1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01818-00 Accionante: EULISES CARDONA SEPÚLVEDA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el accionante contra el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 27 de marzo de 2025, el accionante, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela1 con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia que alegó vulnerado por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión, con la emisión del Auto de fecha 31 de enero de 2025, confirmatorio del auto proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Turbo-Antioquia, con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2, por medio del cual se rechazó la demanda incoada por el accionante, contra el Municipio de Carepa. 1 1 Rad n°. 11001-03-15-000-2025-01818-00 2 Identificado con el radicado 05-837-33-33-001-2024-00126-00/01 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01818-01 Accionante: Eulises Cardona Sepúlveda 2.
Hechos relevantes El 27 de mayo de 2019, el alcalde del Municipio de Carepa expidió el Decreto 044, hoy sin existencia jurídica, y que durante su vigencia estableció la nueva planta de personal del ente territorial, realizando los nombramientos según los cargos creados, y particularmente aquel del accionante, en provisionalidad, en el cargo de Celador, Código 477, Grado 1, mediante Decreto 112 del 25 de junio de 2019.
La parte actora, mediante apoderado judicial, el 19 de junio de 2024, demandó para que se declarara la nulidad del Decreto 252 de 2023, en cuanto dispuso terminar el nombramiento realizado según Decreto 112 de 2019, por considerar que tal decisión excedió los términos de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 044 de 2019, es decir, que el acto de ejecución sobrepasó la decisión judicial, afectando una situación jurídica consolidada a favor del accionante.
El 24 de septiembre de 2024, el Juzgado Sexto Administrativo de Turbo rechazó la demanda por considerar que los actos de ejecución como el Decreto 252 de 2023 no son considerados verdaderos actos administrativos sujetos a control judicial, puesto que su finalidad es exclusivamente ejecutar decisiones previamente adoptadas, sin crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas.
El 30 de septiembre de 2024, el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la providencia del 24 de septiembre de 2024, argumentando que el juzgado incurrió en errores al interpretar la jurisprudencia y al considerar que el Decreto 252 de 2023 era un acto de ejecución no susceptible de control judicial, puesto que este desbordó el mandato de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 044 de 2019 al extinguir el nombramiento derivado del Decreto 112 de 2019, una situación jurídica consolidada que no fue ordenada por la decisión judicial. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01818-01 Accionante: Eulises Cardona Sepúlveda El 22 de noviembre de 2024, el juzgado concluyó que los actos de ejecución como el Decreto 252 de 2023 no son considerados verdaderos actos administrativos sujetos a control judicial, puesto que su finalidad es únicamente ejecutar decisiones previamente adoptadas sin crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas y reiteró que el mencionado Decreto 252 cumplió estrictamente con la sentencia judicial que declaró la nulidad del Decreto 044 de 2019, sin exceder su alcance ni crear situaciones jurídicas nuevas.
Luego, se interpuso por la parte demandante recurso de apelación contra la providencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Turbo, ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, ente jurisdiccional que confirmó la providencia de 24 de septiembre de 2024, en cuanto rechazó la demanda presentada por Eulises Cardona Sepúlveda contra el Municipio de Carepa. 3.
Fundamentos de la solicitud El accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, con ocasión a la decisión del 31 de enero de 2025. Sostiene, además, que en esta se incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial. Esgrime que se desconoció el precedente jurisprudencial.
Trajo a colación la sentencia SU354/17, proferida por la Corte Constitucional, al referirse a la acción de tutela contra providencias judiciales. Como fundamento de lo anterior, afirma que: « En reiteradas oportunidades, esta corporación ha definido el precedente judicial como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”.
Asimismo, la doctrina lo ha definido como el mecanismo jurisdiccional que tiene su origen en el principio stare decisis o estar a lo decidido, el cual consiste en la aplicación de criterios 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01818-01 Accionante: Eulises Cardona Sepúlveda adoptados en decisiones anteriores a casos que se presenten en situaciones posteriores y con circunstancias similares. » Plantea el accionante que, el anterior aparte direcciona a asuntos que se esbozaron en el escrito de la demanda, no tenidos en cuenta en ninguna de las dos instancias.
Señala, así mismo, que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Rad. 68001-23-33-000-2013-00296-01, ha admitido: « que si el supuesto acto de ejecución excede, parcial o totalmente lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado, es procedente ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente y, por ende, al haberse generado un verdadero acto administrativo susceptible de control de legalidad. » Considera que diferentes pronunciamientos del órgano de cierre en materia contenciosa administrativa, en relación con la procedencia del control jurisdiccional sobre los actos de ejecución, siempre que con los mismos se modifique o extinga una situación jurídica diferente.
Al respecto trajo a colación un Auto del 15 de abril de 2010, Consejo de Estado., Sección Segunda, Subsección A, Radicado # 52001- 23-31-000-2008-00014-01, en el que se señaló: «… si el acto de ejecución excede, parcial o totalmente, lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo ejecutado, es procedente ejercer control de legalidad frente al mismo, a través de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, al haberse creado, modificado o extinguido una situación jurídica diferente ya que en tal eventualidad se genera un verdadero acto administrativo, susceptible de control jurisdiccional en aras de revisar su legalidad… » Sostiene que la misma Corporación en sentencia del 14 de noviembre de 2013, Expediente 05001-23-31-000-2003-00490-01, respecto de un asunto de igual presupuesto fáctico, preciso: « Los eventos en que la administración da cumplimiento a decisiones emitidas por autoridades judiciales únicamente profiere actos que ejecutan el contenido material de las mismas sin que, en principio, haya lugar a establecer situaciones jurídicas nuevas o distintas a las que fueron objeto de debate y conclusión en sede judicial.
Esta última 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01818-01 Accionante: Eulises Cardona Sepúlveda precisión en razón a que si el acto expedido por la administración, en cumplimiento de una decisión judicial, no sólo aborda aspectos distintos a los expresados en la decisión a ejecutar sino que da lugar a un típico acto administrativo susceptible de control judicial. » Trámite de primera instancia El 7 de abril de 2025, el Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Municipio de Carepa y a Fernando Ruiz, en calidad de terceros con interés. Solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Sexto Administrativo Oral de Turbo, para que remitan copia digital del expediente.
También notificó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para su eventual intervención. En el escrito de contestación el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión, informó que: « 3. Sobre los motivos de fondo que invoca el accionante, esto es, la presunta violación al derecho de acceso a la administración de justicia; cabe anotar que el despacho en el trámite de apelación contra el auto que rechazó analizó estrictamente el contenido del acto demandado y concluyó que no era susceptible de control judicial, por ser un acto administrativo de ejecución que se limita a cumplir la sentencia. 4.
Este Despacho ha actuado conforme a las normas procesales aplicables al caso, ha expuesto en forma argumentada su decisión en relación con la normatividad aplicable y acata la decisión que adopte el Honorable Consejo de Estado. 5. El expediente electrónico puede ser consultado a través de este enlace: 05837333300120240012601 y las actuaciones de segunda instancia ante este Tribunal también se encuentran registradas en SAMAI.. » 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01818-01 Accionante: Eulises Cardona Sepúlveda El Juzgado Sexto Administrativo Oral de Turbo remitió informe y copia digital del expediente ordinario.
CONSIDERACIONES 6. Cuestión Previa Aunque la parte accionante interpuso la solicitud en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala Sexta de Decisión y el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Turbo, esta Sala solo analizará el auto de fecha 31 de enero de 2025, proferido por el Tribunal accionado, en tanto fue la providencia que puso fin al proceso ordinario. 7.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra el auto que confirmó la decisión de primera instancia, consistente en rechazar la demanda por falta de control judicial del acto de ejecución enjuiciado, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 8. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01818-01 Accionante: Eulises Cardona Sepúlveda manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Ibidem. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01818-01 Accionante: Eulises Cardona Sepúlveda proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El accionante considera que la autoridad accionada le vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y desconoció el precedente jurisprudencial, teniendo en cuenta la expedición del Auto del 31 de enero de 2025, mediante el cual confirmó el Auto que rechazó la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que, en la sentencia de segunda instancia, no se tuvo en consideración que durante el lapso de vigencia del Decreto 044 de 2019, se expidió el Decreto 112 de 2019, en virtud del cual se realizó el nombramiento en provisionalidad del accionante Eulises Cardona Sepúlveda.. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01818-01 Accionante: Eulises Cardona Sepúlveda Por lo anterior, considera el accionante que el referido Decreto 112 conserva la presunción de legalidad al no haber sido anulado por autoridad judicial y que, por tanto, cualquier afectación a dicho nombramiento debería haber sido objeto de control judicial.
Además, cuestionó la interpretación del acto atacado, al considerar un error que la nulidad del Decreto 044 de 2019 produjera automáticamente la inexistencia de los cargos creados bajo este, e invocó jurisprudencia del Consejo de Estado que permite el control judicial de actos de ejecución cuando exceden los dispuesto por una sentencia o generan efectos jurídicos autónomos.
Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión consideró que: «los actos de ejecución son aquellos que se limitan al cumplimiento de una decisión judicial o administrativa. Subrayó que, la improcedencia de las acciones contenciosas contra los actos de ejecución es un tema recurrente en la jurisprudencia, pues el consejo de Estado ha sostenido que, en principio, no son susceptibles de control contencioso administrativo, ya que no poseen una autonomía suficiente para ser considerados decisiones administrativas independientes.
Por lo general, se entiende que estos actos no tienen la virtualidad de afectar derechos o intereses, pues su finalidad principal es dar cumplimiento a una decisión judicial previa ejecutoriada. » En este orden, el Tribunal expresó que: «el Consejo de Estado ha establecido que los actos de ejecución no configuran una expresión autónoma de la voluntad administrativa, sino que están subordinados al acto principal que les da origen.
Por ende, cualquier controversia respecto a ellos debe enfocarse en el acto base o antecedente. Solo este último podría ser objeto de control judicial en la medida en que contenga una decisión administrativa que afecte derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados.» A su vez, el Órgano jurisdiccional, llamó la atención en que;.«el Consejo de Estado ha precisado que, en casos excepcionales, los actos de ejecución pueden ser cuestionados mediante acciones contenciosas.
Esto ocurre cuando, bajo la apariencia de ejecución, la administración adopta una decisión nueva que excede el alcance del acto principal. En tales situaciones, el acto ejecutorio se 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01818-01 Accionante: Eulises Cardona Sepúlveda convierte en un acto administrativo autónomo y, por ende, puede ser objeto de control judicial.» De otra parte, expone el tribunal que: en la apelación la parte actora argumenta que (i) la nulidad del Decreto 044 de 2019 no afecta el Decreto 112 de 2019, por lo que el nombramiento de Eulises Cardona Sepúlveda sigue siendo legal;
(ii) el Decreto 252 de 2023 excede la sentencia que anuló el Decreto 044, al declarar inexistentes los cargos, lo cual no fue ordenado; (iii) el Decreto 252 es susceptible de control judicial por extinguir una situación jurídica consolidada; (iv) el Decreto 112 de 2019 tiene presunción de legalidad al no haber sido anulado por ninguna decisión judicial.
En este sentido, el tribunal señaló que los argumentos del recurrente no son de recibo puesto que: «los principios de legalidad y control judicial rigen la administración pública. En primer lugar, el recurrente sostiene que el Decreto 112 de 2019 tiene presunción de legalidad al no haber sido anulado por decisión judicial, sin embargo, el Decreto 252 de 2023 no se refiere al Decreto 112 de 2019 y la perdida de ejecutoriedad de un acto administrativo solo puede ser impugnado por vía jurisdiccional para oponerse a su ejecución (art. 92 CPACA).
(…) En cuanto a que el Decreto 252 de 2023 excede los efectos de la sentencia que anuló el Decreto 044 al declarar inexistentes los cargos, precisamente las decisiones judiciales declararon la nulidad del acto de creación de unos cargos, con lo cual, efectivamente, tales cargos dejaron de existir por decisión judicial y el decreto 252 de 2023 cumple la decisión, pues en el articulo primero decreta dar cumplimiento a las sentencias …… y en el artículo segundo, dejar sin efectos jurídicos el Decreto 044 de 2019….
Así las cosas, el Decreto 252 de 2023 no excede lo dispuesto en la sentencia.» El órgano colegiado, señaló que luego de analizados los argumentos expuestos por el demandante, encontró ajustada a derecho la determinación de rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho contra el Decreto 252 de 2023, como quiera que esta disposición se limitó a dar cumplimiento a la sentencia que 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01818-01 Accionante: Eulises Cardona Sepúlveda declaró la nulidad del decreto 044 de 2019, y como lo ha reiterado la jurisprudencia del Consejo de Estado aquí referida, los actos de ejecución no son susceptibles de control judicial, salvo que excedan el alcance del fallo que ejecutan, creen situaciones jurídicas nuevas o introduzcan modificaciones sustanciales, lo cual no acaeció en el caso que nos ocupa.
Finalmente, el Tribunal subrayó: «Asunto distinto es que el Decreto 044 de 2019 haya sido suspendido y luego anulado, con las consecuencias de perdida de fundamentos de derecho de cualquier acto administrativo derivado del Decreto 044 de 2019 (art. 91-2 CPACA), pero tales situaciones y consecuencias jurídicas no permiten la revisión judicial del decreto 252 de 2023..» Para la Sala, el argumento presentado por el accionante no acredita una vulneración o amenaza al derecho de acceso a la administración de justicia, sino por el contrario, se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento.
Así, el Tribunal como juez natural del asunto, de acuerdo a lo aportado y valorado al interior del proceso ordinario, realizó un análisis estricto al contenido del acto demandado y concluyó que no era susceptible de control judicial, por ser un acto administrativo de ejecución, restringido a cumplir la sentencia. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01818-01 Accionante: Eulises Cardona Sepúlveda En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela invocada por Eulises Cardona Sepúlveda contra el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF