Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00286-01 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Sustitución pensional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 16 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Margarita Cecilia Goldstein González presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 021112 del 23 de mayo de 2017, RDP 030303 del 27 de julio de 2017, RDP 030706 del 31 de julio de 2017 mediante las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional de Uriel Amilcar Gayón Mora.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se reconocieran y pagaran las mesadas atrasadas de manera indexada y retroactiva causadas desde el 22 de diciembre de 2016; ii) se ordenara la inclusión en nómina y la afiliación al sistema de salud; iii) se condenara a la entidad a pagar las costas procesales y las agencias en derecho y iv) se cumpliera la sentencia en los términos del artículo 188 del CPACA. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Mediante la Resolución 38638 del 19 de octubre de 1993, la UGPP reconoció a Uriel Amilcar Gayón Mora una pensión de jubilación, quien falleciera el 2 de diciembre de 2016. - Margarita Cecilia Goldstein González convivió con Uriel Amilcar Gayón Mora durante 27 años, hasta el fallecimiento de este último, sin que engendraran hijos.

El causante sostenía económicamente el hogar, con ocasión de su muerte la cónyuge sobreviviente solicitó la sustitución pensional a la UGPP. - La entidad negó el reconocimiento porque no encontró acreditada la convivencia ininterrumpida de los 5 años antes del fallecimiento del causante de la prestación, a través de la Resolución 021112 del 23 de mayo de 2017.

Decisión confirmada por la entidad previsional mediante la Resolución 030706 del 31 de julio de igual año. - El 8 de febrero de 2003, la demandante y el causante manifestaron, en la Notaría Primera del Círculo de Duitama, que convivían hace más de 15 años en unión libre sin que hubieran procreado hijos, así como Martha Cecilia Velandia Pinto, Luis Alfonso Guevara Angarita y Robespierre Amilcar Cayón Mora indicaron que la pareja convivió de manera pacífica e ininterrumpida por 27 años, hasta la fecha del fallecimiento de Uriel Amilcar Gayón Mora y que Margarita Cecilia Goldstein González dependía económicamente de su compañero permanente. 2 En adelante UGPP 3 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 16, 21, 29, 42, 46, 48, 49, 51, 125 y 150 de la Constitución Política y las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. En cuanto al concepto de violación3 expuso lo siguiente: - La entidad demandada desconoció el artículo 47 de la Ley 797 de 2003, de acuerdo con el cual tiene derecho a percibir la pensión de jubilación en su condición de compañera permanente del causante.

Además, no tuvo en cuenta que acreditó el requisito de convivencia y dependencia económica, a través de las declaraciones extraproceso, frente a las cuales no obra elemento probatorio alguno que las controvierta. Por lo expuesto vulneró el principio de la buena fe y el derecho fundamental al debido proceso. - La decisión de la UGPP le imposibilitó el acceso al servicio de salud y al pago de la mesada, es decir desamparó su núcleo familiar y la dejó en situación de debilidad manifiesta. 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación4: - Uriel Amilcar Gayón Mora nació el 22 de agosto de 1937 y falleció el 22 de diciembre de 2016, en vida gozó de una pensión de jubilación por la suma de $230.546,28 efectiva desde el 1º de julio de 1993, de manera que la normativa aplicable era la Ley 797 de 2003 que modificó la 100 de 1993. - Una vez presentada la solicitud por parte de la compañera permanente sobreviviente, la entidad procedió a verificar la autenticidad e idoneidad de la documentación aportada, de lo cual no encontró acreditada la convivencia permanente con el causante durante 5 años antes de la fecha del fallecimiento, por lo tanto, negó el reconocimiento pensional.

Finalmente propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y la prescripción de mesadas. En caso de acceder a las pretensiones de la demanda solicitó negar la indexación de la condena, la causación de los 3Índice 2 de Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, documento: 1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202100286(.PDF) NroActua 2. 4 Folios 283 a 307. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González intereses moratorios y la condena en costas, al implicar un detrimento injustificado al erario. 11.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C en sentencia proferida el 16 de febrero de 20225 declaró la nulidad de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP: i) reconocer y pagar a Margarita Cecilia Goldstein González el 100% de las mesadas pensionales causadas a partir del 23 de marzo de 2018, por prescripción trienal, ii) indexar las mesadas, según lo previsto en el artículo 187 del CPACA, y iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 ibidem.

Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: - El causante falleció el 22 de diciembre de 2016, de manera que la normativa que le resultaba aplicable al presente asunto era la Ley 797 de 2003 que modificó la 100 de 1993. En ese sentido, el artículo 47 de esa ley estableció que la beneficiaria de la pensión de sobrevivientes debía acreditar 30 años de edad al momento del fallecimiento y una vida marital durante los 5 años anteriores a la muerte del causante.

Al respecto, acreditó el primer requisito, comoquiera que para ese momento contaba con más de 57 años de edad, pues nació el 4 de febrero de 1959; en cuanto a la convivencia, a pesar de la diferencias advertidas en las versiones de los testigos y en el informe investigativo 15920/2017 del 8 de mayo de 2017, la conclusión corresponde a la existencia de una convivencia simultánea entre el causante y la demandante y entre el causante y su cónyuge, que perduró hasta el 2010, cuando falleció la cónyuge, puesto que la demandante, en calidad de compañera permanente, no tuvo conocimiento de la existencia de la relación alterna, lo cual resultaba entendible, al tener en cuenta que vivían en diferentes ciudades.

Además, los vecinos del domicilio de la pareja ubicado en Duitama indicaron no conocer familiares del causante. Asimismo, que el hecho de que la pareja haya vivido en Bogotá en diferentes direcciones o que no vivieran en la casa en la que el causante convivió con la cónyuge, es irrelevante para acreditar el tiempo exigido para acceder a la sustitución de la prestación, pues lo que se desprende del material probatorio 5 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, gestión de documentos, actuación: 53_SENTENCIA(.PDF) NroActua 43. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González obrante en el expediente es que Uriel Amílcar Gayón Mora y Margarita Cecilia Goldstein González compartieron lecho y mesa, hicieron vida en común y se brindaron compañía, comprensión, auxilio y apoyo mutuo desde octubre de 1988 hasta el 22 de diciembre de 2016 y si bien, hubo convivencia simultánea entre el causante y su cónyuge hasta el 2010, lo cierto es que desde el 22 de diciembre de 2011 y hasta la fecha de la muerte del causante, esto es 5 años anteriores a ello, convivió con la demandante. - En relación con la prescripción, el derecho se hizo exigible el 23 de diciembre de 2016, la compañera permanente presentó la solicitud de reconocimiento pensional el 28 de marzo de 2017, lo cual interrumpió el término hasta el 2020 de igual día y mes; sin embargo demandó la nulidad de las resoluciones el 23 de marzo de 2021, de modo que se configuró la prescripción de las mesadas anteriores al 23 de marzo de 2018, en consecuencia la prestación reconocida tendrá efectos fiscales desde esa última fecha. 1.4.

El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación6 en el cual solicitó que se revocara la decisión del tribunal de primera instancia, y lo sustentó así: - No le asiste razón al tribunal cuando concluyó que se acreditó la convivencia permanente y estable durante 5 años antes del fallecimiento del causante, toda vez que los testimonios fueron incongruentes, además los testigos no tuvieron una amistad o relación cercana con Uriel Amílcar Gayón Mora y Margarita Cecilia Goldstein González, es decir no se evidenció un acercamiento mayor con la pareja que demostrara certeza de las versiones rendidas. - En razón de las importantes incongruencias entre lo manifestado por los testigos, la legalidad de los actos administrativos demandados no fue desvirtuada, por cuanto no se demostró la convivencia ininterrumpida entre el causante y la demandante durante 5 años previos al fallecimiento de aquel. 1.5.

Pronunciamientos en segunda instancia Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 6 6 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, gestión de documentos, actuación: 50_RECIBEMEMORIALES_202100286(.PDF) NroActua 40. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González 1.6.

El Ministerio Público En esta oportunidad el Ministerio Público no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos Se circunscribe a resolver los siguientes interrogantes: ¿Margarita Cecilia Goldstein González acreditó los requisitos previstos en la norma para efectos de la sustitución pensional con ocasión del fallecimiento de Uriel Amílcar Gayón Mora como su compañero permanente? 2.2.

Marco normativo 2.2.1. De la sustitución pensional Esta Corporación ha señalado que la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues busca proteger al grupo familiar del causante de una prestación de forma que se garantice su subsistencia, propósito con el cual se permite el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o la sustitución de la prestación, con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de aquellos7.

En tal sentido, la sustitución es una prerrogativa a favor del núcleo familiar de un pensionado cuando ocurre su deceso o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para ello, pero fallece; mientras que la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se otorga a los familiares del afiliado no pensionado que fallece sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la prestación8.

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, los miembros del grupo familiar del beneficiario de la prestación que fallezca, en el siguiente orden: 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de octubre de 2014, expediente 08001-23-31-000-2001-02315-01 (964-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 8 Sentencia T-564 de 2015. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González «Artículo 47.

Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte. b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.

La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo.

Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.

La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.

Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993; d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este; 8 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.

Parágrafo. Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil». A su vez, de la norma en cita se advierte que existen tres grupos de beneficiarios excluyentes entre sí, toda vez que a falta de uno lo sucederá el otro, así: i) cónyuge o compañera permanente9, hijos con derecho y/o inválidos; ii) padres con derecho; y iii) hermanos con derecho.

En lo que tiene que ver con el asunto sub judice, el interesado en la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional del primer grupo deberá acreditar que a la fecha del fallecimiento del causante tenía 30 o más años, e hizo vida marital hasta su muerte, cuya convivencia no podrá ser inferior a 5 años continuos con anterioridad al deceso.

Respecto de la exigencia de los 5 años de convivencia, la Corte Constitucional en sentencia C- 1094 del 19 de noviembre de 200310 precisó: «La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido.

Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia. Para esa Corporación, ‹no puede hacerse abstracción del sentido mismo y finalidad de la institución de la pensión de sobrevivientes que busca precisamente impedir que quien haya convivido permanente, responsable y efectivamente, y prestado apoyo afectivo a su pareja al momento de su muerte, se vea abocado a soportar aisladamente las cargas, tanto materiales como espirituales, que supone su desaparición› (…) En relación con los cargos formulados, la Corte encuentra que, en principio, la norma 9 Valga precisar que en la sentencia C-1035 de 2008, la Corte Constitucional precisó que, además del cónyuge, serán también beneficiarios de la pensión de sobrevivientes o la sustitución de la prestación, la compañera o compañero permanente. 10 Corte Constitucional, sentencia del 19 de noviembre de 2003, expediente D-4659, C.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González persigue una finalidad legítima al fijar requisitos a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo cual no atenta contra los fines y principios del sistema.

En primer lugar, el régimen de convivencia por 5 años sólo se fija para el caso de los pensionados y, como ya se indicó, con este tipo de disposiciones lo que se pretende es evitar las convivencias de última hora con quien está a punto de fallecer y así acceder a la pensión de sobrevivientes Además, según el desarrollo de la institución dado por el Congreso de la República, la pensión de sobrevivientes es asignada, en las condiciones que fija la ley, a diferentes beneficiarios (hijos, padres y hermanos inválidos).

Por ello, al establecer este tipo de exigencias frente a la duración de la convivencia, la norma protege a otros posibles beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo cual está circunscrito dentro del ámbito de competencia del legislador al regular el derecho a la seguridad social». En la misma línea, esta Corporación en sentencia del 24 de octubre de 201211 sostuvo: «Es necesario precisar que la voluntad de conformar hogar y mantener una comunidad de vida, son elementos distintivos y esenciales del grupo familiar, los cuales, en criterio reciente y reiterado de la Corte Suprema de Justicia12, no se pueden desvirtuar por la ‹separación›, cuando esta eventualidad se impone por la fuerza de las circunstancias. ‹El grupo familiar lo constituyen aquellas personas entre las que se establecen lazos afectivos estables que deben trascender el plano de un mero acompañamiento emocional y social, y alcanzar el nivel de un proyecto común de vida; es esencial a la familia el prestarse ayuda mutua, que no es cualquier clase de apoyo sino la que se encamina a realizar el propósito familiar común. De esta manera el acompañamiento espiritual y material ha de estar referido a lo que la jurisprudencia ha reiterado: una verdadera vocación de constituir una familia.

En sentencia de 8 de septiembre de 2009, rad. N° 36448, precisó la Corporación: ‹En el diseño legislativo de la pensión de sobrevivientes tal como fue concebida en la Ley 100 de 1993, la convivencia ha estado presente como condición esencial para que el cónyuge o la compañera o compañero permanente accedan a esa prestación. Este ha sido también el criterio reiterado de la jurisprudencia de la Corte, que ha visto en la convivencia entendida como acompañamiento espiritual permanente, apoyo económico y con vida en común que se satisface cuando se comparten los recursos que se tienen, con vida en común o aún en la separación cuando así se impone por fuerza de las circunstancias, ora por limitación de medios, ora por oportunidades laborales, el cimiento del concepto de familia en la seguridad social y requisito indispensable para que la cónyuge o la compañera o compañero permanente 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 24 de octubre de 2012, expediente 25000- 23-25-000-2010-00860-01 (2475-11), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 12 Sentencia de Casación Laboral de 27 de abril de 2010, proceso No. 38113, actor: Beatriz Elena Aristizábal Vallejo, M.P. Dr. Eduardo López Villegas. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González puedan tener la condición de miembros del grupo familiar, y vocación para ser beneficiarios de la prestación por muerte del afiliado o pensionado.

Lo anterior significa que en principio para que haya convivencia se exige vida en común de la pareja, y que no se desvirtúa el concepto de familia en la separación siempre que ésta obedezca a una causa razonable que la justifique, porque de lo contrario lo que no existiría es esa voluntad de conformar un hogar y tener una comunidad de vida›13.

Con base en lo anterior, es preciso afirmar que la convivencia no se refiere, en forma exclusiva, a compartir el mismo techo y habitar junto al otro, sino que los elementos que en mayor medida definen esa convivencia se relacionan con el acompañamiento espiritual, moral y económico y el deber de apoyo y auxilio mutuo. Además de ello, es preciso tener en cuenta el factor volitivo de la pareja de mantener un hogar y tener la vocación y convicción de establecer, constituir y mantener una familia» (subrayado y resaltado del texto original).

Así las cosas, respecto del requisito de convivencia, esto es los 5 años inmediatamente anteriores a la muerte del causante, se busca evitar que con vínculos de último momento y con convivencia sin vocación de permanencia se adquiera el derecho pensional de forma fraudulenta solo por buscar un provecho económico. 2.3. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Margarita Cecilia Goldstein González nació el 4 de febrero de 195914. - El 22 de diciembre de 2016 falleció Uriel Amílcar Gayón Mora, según consta en el registro civil de defunción 0932187515. - Mediante la Resolución 038638 del 19 de octubre de 1993 antes Cajanal EICE ahora UGPP, reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a Uriel Amílcar Gayón Mora16. 13 Sentencia de abril 7 de 2001, Radicación número: 76001-23-31-000-2005-02741-01(0669-08). 14 Según la cédula de ciudadanía obrante en Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, gestión de documentos, actuación: 1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202100286(.PDF) NroActua 2. 15 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, gestión de documentos, actuación: 1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202100286(.PDF) NroActua 2. 16 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, gestión de documentos, actuación: 16_RECIBEMEMORIALES_EXPADM_2021111002166971_162(.ZIP) NroActua 14. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González - El 27 de enero de 2015 fue impreso el certificado de libertad y tradición en el cual consta que Uriel Amílcar Gayón Mora y Margarita Cecilia Goldstein González adquirieron un terreno el 21 de enero de 200017. - Margarita Cecilia Goldstein solicitó el 28 de marzo de 2017 el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión de la muerte de su compañero permanente.

La UGPP, al encontrar aspectos como la diferencia de edad entre el causante y la solicitante de la sustitución pensional, inexistencia de hijos en común a pesar de la presunta convivencia por 28 años y el cubrimiento del servicio funerario por Aida Mojica Daza, solicitó labores investigativas de las cuales se generó el Informe ticket 8643 del 8 de mayo de 2017 en el cual obran las entrevistas de Margarita Cecilia Goldstein González, Robespierre Amílcar Gayón Daza, entre otros, cuyas conclusiones fueron: «4.1.

Que de acuerdo a las entrevistas realizadas en la ciudad de Duitama a la solicitante, vecinos y a los documentos aportados, se puede deducir que si existió una unión marital entre el causante y solicitante con domicilio principal en la ciudad de Duitama hasta el mes de diciembre de 2014, los dos (2) últimos años en la ciudad de Cali… 4.13.

Se confirmó con el señor Robespierre Gayón Daza, que la pensión sustitutiva que recibía el causante, era como beneficiario de la señora Ana Francisca Daza Torres, persona que se jubiló en la Contraloría y quien falleció en el año 2010. 4.14. El hijo del causante, residente en la ciudad de Cali, informó de manera escrita que el causante vivió con la señora Ana Francisca Daza Torres, hasta que ella falleció en el año 2010, pero que también compartía con la solicitante, situación que difiere con lo informado por la solicitante, quien señaló que vivió con el causante desde 1988 sin interrupciones hasta el día del fallecimiento, también se tiene en cuenta que la solicitante en su declaración dijo que cuando inició la convivencia con el causante, este era soltero.

Se resalta que la dirección donde señaló la solicitante se dio la convivencia en la ciudad de Bogotá, corresponde a la casa materna del causante, lugar donde según se conoció el causante vivió con la señora Ana Francisca Daza Torres y también con la solicitante». (sic) - El 29 de abril de 2017 Robespierre Amilcar Gayón Daza, en calidad de hijo del causante fue entrevistado durante el proceso de investigación llevado a cabo por la UGPP, en esa oportunidad afirmó lo siguiente: «Mi padre convivió con mi señora madre la señora Ana Francisca Daza Torres hasta que ella falleció en el año 2010 vivían en Bogotá (no recuerdo la dirección) de esta unión nacimos dos hijos, mi hermano Renzo ya falleció, mi padre según tengo entendido inició una relación sentimental con Margarita desde aproximadamente finales de los años 80’s. Por tal razón mi papá constantemente la visitaba quedándose durante un tiempo con Margarita y otro tiempo con mi mamá. 17 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, gestión de documentos, actuación: 16_RECIBEMEMORIALES_EXPADM_2021111002166971_162(.ZIP) NroActua 14. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González Después del fallecimiento de mi madre, mi padre se trasladó a vivir a Duitama al barrio Santa Inés donde tenía una casa y vivió con Margarita, ellos dos vivieron en Duitama hasta el año 2014 (finales) y por circunstancias de salud de mi padre se trasladaron mi padre y Margarita a Cali donde vivieron hasta que él falleció en el Barrio Plaza Verde (Metropolitano del Norte) Calle 66 # 1 a 10-55.

Por las enfermedades de mi padre (Parkinson y aproximadamente desde el año 2000 no podía hablar por cuestiones neurológicas)» (sic) 18. En ese momento, también fue entrevistada Danelly Hoyos, en calidad de vecina de la demandante en Cali, Valle del Cauca, la cual indicó que: «Ocupo esta casa desde hace 13 años y distinguí al señor Amílcar desde finales del año 2014 cuando llegó a vivir con su hijo Robespierre y vivió allí hasta diciembre del 2016 en compañía de Margarita quien era la pareja del señor Amílcar» (sic)19.

Asimismo, Rosa Lilia Santamaría Valderrama, en calidad de vecina de la demandante en Duitama, Boyacá, adujo: «Llevo viviendo en Duitama más o menos 20 años y en esta casa todo el tiempo, conozco a la mayoría de mis vecinos, conozco a la señora Margarita Cecilia Goldstein hace unos 16 o 17 años cuando llegaron a construir su casa después de haber comprado el lote al señor Germán Casas Vivas quien era su propietario; a ella la conocí con el doctor Uriel Gayán quien era su esposo; no conozco hijos de la pareja ni de ninguno de los dos; como mis vecino llevan viviendo en el barrio desde el año 2000 ya que la construcción del primer piso no duró mucho tiempo; sé que la señora Margarita Cecilia y el doctor Uriel Gayán vivieron en este barrio hasta el años 2014, sé que ellos se fueron a vivir juntos a Cali.

Como vecina de la pareja puedo dar fe que ellos convivían juntos de forma continua desde el año 2000 hasta finales de 2014 cuando se fueron de Duitama; antes que ellos llegaran a ser mis vecinos no los había conocido» (sic)20. - A través de la Resolución RDP 021112 del 23 de mayo de 2017, la UGPP negó la pensión de sobrevivientes solicitada por Margarita Cecilia Goldstein González al no encontrar acreditada la convivencia durante los 5 años anteriores al fallecimiento del causante.

Decisión que fue confirmada mediante las Resoluciones RDP 030303 del 27 de julio de 2017 y RDP 030706 del 31 de julio de 201721. 18 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, gestión de documentos, actuación 16_RECIBEMEMORIALES_EXPADM_2021111002166971_162(.ZIP) NroActua 14. 19 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, gestión de documentos, actuación 16_RECIBEMEMORIALES_EXPADM_2021111002166971_162(.ZIP) NroActua 14. 20 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, gestión de documentos, actuación 16_RECIBEMEMORIALES_EXPADM_2021111002166971_162(.ZIP) NroActua 14. 21 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, gestión de documentos, actuación 16_RECIBEMEMORIALES_EXPADM_2021111002166971_162(.ZIP) NroActua 14 13 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González - El 7 de junio de 2017 la UGPP reconoció y ordenó el pago del auxilio funerario a favor de Aida Colombia Mojica Daza, con ocasión del fallecimiento de Uriel Amílcar Gayón Mora22 - El 30 de septiembre de 2019 Margarita Cecilia Goldstein González como compañera permanente del causante, Martha Luz Gómez Higuera y Luis Alfonso Guevara Angarita como vecinos de la pareja y Robespierre Amílcar Gayón Daza como hijo del causante, declararon ante la Notaria Segunda del Círculo de Duitama que Margarita Cecilia Goldstein González y Uriel Amílcar Gayón Mora convivieron públicamente de manera ininterrumpida desde el 1° de octubre de 1988 hasta el 22 de diciembre de 201623. - En la audiencia de pruebas llevada a cabo el 14 de enero de 2022, se recibió la declaración de parte de Margarita Cecilia Goldstein González y los testimonios de Martha Cecilia Velandia Pinto, Luis Alfonso Guevara Angarita, Robespierre Amílcar Gayón Daza no se presentó en la diligencia, a pesar de haber decretado su testimonio24.

De lo anterior se destaca la siguiente información: Margarita Cecilia Goldstein González señaló que conoció al causante en octubre de 1988, posteriormente entablaron una relación de compañeros permanentes en la cual compartieron mesa, techo y lecho hasta la fecha en que falleció su compañero. Indicó que durante su convivencia lo atendió, acompañó y cuidó y que este no convivió con otra persona distinta de ella.

Con el causante llevaron una relación pública, toda vez que en reuniones y demás siempre se presentaban como pareja, además él cubría los gastos del hogar, la manutención, la ropa, inclusive la salud, toda vez que en la EPS figuraba como beneficiaria de su compañero. Después de su muerte, una amiga cubría sus gastos, puesto que a raíz de un problema en la rodilla no ha podido trabajar.

Cuando conoció a Uriel Amílcar Gayón Mora los dos estaban solteros. En la etapa final de su vida le fue diagnosticada la enfermedad de párkinson en estado terminal, por consiguiente, estuvo acompañándolo en la práctica de exámenes y tratamiento médicos para combatir ese padecimiento, hasta su muerte el 22 de diciembre de 2016 en Cali, Valle del Cauca. 22 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, gestión de documentos, actuación 16_RECIBEMEMORIALES_EXPADM_2021111002166971_162(.ZIP) NroActua 14 23Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, documento: 1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202100286(.PDF) NroActua 2. 24 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, documento: 46_AUDIENCIAPRUEBAS(.PDF) NroActua 37. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González Nunca tuvo conocimiento de la existencia del vínculo sentimental entre el causante con Ana Francisca Daza Torres o con otra persona, ni que este percibiera la pensión de sobrevivientes de aquella desde su fallecimiento en el 2010.

Convivió con el Uriel Amílcar Gayón Mora en Duitama casi todo el tiempo de su relación; sin embargo, a finales de 2014 tuvieron que mudarse a Cali por recomendaciones médicas, puesto que el frío agravaba los padecimientos de él, el último domicilio fue en el Barrio Plazas Verdes Metropolitano del Norte, en la calle 66 # 1 A10-55. Finalmente, manifestó haber estado en las exequias de su pareja, cuya cremación fue en los Jardines del Recuerdo en Cali 2 días después de su fallecimiento y los gastos corrieron por cuenta de Aida Colombia Mojica.

Martha Cecilia Velandia indicó que su lugar de residencia era Duitama y fue vecina de la pareja durante varios años. Uriel Amílcar Gayón Mora y Margarita Goldstein González llegaron al barrio cuando el doctor compró el lote y empezaron a construir, su esposo fue el maestro que les ayudó con la construcción. Afirmó que el causante fue responsable con sus obligaciones en el hogar, siempre estaban juntos.

La pareja llegó a construir su vivienda en el 2000 y entablaron una relación de buenos vecinos, al punto que los invitaban a reuniones que hacían en su casa, como celebraciones de cumpleaños, siempre actuaron como marido y mujer, no tuvieron hijos, tenían apoyo mutuo, no le consta que se hubieran separado en algún momento. Durante la enfermedad de Uriel Amílcar Gayón Mora, Margarita Cecilia Goldstein González lo apoyó con su cuidado personal.

Después de su fallecimiento, Margarita tuvo que refugiarse donde una amiga, porque como ama de casa no tenía los recursos para subsistir, ha tenido que apoyarla económicamente con su esposo. Finalmente, afirmó que asistió al funeral en Cali de Uriel Amílcar Gayón Mora. Luis Alfonso Guevara Angarita afirmó que fue vecino de Uriel Amílcar Gayón Mora y Margarita Goldstein González, quienes eran pareja y llegaron al barrio cuando compraron el lote y empezaron a construir.

No conoció hijos de la pareja, ni familiares del causante, tampoco que Uriel Amílcar Gayón Mora tuviera una compañera sentimental diferente de Margarita 15 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González Cecilia Goldstein González, él era el encargado de la manutención del hogar, porque ella no trabajaba.

Después de la muerte del causante, a Margarita le tocó vender la casa y vivir donde una amiga, con su esposa le colaboran económicamente, porque sus condiciones no son buenas. No fue a las exequias de Uriel Amílcar porque su fallecimiento fue en Cali y dijo que su esposa tampoco. Sin embargo, Martha Cecilia Velandia afirmó que si había ido. 2.4.

Análisis sustancial El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C en sentencia del 16 de febrero de 2022 declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó el pago de la prestación a favor de Margarita Cecilia Goldstein González, por cuanto encontró acreditado el requisito de los 5 años de convivencia con el causante de la prestación, el cual resulta indispensable para acceder a la sustitución pensional.

Encuentra la Sala que la situación fáctica planteada por las partes en el sub lite debe ser analizada bajo las disposiciones contenidas en el literal a) y el inciso segundo del literal b) del artículo 47 de la Ley 797 de 2003, según las cuales: «Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.

En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte. b) […] Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.» Según las disposiciones transcritas, el cónyuge o compañero permanente tendrá derecho a la sustitución pensional de forma vitalicia cuando: i) tenga más de 30 años de edad al momento del fallecimiento del causante de la prestación y ii) acredite que hizo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido 16 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González con el fallecido, por lo menos, 5 años continuos con anterioridad a su muerte.

Asimismo, el legislador previó la posibilidad de que respecto de un pensionado coexistieran un compañero o compañera permanente y un esposo con sociedad conyugal vigente, caso en el cual, los dos tendrían derecho a la sustitución en proporción al tiempo de convivencia acreditado. Así las cosas, con el fin de resolver el problema jurídico planteado en el recurso de apelación, se procederá a verificar si la demandante acreditó los requisitos que la hacen acreedora de la sustitución pensional.

En virtud del material probatorio, al momento del fallecimiento de Uriel Amílcar Gayón Mora, Margarita Cecilia Goldstein González contaba con 57 años de edad, pues nació el 4 de febrero de 1959, lo que le permite acreditar el requisito de la edad para efectos de la sustitución pensional en forma vitalicia, esto es tener más de 30 años de edad.

Ahora, frente al requisito de acreditar que «estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte», de acuerdo con el material probatorio se advierte que: i) en consideración de lo manifestado en el trámite de primera instancia por los testigos que fueron vecinos durante el tiempo en que el causante y la demandante vivieron en Duitama, Martha Cecilia Velandia y Luis Alfonso Guevara Angarita, ellos convivieron en esa ciudad, al menos entre el 2000 y el 2014, lo cual coincide con la información del certificado de libertad y tradición impreso el 27 de enero de 2015, que indica que la pareja adquirió un lote en el 2000, que posteriormente se convirtió en una propiedad horizontal y que para la fecha de la impresión del documento seguía como propiedad de la demandante y del causante y ii) según lo manifestado por Robespierre Amilcar Gayón Daza, hijo del causante, en un entrevista practicada el 29 de abril de 2017, durante la etapa de investigación llevada a cabo por la UGPP Uriel Amílcar Gayón Mora y Margarita Cecilia Goldstein González vivieron hasta el año 2014 en Duitama, puesto que por los padecimientos de su padre tuvieron que residir en Cali, hasta su muerte, el 22 de diciembre de 2016.

En ese orden, el material probatorio que obra en el expediente, permite concluir que Uriel Amílcar Gayón Daza y Margarita Cecilia Goldstein González convivieron como compañeros permanentes y tuvieron una comunidad de vida, por lo menos, desde el año 2000, teniendo como referencia lo manifestado en la audiencia de pruebas realizada el 14 de enero de 2022 por el Tribunal, el certificado de libertad y tradición y lo manifestado por el hijo del causante durante la etapa de investigación llevada a cabo por la UGPP con el fin de estudiar la solicitud de reconocimiento de la pensión sobrevivientes, presentada por la compañera del 17 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González causante.

Por lo que, se encuentra acreditado el requisito de convivencia de no menos de 5 años anteriores al fallecimiento del causante de la prestación de la que se pretende la sustitución. Finalmente, la UGPP en su escrito de impugnación cuestionó que la decisión del tribunal de primera instancia estuvo basada en un material probatorio con inconsistencias importantes que no emite certeza de la convivencia entre el causante y Margarita Cecilia Goldstein González durante al menos 5 años antes de su muerte.

Además de los testimonios de la pareja Guevara Velandia no se observa una cercanía real con la demandante y el causante que brinde certidumbre de sus afirmaciones. Al respecto, la Sala encuentra que lo manifestado por los testigos citados en la primera instancia, por Robespierre Amilcar Gayón Daza en calidad de hijo del causante, producto del vínculo sentimental de este con Ana Francisca Daza, y el certificado de libertad y tradición resultan suficientes para acreditar la convivencia de la pareja bajo el mismo techo de manera permanente en donde compartieron mesa, techo y lecho, al menos durante 5 años antes del fallecimiento del causante, así como de la existencia de apoyo y acompañamiento mutuo en la relación como pareja, por cuanto todos coinciden en la compañía solidaria brindada por la demandante, con ocasión del deterioro en la salud de Uriel Amílcar Gayón Mora, finalmente la compra del lote en conjunto evidencia la realización de actividades que fueron emprendidas como familia.

Ahora, en relación con lo manifestado por la demandada, en cuanto a que uno de los testigos faltó a la verdad respecto de si asistieron o no a las exequias del causante, la Sala advierte que esta no corresponde a la etapa procesal para cuestionar ese aspecto; sin embargo, esta posible contradicción en los testimonios no afectan lo dicho en relación con los aspectos relacionados con las circunstancias de tiempo modo y lugar en el que se dio la convivencia entre el causante de la prestación y la demandante, es decir, no es suficiente para desacreditar lo dicho en relación con este aspecto.

Adicional a lo expuesto, la Sala no pasa por alto la coincidencia entre las pruebas recaudadas durante el trámite de la investigación adelantada en el marco de la actuación administrativa y las practicadas en el trámite de este proceso judicial, puesto que todas conducen a acreditar la convivencia de no menos de 5 años continuos con anterioridad a la muerte del causante y Margarita Cecilia Goldstein González.

En ese orden, la entidad de previsión no contaba con algún elemento que permitiera desvirtuar las pruebas del referido requisito. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González En esas condiciones se confirmará la sentencia de primera instancia, proferida el 16 de febrero de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. 2.5.

Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.25 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.

En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas a la parte demandada. 3. Conclusión 25 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 19 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00286-00 (3273-2022) Demandante: Margarita Cecilia Goldstein González Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Margarita Cecilia Goldstein González como compañera permanente de Uriel Amílcar Gayón Mora acreditó los requisitos establecidos en las normas aplicables para efectos de la sustitución pensional causada por su compañero, quien falleció el 22 de diciembre de 2016.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 16 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Segundo. Sin condena en costas en esta instancia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Vmtl