CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual declaró de oficio probada la excepción de cosa juzgada dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. El señor Mario Édgar Lozano Gutiérrez, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad de los «autos» ADP 8362 de 15 de noviembre de 2018 y ADP 1516 de 27 de febrero de 2019, por los que la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia al actor. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar esa prestación, de manera retroactiva, «[ ] a partir del 15 de enero, con la indexación de la primera mesada pensional […]», junto con el reajuste de las sumas adeudadas, los intereses moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 188, 192 y 195 del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos.

Relata el accionante que prestó sus servicios al departamento del Chocó de manera interrumpida desde el 26 de junio de 1970 y «[ ] por Decreto 0367 de julio de 1977 le fue aceptada la renuncia [ ]», luego, «[ ] volvió a vincularse con el Departamento, mediante el Decreto Nº 1253 de 3 de diciembre de 1991 hasta la fecha 13 de enero de 2009 donde se originó el retiro de la docencia [ ]» (sic), por lo que «[ ] cumple con los requisitos exigidos para la obtención […]» de la pensión gracia; no obstante, «[ ] se le ha negado en varias oportunidades con diferentes actos administrativos a saber: resolución Nº 10883 del 31 de Agosto de 1999 [ ] aduciendo que el docente [ ] no había acreditado los 20 años como docente con vinculación Municipal, Departamental o Distrital (Nacionalizado).

Que mediante la Resolución 1834 del 31 de Enero de 2000 se resolvió el recurso de reposición confirmando la decisión [anterior] y la Resolución 275 del 25 de Enero de 2001, que resuelve el recurso de apelación [ ]. Que mediante Resolución Nº 12845 del 21 de marzo de 2006 se negó nuevamente el reconocimiento [ ]. Que mediante Auto Nº ADP 8362 de 15 de noviembre de 2018, la UGPP indicó que las resoluciones en mención se encuentran en firme [y] al no aportase nuevos elementos de juicio que permitan variar la decisión no se emitirá nuevamente un pronunciamiento […]» (sic); y «[ ] mediante Auto ADP001516 del 27 de Febrero de 2019 se declaró la improcedencia […]» (sic) del recurso de apelación interpuesto contra el auto anterior. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 25, 29, 46, 48, 53 y 230 de la Constitución Política; 46, 48 y 74 de la Ley 100 de 1993 y 12 y 13 de la Ley 793 de 2003. Arguye que «[…] son beneficiarios de la pensión gracia, de acuerdo a las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, los docentes de escuelas primarias, normalistas y secundarias con vinculación territorial [ ]», por lo que le asiste derecho al reconocimiento de la referida prestación. 1.2 Contestación de la demanda.

La entidad demandada, a pesar de haber sido notificada en debida forma, guardó silencio en la oportunidad procesal establecida para este efecto. 1.3 Providencia apelada. El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia de 30 de noviembre de 2021, declaró de oficio probada la excepción de cosa juzgada (sin condena en costas), al considerar que «[…] de la lectura íntegra de las pretensiones [ ], en contraste con las que se plantearon ante el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Quibdó, en [ ] anterior oportunidad, en resumen, se puede concluir que el objeto es igual, pues se quiere obtener el reconocimiento de la pensión gracia del accionante [ ], denegada por CAJANAL EICE, hoy UGPP, a través de varios actos administrativos [ ]» (sic); «[ ] en cuanto a la identidad de demandante y demandado, este requisito igualmente se verifica, no obstante fungir ahora como demandado la UGPP, y ello es así, pues ante la desaparición de CAJANAL EICE, liquidada, quien la sucedió legalmente fue la UGPP […]»; y «[ ] se logra concluir respecto a la identidad de causa, que [ ] el debate jurídico en el asunto anterior se centró en dilucidar si el [actor] cumplía con los requisitos para acceder a dicha prestación […]» (sic). 1.4 El recurso de apelación. Inconforme con el anterior fallo, el actor interpuso recurso de apelación, en el que afirma que «[…] si bien es cierto que [el a quo] analiza todos los antecedentes procesales y de procedimiento que se han efectuado tanto en sede administrativa (UGPP) y en sede judicial, refiriéndome a los fallos en que se toma la argumentación para producir de oficio la declaratoria de la excepción de cosa juzgada al probar la existencia de sentencias en firme sin la valoración objetiva de los derechos que se le conculcaban [al actor] con esta decisión. El tribunal no tuvo en cuenta que lo que se pedía era la aplicación del precedente jurisprudencial emanado de la sección segunda del consejo de estado que [ ] aclara los derechos del docente [ ] los cuales por ser prestaciones periódicas de tracto sucesivo e irrenunciable otorgan [al demandante] la protección de unos derechos fundamentales que no fueron garantizados por el juez de primera instancia en su decisión, no queda claro el fallo cuando el tribunal deja de valorar o estudiar a fondo la demanda [ ] la cual trae consigo probado el derecho que le asiste [ ] a gozar del reconocimiento y pago de estas prestaciones violando derechos fundamentales como el de debido proceso, el derecho a la seguridad social [y] al principio de irrenunciabilidad a las prestaciones sociales […]» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 22 de abril de 2022 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 8 de noviembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la parte demandada presentó escrito, en el que solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia; mientras que los demás sujetos procesales guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si en el presente asunto operó o no el fenómeno jurídico-procesal de la cosa juzgada, como lo declaró de oficio el a quo; y, en caso negativo, (ii) se deberá establecer si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada. 3.3 De la cosa juzgada.

Acerca del instituto de la cosa juzgada, resulta pertinente recordar que el artículo 303 del CGP, aplicable por remisión del 306 del CPACA, establece tres (3) presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso debe versar sobre el mismo objeto, (ii) se debe fundar en la misma causa y (iii) debe existir identidad jurídica de partes.

Sobre este fenómeno de la cosa juzgada, el Consejo de Estado precisó: Para que asistan simultáneamente aquellos tres elementos considera la Corte que al proceso a) deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada; b) debe existir identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Pero que cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa; y c) la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. De otra parte, la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 2012, dentro del Expediente núm. 2007-00269-00, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, manifestó lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”.

De acuerdo con la norma transcrita la sentencia estimatoria dictada en procesos de simple nulidad produce efecto de cosa juzgada “erga omnes”, esto es, extiende sus efectos a todos los procesos en los cuales se haya demandado la nulidad del mismo acto, independientemente de la causa invocada para sustentar la pretensión. La misma norma también establece que, por el contrario, los fallos desestimatorios proferidos en procesos de nulidad únicamente producen efectos de cosa juzgada respecto de las acusaciones y el petitum formulados en dicho proceso, es decir si la sentencia que decide un proceso de nulidad es desestimatoria, entonces el acto administrativo demandado continúa vigente, por lo cual su nulidad, en principio, puede ser demandada nuevamente por cualquier persona con fundamento en otros hechos y razones, esto es, por una causa diferente que la jurisdicción está obligada a decidir.

Estas conclusiones se fundan, además del artículo 175 del C. C. A., en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la demanda la pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda.

El requisito de la identidad jurídica de las partes no es exigible en los procesos de nulidad porque pueden ser iniciados mediante acciones públicas, cuyo ejercicio corresponde a cualquier persona, las sentencias que los deciden producen efectos erga omnes como lo dispone el artículo 175 del C.C.A. y además, dichas acciones no se promueven en interés particular sino del orden jurídico” (Negrita fuera del texto). […].

En el asunto sub examine, se tiene que, mediante fallo de 22 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo del Chocó revocó la sentencia de 14 de septiembre de 2012, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 27001-33-31-702-2011-00019-00) incoada por el accionante contra la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), en la que reclamaba la pensión gracia a su favor y, en su lugar, las negó, al estimar: [ ] del examen del acto de nombramiento ocurrido el 03 de diciembre de 1991 [ ] se tiene que, aun cuando el actor antes de la fecha señalada en la Ley 91 de 1989, ostentó una vinculación territorial válida para acceder en principio al beneficio de la pensión gracia, su posterior vinculación fue de carácter nacional por cuanto su nombramiento pese a encontrarse suscrito por el Gobernador y Secretario de Educación, lo que en principio le permitió aducir una vinculación territorial y nacionalizada, provenía realmente del Ministerio de Educación Nacional, lo que se comprueba con la suscripción del mismo por parte del Delegado de dicho Organismo del orden nacional, a cargo de quien estaba el pago de sus salarios y prestaciones sociales, lo anterior se corrobora con la información del tipo de vinculación del actor hecha por la Directora de Represamiento Patrimonio Autónomo Buen Futuro al secretario de Educación Departamental y el oficio de respuesta a este, donde se puede observar que el tipo de vinculación fue NACIONAL [ ] (sic).

En este orden de ideas, se procederá a establecer si en este caso existe cosa juzgada frente a las súplicas planteadas dentro del presente medio de control, para lo cual resulta oportuno analizar a través del siguiente cuadro comparativo si en el sub lite se colman o no los presupuestos procesales exigidos en el artículo 303 del CGP, para que se configure ese fenómeno: Así las cosas, de acuerdo con el precitado derrotero jurisprudencial del Consejo de Estado y conforme al cotejo efectuado en precedencia, en el litigio que ahora nos ocupa se acreditan los tres presupuestos que configuran la cosa juzgada, en la medida en que (i) las partes son las mismas, pues ambos procesos fueron instaurados por el accionante contra la otrora Cajanal, que luego fue sucedida procesalmente por la UGPP;

(ii) existe identidad de objeto, pues aunque en los dos expedientes no hayan sido controvertidos los mismos actos administrativos, lo cierto es que en todas las decisiones demandadas la Administración negó la pensión gracia peticionada por el accionante, porque en anteriores oportunidades, desde 1999, se habían emitido diferentes actos también negativos frente a dicha solicitud, los cuales se encontraban en firme, y el actor no aportó «[ ] nuevos elementos de juicio que permitan variar la decisión [ ]»; asimismo, el problema jurídico dilucidado en el proceso 27001-23-31-702-2011-00019-00 coincide con el de fondo aquí formulado, esto es, determinar si el profesor acreditó los requisitos para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia. De igual modo, (iii) la causa concuerda con la anterior demanda, toda vez que los tiempos que depreca el actor sean tenidos en cuenta como laborados en calidad de docente territorial, son los mismos que fueron examinados en el primer litigio: de 1970 a 1977 y entre 1991 y 2008, con base en los cuales aduce, en ambos casos, que adquiriría el estatus pensional en enero de 2005; por tanto, no es dable volver a efectuar un estudio sobre este mismo aspecto.

En consecuencia, resulta evidente que la sentencia proferida el 22 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo del Chocó decidió de fondo y en forma definitiva el problema jurídico que fue nuevamente planteado en esta controversia e hizo tránsito a cosa juzgada, motivo por el cual no es procedente que, como lo pretende el accionante, se realice otro análisis jurídico en torno a su aspiración pensional de gracia, máxime cuando no ha aportado ningún elemento probatorio que permita fallar sobre hechos, razones o aspectos diferentes a los ya estudiados por esta jurisdicción. Por consiguiente, respecto de las pretensiones de la demanda del proceso de la referencia se cumplen los requisitos para la configuración de la figura jurídico-procesal de la cosa juzgada, al existir identidad de objeto, causa y partes, lo cual de ninguna manera quebranta derecho fundamental alguno del actor, sino que, por el contrario, garantiza el acceso a la administración de justicia dentro de los parámetros de justicia, igualdad y seguridad jurídica, que se deben proteger tanto a las personas como a los entes estatales.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró de oficio probada la excepción de cosa juzgada, lo que releva a la Sala de realizar el estudio de fondo frente al segundo problema jurídico planteado.

Por último, respecto de la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 30 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que declaró de oficio probada la excepción de cosa juzgada en el proceso instaurado por el señor Mario Édgar Lozano Gutiérrez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.

Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente