unificación. La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado decide el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante en contra la sentencia del 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. La Sala es competente para resolver el asunto, en atención a lo dispuesto en los artículos 259 y 267 del CPACA.

I.

ANTECEDENTES A. Demanda de reparación directa 1. Mediante demanda presentada el 22 de marzo de 2016 (fl. 24. c. 1) los señores Enrique Rentería Piedrahita, Licenia Piedrahita Borja, Florian Oswaldo Rentería Guerrero, Marcela Córdoba Cuesta, Luz Marina Bedoya Hernández, Beatriz Rentería Torres, Cantalicio, Ana Julia, Santo Domingo Rentería Mosquera, Luis Antonio, Óscar Emilio, Edgar Antonio, Héctor Antonio, Floriano Osbaldo Rentería Córdoba, María Ofelia Andrade Piedrahita, Afranio, Milton Antonio, Deira María Mena Piedrahita y Yeniffer Rentería Mena interpusieron demanda de reparación directa en contra de la Nación –Ministerio de Defensa–Policía Nacional, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por las lesiones padecidas por el señor Enrique Rentería Piedrahita en un atentado terrorista sucedido el 25 de febrero de 2014, en la ciudad de Quibdó (fls. 1 – 21, c. 1).

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00013-00 (66449) Actor: Enrique Rentería Piedrahita y otros Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 2 B. Sentencia de primera instancia 2. Por medio de sentencia del 19 de marzo de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó declaró probadas las excepciones de «inexistencia de título jurídico de imputación» e «inexistencia probatoria» propuestas por la parte demandada y, como consecuencia, negó las pretensiones de la demanda (fls. 248 – 254, c. 2).

C. Sentencia objeto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3. El 10 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo del Chocó decidió confirmar la sentencia de primera instancia, para lo cual sostuvo que no se logró demostrar la participación o complicidad de agentes estatales en el atentado del 25 de febrero de 2014 contra el establecimiento de comercio. 4.

Además, tampoco se logró acreditar que el atentado fuera previsible para la entidad demandada, de ahí que no resultaba exigible para la Policía Nacional realizar acciones encaminadas a evitar de forma eficiente y oportuna el ataque. 5. Finalmente, consideró que el atentado no estuvo dirigido contra una institución o persona representativa del Estado, por lo tanto, no es dable analizar el caso concreto bajo la luz del título de imputación de daño especial (fls. 311 – 324, c. ppal.).

D. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 6. El 23 de octubre de 2019, la parte demandante presentó un escrito denominado como «recurso extraordinario de extensión de jurisprudencia» en el cual sostuvo que la providencia recurrida, es decir, la proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 10 de octubre de 2019, se apartó de los precedentes proferidos por el Consejo de Estado en casos con «hechos y circunstancias similares», relacionados con atentados terroristas perpetrados por grupos al margen de la ley en contra de la población civil, los cuales son: - Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de junio de 2013, exp. 26011, M.P. Enrique Gil Botero. - Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de abril de 2016, exp. 25000-23-24-000- 2005-01438-01, M.P. Guillermo Vargas Ayala.

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00013-00 (66449) Actor: Enrique Rentería Piedrahita y otros Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3 - Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 30 de marzo de 2017, Rad. 25000-23-41-000-2014-01449-01 (AG), M.P. Ramiro Pazos Guerrero. - Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 7 de mayo de 2018, exp. 33948, MP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. - Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 23 de mayo de 2018, Rad. 54001-23-31-000-2004-01127-01 (41345), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. - Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 16 de agosto de 2018, exp. 37719 acumulado, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 7.

Sostuvo que, pese a existir los precedentes antes referidos, el Tribunal Administrativo de Chocó en la sentencia proferida en segunda instancia en el presente asunto, estimó que no estaban probados los supuestos para demostrar la responsabilidad de las demandadas por atentados terroristas. 8. Además, manifestó que en la sentencia objeto de recurso se omitió valorar que existió una denuncia previa antes del atentado terrorista, la cual fue puesta en conocimiento de las autoridades; sin embargo, no se realizó ninguna actuación preventiva en favor de las víctimas. 9.

Finalmente, solicitó que en virtud «al principio de obedecimiento del acto propio, se tramite la extensión de jurisprudencia deprecada, aplicando la extensión de las anteriores decisiones al caso concreto aquí debatido, revocando en su integridad la sentencia segunda instancia, accediendo al reconocimiento petitorio de la demanda» (fls. 330 – 357, c. ppal).

E. Trámite del recurso extraordinario de unificación 10. El Tribunal Administrativo de Chocó concedió el recurso extraordinario de unificación, mediante proveído del 6 de agosto de 2020 (fl. 394, c. ppal.). 11. Teniendo en cuenta que la parte actora denominó el escrito como «recurso extraordinario de extensión de jurisprudencia», mediante providencia del 3 de agosto de 2021, esta Corporación realizó una breve explicación de los recursos extraordinarios de unificación y de extensión de la jurisprudencia, para finalmente decidir darle trámite al de unificación. Radicación: 11001-03-26-000-2021-00013-00 (66449) Actor: Enrique Rentería Piedrahita y otros Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 4 12.

En ese mismo proveído, se resolvió inadmitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte actora, con fundamento en que el mismo, no cumplía con los requisitos establecido en el artículo 262 del CPACA, porque i) desconoció el numeral 4 del artículo en mención pues el recurrente deben indicar las sentencias de unificación que considera han sido contrariadas y las razones que fundamentan esa afirmación y ii) los argumentos plasmados no cuestionan la inaplicación de un criterio unificado del Consejo de Estado.

En lugar de ello, se enfocan en reabrir el debate probatorio, buscando que esta Corporación examine las pruebas obrantes en el proceso para establecer si la entidad demandada conocía las amenazas, con el fin de determinar el título de imputación bajo el cual se debía analizar la responsabilidad (fls. 409 – 415, c. ppal.). 13. Dado que, en contra de esa decisión la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación (fls. 417 – 429, c. ppal.), el 12 de julio de 2022, la misma fue revocada y, en su lugar, se admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, para lo cual se precisó que, «revisadas las providencias enunciadas por la parte actora, solo una de ellas, esta es, la sentencia proferida en el proceso con radicado interno 26011 con ponencia del Consejero Enrique Gil Botero, corresponde a una de unificación» (fls. 438 – 443, c. ppal.). 12.

La Nación –Ministerio de Defensa –Policía Nacional y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES F. Procedencia y oportunidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 13. La Sala advierte que el recurso es procedente porque cumple con el supuesto del primer inciso del artículo 257 del CPACA, en tanto se dirigió en contra de una sentencia de segunda instancia proferida por un tribunal administrativo.

De igual manera, se satisface el requisito del numeral quinto ejusdem, dado que las pretensiones de la demanda, debidamente actualizadas, superan los 450 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de interposición del recurso1. 1 El recurso fue interpuesto el 24 de octubre de 2019 y la parte demandante estimó las pretensiones de la demanda en $1.577.848.935, valor que, una vez actualizado, es superior a 450 SMLMV a la fecha de presentación del recurso unificación. Por consiguiente se cumple con el requisito de procedencia. Lo anterior en línea con lo decidido por el Pleno de la Sección, en el auto del 27 de febrero de 2025, exp. 59.699, M.P. Alberto Montaña Plata.

Radicación: 11001-03-26-000-2021-00013-00 (66449) Actor: Enrique Rentería Piedrahita y otros Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5 Finalmente, también fue oportuno2. G. La sentencia invocada en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 14.

Precisa recordar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte actora fue limitado a través del auto 12 de julio de 2022, en el sentido de determinar el posible desconocimiento de la sentencia proferida en el expediente 260113. Por consiguiente, el análisis subsiguiente se circunscribirá a dicha providencia. 15.

El artículo 258 del CPACA establece que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es procedente cuando la sentencia objeto de la impugnación contraríe o se oponga a una providencia que tenga el carácter de sentencia de unificación. 16. En el presente caso, la parte recurrente invocó como desconocida la sentencia del 6 de junio de 20134, en la cual se negaron las pretensiones respecto de unos hechos relacionados con un ataque terrorista ocurrido el 10 de junio de 1995 en la ciudad de Medellín. 17.

En tal sentido, respecto de la providencia invocada como desconocida, si bien esta Sala inicialmente consideró que tenía la naturaleza de sentencia de unificación5, lo cierto es que, posteriormente modificó este criterio y concluyó lo contrario, con base en las siguientes consideraciones6: 32. (…) No obstante, en la referida sentencia no se estableció ni fijó un criterio jurisprudencial uniforme frente a un punto de derecho, sino frente a unos hechos particulares que se demandaban, pues revisado su contenido, se observa en sus consideraciones, que lo que hace es reiterar la postura que para ese momento tenía la Corporación en lo concerniente a la responsabilidad del Estado por actos terroristas y los títulos de imputación que debían aplicarse en esos casos.

(…) 35. Bajo ese escenario, la sentencia del 6 de junio de 2013 (Rad. 26.011), invocada 2 La sentencia impugnada fue notificada a las partes el 21 de octubre de 2019 (fl. 325 – 329, c. ppal.) por lo que el término de ejecutoria corrió desde el 22 hasta el 24 de octubre siguiente, y el mismo día que cobró ejecutoria fue interpuesto el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, es decir, dentro del término señalado el artículo 261 del CPACA. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de junio de 2013, exp. 05001- 23-31-000-1997-01432-01 (26011), M.P. Enrique Gil Botero. 4 Ibíd. 5 En tal sentido: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 3 de octubre de 2018, exp. 59840, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, providencia del 25 de agosto de 2022, exp. 66461, M.P. José Roberto Sáchica Méndez.

En esa oportunidad, salvaron el voto los magistrados Martín Bermúdez Muñoz, Alberto Montaña Plata y Fredy Ibarra Martínez, por cuanto consideraron que la sentencia invocada sí era de unificación. Radicación: 11001-03-26-000-2021-00013-00 (66449) Actor: Enrique Rentería Piedrahita y otros Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 6 como desconocida por la parte recurrente, no corresponde a aquellas dictadas por el Consejo de Estado en ejercicio de su función de unificación de jurisprudencia, dado que en ella no se adoptaron criterios nuevos ni se fijaron reglas de derecho, sino que se reiteraron las fijadas con antelación por esta Corporación (se destaca). 18.

Por lo tanto, conforme a lo definido por esta Sala en el precedente citado, se declarará infundado el recurso extraordinario interpuesto, porque la providencia invocada como sustento de la censura carece del carácter de sentencia de unificación jurisprudencial, requisito esencial para la prosperidad de este medio de impugnación extraordinario, según lo previsto en el artículo 258 del CPACA7. 19.

Finalmente, sobre la supuesta omisión de considerar la existencia de una denuncia previa antes del atentado terrorista, la cual fue puesta en conocimiento de las autoridades, precisa señalar que este tipo de valoraciones probatorias corresponden al juez natural y, por lo tanto, este recurso no puede emplearse para reabrir el debate sobre dicho punto.

H. Condena en costas 20. El artículo 267 del CPACA establece que «si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente»; no obstante, no se condenará en costas a la parte actora por cuanto el declarar infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia obedece a una circunstancia ajena a los recurrentes.

En otras palabras, dado que con posterioridad a la interposición del recurso extraordinario de unificación se concluyó que la sentencia invocada no tiene carácter de unificación, no procede la imposición de costas en el caso concreto8. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la sentencia del 10 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó.

SEGUNDO: Sin condena en costas. 7 En el mismo sentido ver de la Sección Tercera, Sala Plena, sentencias del 13 de febrero de 2025, exp. 66407, M.P. Martín Bermúdez Muñoz; del 9 de diciembre de 2024, exp. 66456, M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez; del 19 de septiembre de 2024, exp. 69832, M.P. Fredy Ibarra Martínez. 8 Efectivamente, el recurso en estudio se presentó el 23 de octubre de 2019, mientras que la sentencia que varió el criterio sobre el alcance de la sentencia 26011 es del 25 de agosto de 2022.

En la misma dirección ver las sentencias citadas en el pie de página 7. Radicación: 11001-03-26-000-2021-00013-00 (66449) Actor: Enrique Rentería Piedrahita y otros Demandados: Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 7 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ firmado electrónicamente firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclaración de voto firmado electrónicamente firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN ALBERTO MONTAÑA PLATA firmado electrónicamente firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO Ausente con excusa NICOLÁS YEPES CORRALES VF