Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaños Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Solicitud de pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Sucre, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Gilberto Antonio Buelvas Bolaño, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, presentó una demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones i) RDP 047172 de 12 de noviembre de 2015, por medio de la cual la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión vejez y ii) RDP 003358 de 29 de enero de 2016 1 En adelante CPACA. 2 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño que confirmó la primera.
Como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconozca la pensión gracia desde que cumplió los 50 años de edad y los 20 años de servicios y se condene a la UGPP al pago de la prestación sobre el 75% del promedio mensual de los salarios y factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al estatus. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Gilberto Antonio Buelvas Bolaño prestó sus servicios como docente del municipio de Ovejas y del departamento de Sucre desde el 2 de febrero de 1979 hasta el 25 de mayo de 2015. -El 14 de julio de 2015, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que para ese momento contaba con 55 años de edad, pues nació el 9 de agosto de 1959 y tenía más de 20 años de servicios. -El 12 de noviembre de 2015, la entidad demandada le negó la prestación reclamada, a través de la Resolución RDP 047172, con fundamento en la ausencia de material probatorio que acreditara que, en efecto, fue vinculado como docente desde antes del 31 de diciembre de 1980.
Esta decisión fue confirmada con la Resolución RDP 022925 del 20 de junio de 2018. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 116 de 1928; 6 y 3 del Decreto 3 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño 081 de 1976; 3 de la Ley 91 de 1989 y la Ley 114 de 1913; el Decreto-Ley 2277 de 1979.
En cuanto al concepto de violación, consideró haber cumplido con los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, en razón a que prestó sus servicios laborales como docente territorial por más de 20 años y fue vinculado en el orden municipal antes del 31 de diciembre de 1980. En relación con este último aspecto indicó que la UGPP pasó por alto la certificación laboral expedida por la secretaría de educación de Sucre, debidamente autenticada, que da cuenta que, en efecto, fue vinculado en calidad de docente municipal en la Escuela Construcción El Palmar desde el 2 de febrero de 1979.
Concluyó que la demandada desestimó el periodo trabajado antes de 1995, con desconocimiento total del material probatorio allegado con la solicitud. 1.2. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación2: El reconocimiento reclamado debe negarse por la falta de cumplimiento de los requisitos por parte del demandante, puesto que no acreditó en debida forma su vinculación en calidad de docente antes de 1980, dado que, de acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Sucre trabajó como maestro en la Institución Educativa San José de Almagra Ovejas, entre el 9 de febrero de 1993 y el 22 de mayo de 2015; sin embargo, existe inconsistencia toda vez que según la información consignada en las base de datos del FOMAG, se vinculó como docente de carácter municipal a partir del 30 de junio de 1995. 2 Folios 100 al 102. 4 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño No obstante, de prosperar lo pretendido por el demandante, debe declararse la prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad a los 3 años que pretendieron la reclamación. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia proferida el 17 de noviembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos3: - Desde la vigencia de la Ley 91 de 1989 se excluyó del beneficio de la pensión gracia a los docentes nombrados a partir del 31 de diciembre de 1980, lo cual no implica la necesidad de continuidad en el servicio, pues vía jurisprudencial se ha demarcado la imposibilidad de exigir un vínculo laboral vigente para esa fecha, con el fin de reconocer la prestación. En este sentido, se observa que la parte demandante allegó una certificación suscrita por el secretario general de la Alcaldía Municipal de Ovejas (Sucre), que indicó que el docente trabajó en la Escuela Construcción El Palmar, desde el 12 de febrero de 1979; sin embargo, no obra acto administrativo alguno que la respalde y por sí sola no es suficiente para acreditar el cumplimiento del citado requisito. - Con el fin de probar otros periodos, se allegaron las copias de unos contratos de prestación de servicios, lo cierto es que ni la información de su ejecución ni la certificación laboral hacen parte del material probatorio, por tal motivo esos tiempos tampoco fueron tenidos en cuenta para el reconocimiento de la prestación, asimismo sucedió con las comunicaciones de la designación como educador. 3 Folios 163 al 172. 5 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño - En consecuencia, indicó que en el proceso estuvo debidamente probado el periodo trabajado desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 2015, lo cual si bien fue suficiente para acreditar el cumplimiento del requisito del tiempo de servicios prestados, no resultó así para la exigencia de tener un vínculo laboral antes de 1980.
Se abstuvo de examinar la prosperidad de la excepción de prescripción trienal por la no procedencia del reconocimiento de la pensión gracia. - Corresponde condenar en costas a la parte demandante por haber sido vencida en el proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA. 1.4. El recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación4 y lo sustentó así: - El despacho incurre en un exceso de rigorismo al dejar sin valor probatorio la certificación laboral que dio cuenta del periodo trabajado por el demandante desde 1979 hasta 1988, pues si bien no fueron allegados los actos administrativos que la respalden, lo cierto es que fue expedida por una autoridad idónea, fue específica en cuanto al tipo de vinculación del docente y a la institución educativa para la cual trabajó, además en esta se manifestó que seguía activo en ese plantel educativo.
Además, en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el material probatorio allegado por el demandante debe valorarse plenamente, aunque se incumplan ciertas formalidades, máxime si es la única información con la que se cuenta. - Asimismo, señaló que el desconocimiento de la mencionada certificación implicó un obstáculo al acceso al derecho prestacional del demandante, provocado por el tribunal, puesto que la certificación laboral nunca fue objeto de tacha por la 4 Folios 175 al 178. 6 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño contraparte, ni desvirtuada con otra prueba obrante en el expediente. 1.5.
Trámite en segunda instancia La parte demandante en esta oportunidad guardó silencio. La UGPP insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda5. 1.6. El Ministerio Público En esta etapa procesal guardó silencio. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿la UGPP debe reconocer la pensión gracia solicitada por Gilberto Antonio Buelvas Bolaño, en aplicación del régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 2.2.
Marco normativo La Ley 114 de 19136, creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera 5 Folios 221 y 222. 6 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación7, señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia de 29 de agosto de 1997, la Sala Plena de esta Corporación fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así10: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 8 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 9 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 8 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197511 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198912, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «(…) colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200013 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala14 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. 11 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones” 12 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 13 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 14 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198915 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201816, así: 15 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 16 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» En la misma línea, esta sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202217, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».18 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicio en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, puesto que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 12 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño Gilberto Antonio Buelvas Bolaño nació el 9 de agosto de 195919.
El secretario general de la Alcaldía Municipal de Ovejas certificó que el demandante fue nombrado mediante Resolución 023 de 1979 y trabajó como maestro municipal en la Escuela Construcción El Palmar desde el 12 de febrero de 1979 hasta la fecha de expedición del documento, es decir, el 8 de septiembre de 1988. En el expediente obra copia de dicho certificado, la cual fue autenticada por, el notario segundo de Sincelejo, quien hace constar que se trata de una fotocopia que coincide con el original20.
Mediante Decreto 014 del 18 de mayo de 1983, el alcalde del municipio de Ovejas (Sucre) nombró a Gilberto Antonio Buelvas Bolaño en el cargo de maestro de la vereda El Palmar21, ese día tomó posesión del cargo22. El 21 de mayo de 1984, el demandante y el alcalde de Ovejas (Sucre) suscribieron un contrato de prestación de servicios, con el fin de que el primero de ellos prestara sus servicios como docente, por plazo de 10 meses, en la Escuela El Palmar, ubicada en la vereda que también lleva ese nombre y con los recursos de la vigencia fiscal23, asimismo y en iguales términos y sujetos contractuales, fue suscrito otro contrato de prestación de servicios, el 4 de febrero de 198524.
El alcalde municipal de Ovejas (Sucre), el 5 de febrero de 1987, comunicó al demandante la designación como educador municipal en la comunidad El Palmar, 19 Folio 3. 20 Folios 4 y 5. 21 Folio 6. 22 En virtud de la copia del acta de posesión visible a folio 7. 23 Folios 8 y 9. 24 Folios 10 y 11. 13 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño «con arreglo a la disposición de Adición Presupuestal a la Planta de Personal que tramita el Honorable Concejo Municipal»25.
Ante el secretario de la Alcaldía de Ovejas (Sucre), el 19 de junio de 1989 el demandante tomó posesión del cargo de alfabetizador del Centro Buenos Aires, en virtud del nombramiento realizado mediante Resolución 408 del 1 de junio de ese año26. El 18 de febrero de 1991, el alcalde municipal de Ovejas (Sucre) y Gilberto Antonio Buelvas Bolaño suscribieron un contrato de prestación de servicios, con un plazo de 10 meses, con el fin de que este último ejerciera como maestro en ese municipio27.
El referido alcalde expidió orden de autorización laboral 001 de 8 de febrero de 1993, mediante la cual avaló la vinculación del demandante en calidad de docente al programa «Fomento a la Educación» en la Escuela Las Pajas de Almagra, con cargo al presupuesto municipal para la vigencia de ese año28. A través del Decreto 095 de 30 de junio de 1995, el alcalde del municipio de Ovejas (Sucre) nombró en propiedad a Gilberto Antonio Buelvas Bolaño, clasificado en el grado I del escalafón nacional docente en la especialidad de básica primaria, en la Escuela Rural de Damasco, ubicada en la vereda que lleva ese nombre, con fundamento en las siguientes consideraciones: «Que el fallo de la Corte Constitucional C.555 de Diciembre de 1994, establece que se debe incorporar a los Docentes por contratos con el mayor grado de celeridad posible.
Que según Ley 60 de 1993, de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación el Artículo 21 establece el pago personal Docente. 25 Folio 13. 26 Según acta de posesión visible a folio 14. 27 Folio 16. 28 Folio 18. 14 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño Que el concejo Municipal de Ovejas por medio del Acuerdo Nº 017 de Noviembre 29 de 1994 creó las plazas para la incorporación de Docentes Municipales a la planta de personal del Municipio.
Que existe la Disponibilidad Presupuestal para la incorporación de éstos Docentes a la Planta de Personal del Municipio. Que estos Docentes están excepto de concurso por estar vinculados antes del 30 de Junio de 1993 según Ley 60 del mismo año. Que a solicitud de ésta Alcaldía, el jefe de la Oficina Seccional de Escalafón de Sucre, expidió la respectiva certificación de idoneidad para ocupar el cargo de Docente y que contra ellos no cursa proceso Disciplinario alguna»29 (subrayas fuera del texto original).
El 22 de mayo de 2015, el líder de programa «admitiva» y financiera de la Secretaría de Educación de la Gobernación de Sucre certificó que el demandante estuvo vinculado como docente municipal en los siguientes interregnos30: Acto Administrativo tipo de vinculación Institución educativa Desde Hasta Total Orden 00001 Autorización de prestación de servicios Institución Educativa San José de Almagra 08 febrero de 1993 30 de noviembre de 1993 9 meses, 22 días Orden 00064 Autorización de prestación de servicios Institución Educativa San José de Almagra 1 de febrero de 1994 30 de noviembre de 1994 10 meses Decreto 00095 Nombramiento Centro Educativo Damasco 30 de junio de 1995 22 de mayo de 2015 19 años, 10 meses, 23 días Total 21 años, 6 meses, 15 días Asimismo, el anterior funcionario, en igual fecha, expidió el formato único para expedición de certificado de salarios en el cual reportó los factores salariales devengados por el demandante, en calidad de docente activo de primaria en el 29 Folio 20 al 22. 30 Folio 23. 15 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño Centro Educativo de Damasco, en 2013 y en 2014 y marcó con una X las casillas «Nacional» y «Municipal» en el tipo de vinculación31 El 8 de julio de 2015, el demandante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, la UGPP negó tal petición, con fundamento en que, según el certificado de tiempo de servicios expedido por la Secretaría de Educación de la Gobernación de Sucre, aquel estuvo vinculado como docente desde 1993, es decir, después de 1980 y que, con base en ese documento, su vinculación fue de carácter nacional.
Concluyó que, aunque obra una certificación proferida por la Alcaldía de Ovejas (Sucre), que indica que prestó sus servicios como docente antes de 1980, lo cierto es que se deben allegar los actos administrativos que den cuenta de ello. Además, adujo que los tiempos de servicio deben certificarse en el formato establecido por el FOMAG, en el cual se indica, de manera clara, el tipo de vinculación del solicitante32.
La anterior decisión fue confirmada el 29 de enero de 2016, mediante la Resolución RDP33. Ahora bien, el demandante aduce que se desempeñó como maestro municipal en la Escuela Construcción El Palmar, desde el 12 de febrero de 1979 hasta el 8 de septiembre de 1988, periodo objeto de controversia en tanto no obra en el expediente el respectivo acto de nombramiento.
Ciertamente, se tiene que al expediente se aportó la certificación proferida por el secretario general de la Alcaldía Municipal de Ovejas, que da cuenta que Gilberto Antonio Buelvas Bolaño fue nombrado mediante Resolución 023 de 1979 y trabajó como maestro municipal en la Escuela Construcción El Palmar desde el 12 de febrero de 1979 hasta la fecha de expedición del documento, es decir, el 8 de septiembre de 1988. 31 Folio 24. 32 Folios 29 al 32. 33 Folios 33 y 34. 16 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño Al respecto la Sala encuentra que, de manera unificada, la Sección Segunda de esta Corporación ha manifestado que si bien contar con los actos administrativos, que respalden las certificaciones emanadas por las autoridades competentes, resulta relevante para establecer que la plaza a ocupar por el docente oficial es de aquellas que el legislador previó como territoriales, lo cierto es que también es posible acreditarse con la respectiva certificación, siempre y cuando haya sido expedida por la autoridad nominadora y dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido es territorial34.
En este sentido, se observa que la certificación fue expedida por el secretario general de la entidad nominadora (Alcaldía de Ovejas - Sucre) y que fue vinculado en calidad de «Maestro Municipal» mediante Resolución 023 de 2 de febrero de 1979, situación fáctica que se adecúa a los preceptos mencionados en el marco normativo y reiterados en el párrafo anterior de esta providencia, según los cuales el documento allegado con la demanda resulta suficiente para acreditar que el demandante estuvo vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 en el orden territorial.
Aunado a lo anterior, es importante recordar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». En esa línea, la Corte Constitucional en sentencia C-085 de 2002, al estudiar la exequibilidad del artículo 6 de la Ley 116 de 1928, señaló que «no obstante la expedición de la Ley 91 de 1989, el artículo acusado puede continuar produciendo efectos jurídicos respecto de los docentes nacionalizados, es decir, los vinculados antes del 34 Sentencia de Unificación del 21 de junio de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04683- 01(3805-14)CE-SUJ2-011-18. 17 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales» (resalta la Sala), situación en la que se encuentra el demandante, según la certificación aportada.
Adicional, encuentra la Sala pertinente resaltar que no hay lugar a restar valor probatorio a la mencionada certificación, documento público que se presume auténtico en tanto no fue desvirtuado, controvertido o tachado de falso en la etapa procesal correspondiente. Así las cosas, se concluye que la certificación suscrita por el secretario general de la Alcaldía Municipal de Ovejas es idóneo para acreditar la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980.
Ahora bien en cuanto al requisitos del tiempo de servicios, se encuentra que, adicional a la vinculación anterior a 1980, el demandante trabajó de manera intermitente, en el periodo de 1989 a 1984, en la Institución Educativa San José de Almagra, ambas del municipio de Ovejas (Sucre), vinculaciones respaldadas, posteriormente, en el decreto de nombramiento del demandante, como docente en propiedad en la Escuela Rural de Damasco, en el cual se indicó que estuvo exceptuado del concurso por estar vinculado antes del 30 de junio de 1993.
Respecto de los siguientes periodos laborados por el demandante se encuentra que mediante Decreto 095 de 30 de junio de 1995, el alcalde del municipio de Ovejas (Sucre) nombró en propiedad a Gilberto Antonio Buelvas Bolaño, en calidad de docente, en Escuela Rural de Damasco con ocasión de «la incorporación de Docentes Municipales a la planta de personal del Municipio», y allí trabajó sin solución de continuidad hasta el 22 de mayo de 2015, es decir, por 21 años 6 meses y 15 días.
Se advierte que en el expediente obra formato único para expedición de certificados de salarios expedido por el líder de programa «admtiva» y financiera de la Secretaría de Educación de la Gobernación de Sucre, en el que, en el tipo de vinculación del demandante se seleccionó tanto nacional como municipal, sin embargo, del contenido del Decreto 095 de 1995 se evidencia de manera 18 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño inequívoca que el docente fue incorporado a la planta de personal del municipio de Ovejas (Sucre).
Así las cosas, con el fin de superar la imprecisión que contiene dicho documento, la Sala dará prevalencia al decreto que dio origen a la vinculación laboral el 30 de junio de 1995. De lo expuesto se extrae que el 9 de agosto de 2009, fecha en la que el demandante cumplió 50 años de edad, acreditó el siguiente tiempo de servicios: (i) entre el 12 de febrero de 1979 hasta el 8 de septiembre de 1988 como maestro municipal en la Escuela Construcción El Palmar: 9 años, 6 meses y 26 días;
(ii) entre el 8 de febrero y el 30 de noviembre de 1993: 9 meses y 22 días; (iii) entre el 1.º de febrero y el 30 de noviembre de 1994: 10 meses; y (iv) entre el 30 de junio de 1995 y el 22 de mayo de 2015: 19 años, 6 meses y 15 días. Así las cosas, el demandante demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, estos son, contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 9 de agosto de 2009), tener una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 (12 de febrero de 1979), haber prestado sus servicios como docente en planteles de orden municipal por más de 20 años, y observar una buena conducta en su desempeño como docente.
Por todo lo anterior, la prestación se liquidará en la cuantía equivalente al 75 % del promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional (9 de agosto de 2009), en virtud de los artículos 4 de la Ley 4 de 1966 y 5 del Decreto 1743 de 1966, y la pauta jurisprudencial definida por esta Corporación en relación con el monto de la prestación35. 35 Al respecto véanse, entre otras, las sentencias del i) 25 de enero de 2007, expediente: 25000-23- 25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) 22 de marzo de 2018, expediente: 25000-23-42-000-2014- 03987-02 (1663-17) y iii) 14 de agosto de 2020, expediente: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644- 19), proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 19 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño Ahora, respecto del fenómeno de la prescripción, se observa que el derecho pensional del demandante se causó el 9 de agosto de 2009, la reclamación ante la administración se presentó el 14 de julio de 2015, de manera que se configuró el fenómeno prescriptivo de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 14 de julio de 2012. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecional, para dar paso a una aplicación razonable de la norma36. 36 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 20 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta la existencia de acciones temerarias, dilatorias, que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, y la certeza probatoria de haberse causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que la sentencia objeto del recurso de reposición se revocará y, en su lugar, se reconocerá la pensión gracia a favor de Gilberto Antonio Buelvas Bolaño. En consecuencia, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 047172 de 12 de noviembre de 2015, por medio de la cual la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión vejez y RDP 003358 de 29 de enero de 2016 mediante la cual se confirmó la anterior.
A título de restablecimiento del derecho, se condenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a reconocer y pagar la pensión gracia a Gilberto Antonio Buelvas Bolaño, a partir del 9 de agosto de 2009, liquidada con el 75 % del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, pero con efectos fiscales a partir del 14 de julio de 2012, por prescripción. La suma de dinero que resulte de la condena anterior, será ajustada a valor presente, en aplicación de la siguiente fórmula: R = Rh Índice Final 21 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño Índice Inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesada pensional, hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el número que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial, vigente para la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de este proveído.
La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. - Revocar la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por Gilberto Antonio Buelvas Bolaño, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: Segundo. - Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 047172 de 12 de noviembre de 2015 y RDP 003358 de 29 de enero de 2016. 22 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño Tercero. - Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a reconocer y pagar la pensión gracia a Gilberto Antonio Buelvas Bolaño, a partir del 9 de agosto de 2009, liquidada con el 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, pero con efectos fiscales a partir del 14 de julio de 2012, por prescripción. Las sumas que resulten de la condena anterior, serán ajustadas en aplicación de la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. - La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Quinto. - Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente 23 Radicación: 70001-23-33-000-2016-00111-01 (1332-2018) Demandante: Gilberto Antonio Buelvas Bolaño Ausente en comisión CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 2.