Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. Demandados: Ministerio de Salud y Protección Social y Alianza Fiduciaria S.A. como vocera del patrimonio autónomo de remanentes de la ESE Antonio Nariño Tema: Demanda de nulidad contra actos administrativos que rechazaron el reconocimiento de las facturas presentadas por la demandante, en el marco de un proceso liquidatorio de una Empresa Social del Estado.
Se confirma la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda porque la entidad demandada no controvirtió los fundamentos de la providencia impugnada para concluir que el rechazo de las facturas era improcedente. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por Alianza Fiduciaria S.A. contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2015 por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que resolvió: <<PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos: a) Resoluciones Nos. (sic) 0069 del 26 de febrero de 2009 “Por medio de la cual se decide sobre las reclamaciones que se fundamentan en contratos de naturaleza administrativa, cuentas por servicios de salud, servicios públicos, reintegros, créditos a favor de terceros (libranzas), reparación por daños morales y materiales presentadas oportunamente al proceso liquidatorio de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN” en lo que niega las reclamaciones de las acreencias de AGA FANO FÁBRICA NACIONAL DE OXÍGENO S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. b) Resolución RCA 498 del 24 de junio de (sic) “Por medio de la cual se resuelven los recursos de reposición radicados con los Nos. 138 y 140, interpuestos por AGA FANO FÁBRICA NACIONAL DE OXÍGENO S.A., con NIT 860.005.114, contra las Resoluciones RCA No. 000064 y RCA No. 000069 de febrero 26 de 2009” expedidas en el proceso liquidatorio de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN”.
Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 2 SEGUNDO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho, a la Empresa Social del Estado Antonio Nariño – Liquidada, con cargo a los recursos establecidos en el fondo derivado del Contrato de Fiducia Mercantil No. 013 del 20 de noviembre de 2010, celebrado con la Sociedad Fiduciaria ALIANZA FIDUCIARIA S.A., a pagar a la sociedad AGA FANO FÁBRICA NACIONAL DE OXÍGENO S.A., la suma de Seiscientos noventa y cuatro millones doscientos noventa y ocho mil ochocientos cuarenta y cuatro pesos mcte ($694.298.844) correspondiente a las siguientes facturas: (…)
TERCERO: NEGAR el reconocimiento de las acreencias contenidas en las facturas 300-00171020 – 300-00172033, 300-00172419, 300-0171636, 300- 0172253, 300-0172944, por los motivos expuestos en esta providencia.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda (…)>>. Esta Subsección es competente para conocer el recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 181 del CCA. A su vez, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón de la cuantía, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 132 del CCA.
El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 7 de julio de 20161. En el auto del 11 de agosto de 20162 se dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. La demandante3 presentó alegatos de conclusión dentro de la oportunidad legal. Las entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio.
El consejero Fredy Ibarra Martínez presentó impedimento para conocer el presente asunto, fundado en numeral 2 del artículo 150 del CPC. Este impedimento será aceptado en la parte resolutiva de esta decisión. I.
ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 11 de diciembre de 2009 la sociedad Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. (en adelante, <<Aga>> o <<la demandante>>) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ESE Antonio Nariño En Liquidación (en adelante, la <<ESE>>), la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante, el <<Ministerio>>), el Consorcio Liquidación ESE Antonio Nariño (en adelante, el <<Consorcio>>) y el Instituto de Seguro Social (en adelante, el <<ISS>>) para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas4: 1 Cuaderno principal, folio 459. 2 Cuaderno principal, folio 461. 3 Cuaderno principal, folios 462 – 465. 4 Cuaderno No. 1, folios 1 – 65.
Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 3 <<PRIMERA. Declarar la Nulidad Parcial de la Resolución Número RCA 069 del 26 de febrero de 2009, expedida por la Agente Liquidadora, por medio de la cual se decide sobre las Reclamaciones que se fundamentan en contratos de naturaleza administrativa, presentadas oportunamente al proceso liquidatorio de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN desde la inclusión de lo relacionado en el Capítulo Octavo Numeral 8.4 – Catálogo de Glosas para todas las reclamaciones presentadas oportunamente al proceso liquidatorio de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN, y, concretamente del Artículo 2º de su parte resolutiva por el cual se dispone “Rechazar total o parcialmente las reclamaciones presentadas oportunamente … frente a las cuales el proceso de auditoría integral encontró motivos de glosa que conducen al rechazo total o parcial de dichas reclamaciones”, decisión fundamentada precisamente en el contenido del capítulo octavo ejusdem.
SEGUNDA. Declarar la Nulidad Parcial del Anexo Técnico Nº 1 y la Nulidad Total del Anexo Técnico Nº 2, según lo dispuesto por el Artículo Segundo de la Resolución RCA 069 DE 2009, en lo que respecta a la individualización de los valores glosados a AGA GANO FÁBRICA NACIONAL DE OXÍGENO S.A., toda vez que en dichos anexos se individualizan las causales de glosa de la reclamación del acreedor, ahora demandante, conforme se puntualizó en el acápite de HECHOS.
TERCERA. Declarar la Nulidad Parcial de la Resolución RCA 498 del 24 de junio de 2008, Anexos Técnicos 3 y 4, por medio de la cual se modifica parcialmente la Resolución RCA 069 de 2009, en lo que respecta a la Sociedad AGA FANO FÁBRICA NACIONAL DE OXÍGENO S.A. CUARTA. Solicito se declare la nulidad de las Resoluciones arriba mencionadas y sus anexos, por las razones diferentes a las enunciadas en el acápite de NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN, en caso de encontrar ese Despacho que aquellas violan la normatividad constitucional, de conformidad con su carácter de juez constitucional, tal y como fue definidio en la Sentencia C-197 de abril 7 de 1999 de la Honorable Corte Constitucional.
QUINTA. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, DECLARAR que la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN, está obligada a pagar a favor de AGA FANO FÁBRICA NACIONAL DE OXÍGENO S.A., el VALOR TOTAL de los gases medicinales entregados a título de compraventa a la ESE ANTONIO NARIÑO hoy EN LIQUIDACIÓN, en cuantía de SETESCIENTOS (sic) QUINCE MILLONES OCHOSICENTOS (sic) TREINTA MIL NOVESCIENTOS (sic) TREINTA Y NUEVE PESOS MONEDA CORRIENTE ($715.830.939,00) resultante de la sumatoria del monto facturado por cada entrega efectivamente realizada y del que dan cuenta las facturas oportunamente presentadas para el cobro al proceso liquidatorio, con el lleno de requisitos de ley, más los respectivos intereses remuneratorios, calculados hasta la fecha de la toma de posesión de la entidad deudora.
SEXTA. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad pretendida y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se condene a la demandada a pagar las sumas de dinero que tuvo que sufragar mi poderdante a proveedores, empleados, contratistas, para poder entregar los insumos vendidos a la ESE ANTONIO NARIÑO y los gastos generados a efectos de hacer valer sus derechos, tanto en el trámite administrativo, como en esta sede judicial; así como la indemnización de los perjuicios causados (daño emergente y lucro cesante) por el Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 4 incumplimiento en el pago del valor de venta de las mercaderías efectivamente entregadas por AGA FANO FÁBRICA NACIONAL DE OXÍGENO S.A. SÉPTIMA.
Que se condene a la Entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho que se causen por el trámite del presente proceso. OCTAVA. Que la condena respectiva sea actualizada de conformidad con lo previsto en el Artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha en que debió realizarse el pago, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso.
NOVENA. Que se declare y se reconozca la solidaridad de las Entidades demandadas, diferentes a la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN, de modo que deban concurrir bajo ese concepto de responsabilidad, a cumplir con las condenas que se impongan por medio de la sentencia de fondo, en caso de que la demandada principal no pueda asumirlas. PRETENSIÓN ÚNICA SUBSIDIARIA En caso de no proceder las declaraciones antecedentes, que se declare que el ente estatal y en consecuencia la Nación, incurrió en un enriquecimiento sin justa causa, acreditada como está la prestación efectuada por el actual demandante, y que en consecuencia en virtud del principio de responsabilidad patrimonial del estado, se condene a los demandados, al pago de la remuneración dejada de recibir por el contratista, AGA FANO FÁBRICA NACIONAL DE OXÍGENO S.A. y los perjuicios a él irrogados.>> 2.- La demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- Entre Aga y la ESE se estableció una relación contractual en virtud de la suscripción de nueve contratos y siete órdenes de compra y servicios, que tenían por objeto, principalmente, el suministro de oxígeno y gases medicinales a las unidades hospitalarias que hacían parte de la ESE. 2.2.- La demandante suministró los productos objeto del contrato en las cantidades y calidades solicitadas por un valor que ascendía a setecientos quince millones ochocientos treinta mil novecientos treinta y nueve pesos ($715.830.939), pero la ESE no cumplió con la obligación de pagarlos. 2.3.- Mediante el Decreto 3870 de 2008 el Gobierno nacional dispuso la supresión de la ESE y ordenó iniciar el proceso de liquidación. 2.4.- Una vez iniciado el proceso de liquidación y emplazadas las personas que se consideraran con derecho para formular reclamaciones de cualquier índole contra la ESE, la demandante presentó la correspondiente reclamación económica a la que acompañó 148 facturas que demostraban el suministro de los productos contratados por valor de setecientos quince millones ochocientos treinta mil novecientos treinta y nueve pesos ($715.830.939). 2.5.- Mediante Resolución No. RCA 0069 del 26 de febrero de 2009 el agente liquidador rechazó las reclamaciones de la demandante con fundamento en las siguientes causales: Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 5 (i) La prestación se ejecutó por fuera del plazo establecido.
(ii) No existe registro presupuestal. (iii) No existe constancia de ingreso a almacén de la ESE. (iv) No se aportó constancia del pago para la publicación de la orden de servicios o contrato en el diario único de contratación. (v) No se acreditaron requisitos para el pago, los cuales estaban establecidos en el contrato. (vi) No existe certificación de la prestación del servicio por parte del interventor del contrato u orden de servicio.
(vii) La factura no reúne los requisitos establecidos por la DIAN, el Código de Comercio y del régimen legal aplicable. (viii) La factura o cuenta de cobro fue aportada en fotocopia sin constancia de radicado de la ESE o de su envío por correo certificado; y (ix) La obligación reclamada posee pago parcial. 2.6.- La demandante presentó recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto mediante la Resolución RCA 00498 del 24 de junio de 2009, en la cual se levantaron algunas de las glosas o causales de rechazo5 aplicadas a las facturas presentadas por la demandante y se modificó el acto administrativo impugnado en el sentido de reconocer veintiún millones trescientos veintisiete mil setecientos sesenta y dos pesos ($21.327.762). 2.7.- La demandante consideró que los actos administrativos estaban viciados de nulidad porque: a.- El agente liquidador no tenía competencia para crear un reglamento general de causales de rechazo de facturas.
En la medida en que el agente liquidador rechazó las reclamaciones económicas con sustento en un sistema de fijación de causales que no era aplicable al caso, actuó ilegalmente y desconoció el derecho al debido proceso de la demandante. b.- Vulneraron el postulado de la buena fe contractual establecido en el artículo 1603 del Código Civil.
A pesar de que la demandante cumplió con el suministro de los productos en las calidades y cantidades requeridas, la ESE obró desconociendo el principio de la buena fe, pues no hizo lo necesario para ordenar el pago al que la demandante tenía derecho. c.- Adolecían de falta de motivación en tanto a la demandante únicamente le fueron puestas en conocimiento de manera genérica las glosas que sustentaron el rechazo de su reclamación económica, pero no las razones concretas que sustentaron esa decisión. 5 Las causales de rechazo levantadas fueron las siguientes: (ii) No existe registro presupuestal;
(v) No se acreditaron requisitos para el pago, los cuales estaban establecidos en el contrato; y (iii) (ix) La obligación reclamada posee pago parcial. Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 6 d.- Las razones que sustentaron el rechazo de su reclamación económica no tenían la virtualidad suficiente para generar dicha consecuencia. B.- Posición de la parte demandada Ministerio de Salud y Protección Social 3.- El Ministerio se opuso a las pretensiones de la demanda6 y expuso los siguientes argumentos: 3.1.- Si bien correspondía al Ministerio ejercer un control de tutela sobre las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas como lo era la ESE, este control solo se orientaba a constatar y asegurar que sus actividades y funciones se cumplieran en armonía con las políticas gubernamentales.
El control de tutela no le otorgaba al Ministerio la facultad de imponer su autoridad respecto de la ESE, por lo que no era posible que tomara una determinación de carácter administrativo como la consignada en los actos administrativos demandados. 3.2.- Con ocasión de la liquidación definitiva de la ESE, el agente liquidador suscribió un contrato de fiducia mercantil con Alianza Fiduciaria S.A. En virtud de dicho contrato, la sociedad fiduciaria debía representar los intereses de la ESE liquidada en los procesos judiciales que se adelantaran en su contra y debía responder por las condenas que se impusieran dentro de esos procesos. 3.3.- Con sustento en los argumentos expuestos, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de conformación del litisconsorcio necesario por pasiva.
Alianza Fiduciaria S.A. Mediante auto del 5 de mayo de 20157, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vinculó como litisconsorte necesario por pasiva a Alianza Fiduciaria S.A. en su calidad de vocera del patrimonio autónomo de remanentes de la ESE. Lo anterior, como quiera que el acta de liquidación final de la ESE fue suscrita el 30 de septiembre de 2011 y, en lo sucesivo, era Alianza Fiduciaria S.A. quien la debía representar judicialmente. 4.- Alianza Fiduciaria S.A., en su calidad de administradora del patrimonio autonómo de remanentes de la ESE, se opuso a las pretensiones de la demanda8 y expuso los siguientes argumentos: 4.1.- El proceso no podía ser tramitado bajo la acción de controversias contractuales porque lo demandado eran actos administrativos proferidos dentro 6 Cuaderno No. 1, folios 164 – 171. 7 Cuaderno No. 1, folios 331 – 332. 8 Cuaderno No. 1, folios 342 – 371.
Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 7 del marco de la liquidación de la ESE Antonio Nariño. La legalidad de los actos impugnados debía ser estudiada con base en las normas que regulan el proceso de liquidación de entidades públicas y no con base en las normas que regulan las conductas contractuales. 4.2.- El agente liquidador estaba facultado para rechazar cualquier reclamación en caso de que dudara de su procedencia o validez y no podía convalidar hechos irregulares o inexistentes en el proceso de liquidación. Su obligación consistía en reconocer las deudas a cargo de la ESE que estuvieran debidamente probadas dentro del expediente. 4.3.- La demandante confunde las atribuciones de la ESE Antonio Nariño cuando desarrollaba su objeto social como entidad pública del orden nacional y de la ESE Antonio Nariño En Liquidación. En esta última, su capacidad estaba limitada a realizar actividades tendientes a la liquidación pronta y eficaz; el agente liquidador no podía desconocer los postulados legales exigidos para el reconocimiento de créditos a cargo de la ESE. 4.4.- La auditoría de las reclamaciones presentadas en el proceso liquidatorio de la ESE debía llevarse a cabo por la necesidad de reconocer los servicios y prestaciones efectivamente ejecutadas y de excluir toda deuda que no estuviera debidamente acreditada.
Las glosas o causales de rechazo de las reclamaciones económicas, las cuales eran de índole legal y contractual, podían ser fijadas por el liquidador porque la ley lo facultaba para rechazar las reclamaciones en caso de duda sobre su procedencia o validez. 4.5.- La certificación de cumplimiento del interventor, exigida para el pago de la contraprestación a cargo de la ESE, estaba contemplada explícitamente en los contratos como una herramienta tendiente a demostrar el suministro de los productos de acuerdo con las calidades y cantidades requeridas.
La carga de la prueba en el proceso liquidatorio estaba en cabeza de los acreedores y el agente liquidador se encontraba impedido para reconocer obligaciones que no se encontraran respaldadas en el certificado del interventor, independientemente de que se presumiera la buena fe de los acreedores. 4.6.- La demandante pretende subsanar las innumerables fallas presentadas durante la ejecución de los contratos suscritos con la ESE antes de iniciar el proceso de liquidación. No obstante, esas fallas no podían ser desconocidas y avaladas por el liquidador bajo del pretexto de que el reconocimiento de la suma de dinero reclamada por la demandante era justo. 4.7.- Se debía tener en cuenta que la consecuencia de una eventual declaratoria de nulidad de los actos demandados era la modificación de la calificación de la acreencia para que, en condiciones de igualdad, fueran reconocidas junto con las de los demás acreedores.
Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 8 4.8.- Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en la medida en que no era representante legal de la ESE ni la llamada a responder por sus obligaciones, razón por la cual no podía comparecer al proceso a representarla.
C.- Sentencia recurrida 5.- En sentencia del 31 de julio de 20159 la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio, (ii) declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. RCA 0069 del 26 de febrero de 2009 y RCA 00498 del 24 de junio del mismo año, y (iii) condenó a la ESE <<liquidada>> a pagar a favor de la demandante seiscientos noventa y cuatro millones doscientos noventa y ocho mil ochocientos cuarenta y cuatro pesos ($694.298.844) con cargo a los recursos transferidos al patrimonio autónomo de remanentes administrado por Alianza Fiduciaria S.A..
En síntesis, consideró que: 5.1.- El acta final de liquidación de la ESE se suscribió el 30 de septiembre de 2011. En virtud de lo anterior se celebró un contrato de fiducia mercantil con la sociedad Alianza Fiduciaria S.A., cuyo objeto era la administración del patrimonio autónomo integrado por los activos transferidos por la ESE. Así, era el patrimonio autónomo, y no el Ministerio, el que debía responder con los recursos transferidos para atender obligaciones judiciales ante una eventual condena. 5.2.- Si bien el agente liquidador tenía amplias facultades para la administración del proceso de liquidación, advirtió que en este caso estaba demostrado el cumplimiento del objeto de los contratos y órdenes de compra por parte de la demandante y que ello relevaba <<(…) la aplicación de otros factores meramente formales, como los aducidos por el liquidador de la demandada>>. a.- En lo relacionado a las causales de rechazo fundadas en que (i) el suministro de producto se realizó por fuera del plazo inicial, (ii) no existía certificación de la prestación del servicio por parte del interventor, y (iii) no se evidenciaba constancia de ingreso al almacen de la ESE, señaló que cada factura fue acompañada del documento de la remisión o control de movimiento de envases con constancia de recibido por parte del personal de la ESE, lo cual daba cuenta de la entrega de los productos requeridos. b.- En cuanto a la causal de rechazo sustentada en que no se aportó constancia de pago para la publicación de la orden de servicios o contrato en el Diario Único de Contratación, aclaró que tanto el contrato como las adiciones se perfeccionaban cuando las partes elevaran a escrito el acuerdo sobre el objeto y las prestaciones a cargo de cada una de las partes.
La falta de publicación del 9 Cuaderno principal, folios 373 – 402. Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 9 contrato no podía restarle efectos jurídicos al mismo, razón por la cual ello no podía impedir el pago de las obligaciones ejecutadas. c.- En lo que respecta a las causales de rechazo fundadas en que (i) las facturas no reunían los requisitos legales exigidos por la DIAN y el Código de Comercio, y (ii) las facuras fueron aportadas en fotocopia sin constancia de radicado de la ESE o de su envío por correo certificado, aclaró que estas acreencias fueron presentadas en el trámite de la reclamación e igualmente contaban con constancia de recibido por parte del personal adscrito a la ESE. 5.3.- Determinó que el reconocimiento de las facturas 300-00172033, 300- 00172419, 300-0171636, 300-0172253 y 300-0172944 no era procedente porque las mismas fueron aceptadas en el acto que resolvió el recurso de reposición. Tampoco era procedente el reconocimiento de la factura 171020 porque el documento “control de movimiento” que la acompañó no estaba firmado por un empleado de la ESE.
D.- Recurso de apelación de Alianza Fiduciaria S.A. 6.- Alianza Fiduciaria S.A. solicita revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. En el recurso de apelación expone los siguientes argumentos: 6.1.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció el principio de congruencia. La declaratoria de nulidad parcial de los actos administrativos demandados <<(…) no produce como consecuencia el pago de las acreencias reclamadas por la parte actora, (…), dicha nulidad produce la modificación de la calificación de la acreencia de la parte actora y en consecuencia su cumplimiento consiste en reconocer la acreencia para el pago en el momento procesal oportuno, es decir cuando los activos entregados en administración al PAR permitan pagar alguna proporción o la totalidad de la acreencia a todos los acreedores que se encuentren en el mismo grado de la Entidad demandante>>. 6.2.- La providencia judicial impugnada vulnera los derechos de los acreedores que se presentaron al proceso liquidatorio de la ESE y modifica las reglas de la prelación de créditos.
Destaca que la ESE estaba sometida a un procedimiento especial en el que sus acreedores debían presentar reclamaciones económicas a partir de las cuales el agente liquidador debía realizar un proceso de auditoría, calificación y graduación que permitiera determinar el orden de prelación de créditos. Cualquier actuación contraria a este procedimiento comportaba la violación al debido proceso de los acreedores. 6.3.- La providencia judicial apelada vulneró el derecho de defensa de la ESE, quien resultó condenada a pesar de que no fue vinculada al proceso judicial.
Igualmente, desconoció el dererecho de defensa de Alianza Fiduciaria S.A. en la Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 10 medida en que fue vinculada al proceso en un momento procesal en el que no podía controvertir pruebas, realizar una defensa efectiva y alegar de conclusión. 6.4.- Los actos administrativos demandados no eran actos contractuales.
En realidad eran unos actos proferidos por el agente liquidador en desarrollo de un proceso especial, universal y concursal, razón por la cual no podrían entenderse como una actuación extensiva de los contratos. 6.5.- El agente liquidador tenía la facultad de rechazar las reclamaciones si dudaba de su procedencia o validez. 6.6.- El liquidador no podía convalidar situaciones irregulares en la administración de la ESE.
Las fallas presentadas en la ejecución de los contratos no podían ser desconocidas y avaladas por el liquidador bajo el pretexto de que el reconocimiento de la suma de dinero reclamada era justo. 6.7.- La ESE Antonio Nariño en liquidación tenía una capacidad limitada a realizar las actividades propias para una liquidación pronta y eficaz, que respetara el principio de igualdad de los acreedores.
Su competencia y sus funciones estaban expresamente reglamentadas y no se podían desconocer los postulados legales aplicables para el reconocimiento de créditos a cargo de la ESE. II. CONSIDERACIONES E.- Acción procedente y análisis de caducidad 7.- Tal y como fue afirmado en la demanda, la Sala considera que la acción promovida por Aga y bajo la cual se debe resolver la controversia es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Los actos administrativos demandados fueron proferidos en el marco del proceso de liquidación de una Empresa Social de Estado y no durante la ejecución de un contrato estatal. 8.- La Sala se pronunciará de fondo porque la demanda fue presentada dentro del término legal. La Resolución No. RCA 00498 del 24 de junio de 2009 por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición presentado contra el Resolución No. RCA 0069 del 26 de febrero del mismo año fue notificada el 3 de julio de 200910, razón por la cual el plazo inicial de 4 meses previsto en el artículo 136 del CCA para presentar la demanda vencía el 4 de noviembre de 2009.
No obstante, el 9 de octubre de 2009 la demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial, la cual suspendió el término de caducidad hasta la expedición de la constancia que reflejó la ausencia de ánimo conciliatorio el 25 de noviembre del mismo año11. Agotado el trámite de la conciliación, la demanda 10 Cuaderno No. 2, folio 229. 11 Cuaderno No. 1, folios 266 – 267.
Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 11 debía ser radicada a más tardar el 20 de diciembre de 2009 y fue presentada el 9 de diciembre del mismo año, de forma oportuna. F.- Decisión a adoptar 9.- La sala confirmará la sentencia de primera instancia porque el apelante no formuló reparos contra los motivos concretos con base en los cuales el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decreto la nulidad de los actos administrativos demandados, los cuales estaban asociados a la improcedencia de rechazar las facturas analizadas individualmente en el fallo. 10.- La sentencia de primera instancia no es incongruente porque las resoluciones que en ella se adoptan resuelven las pretensiones de la demanda. 11.- La sentencia impugnada tampoco desconoce los derechos de los acreedores.
En este caso, el agente liquidador negó la reclamación económica presentada por la demandante mediante los actos administrativos demandados, y ello fue lo que impidió que el crédito de la demandante fuera calificado y graduado. Luego, la única forma de restablecer el derecho de la demandante es ordenando el pago de las obligaciones insatisfechas como consecuencia de la expedición del acto. 12.- De otra parte, no está demostrado que el derecho de defensa de la ESE hubiera resultado desconocido en el trámite de la primera instancia. Tal y como lo reconocen los sujetos procesales, el acta final de liquidación de la ESE fue suscrita el 30 de septiembre de 2011, esto es, cuando todavía no se había admitido la demanda.
Por lo anterior, la defensa de la misma debía ser ejercida por conducto de la sociedad fiduciaria que administraba el patrimonio autónomo de remanentes de la ESE, como en efecto ocurrió. 13.- La Sala tampoco encuentra que el derecho de defensa de Alianza Fiduciaria S.A. hubiera sido desconocido. Si bien fue vinculada como litisconsorte necesaria por pasiva cuando el proceso estaba al despacho para fallo de primera instancia, lo cierto es que en la providencia judicial12 que la citó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca le otorgó el término de 10 días para que ejerciera su derecho de contradicción y solicitara las pruebas que pretendiera hacer valer dentro del proceso.
Aun cuando Alianza Fiduciaria S.A. contestó la demanda, no pidió pruebas ni solicitó un espacio para pronunciarse sobre las allegadas por los sujetos procesales. G.- Actualización de la condena 14.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que condenó a la ESE a pagar a favor de la demandante seiscientos noventa y cuatro millones 12 Cuaderno No. 1, folios 331 – 332.
Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 12 doscientos noventa y ocho mil ochocientos cuarenta y cuatro pesos ($694.298.844) con cargo a los recursos transferidos al patrimonio autónomo de remanentes administrado por Alianza Fiduciaria S.A. 15.- La suma anterior se actualizará utilizando la siguiente fórmula: 𝑅𝑖∗ 𝐼𝑃𝐶 𝑓𝑖𝑛𝑎𝑙 𝐼𝑃𝐶 𝑖𝑛𝑖𝑐𝑖𝑎𝑙= 𝑅𝑎 15.1.- Donde Ra (renta actualizada) es el valor actualizado de la condena, Ri (renta inicial) es el valor de la condena impuesta en sentencia de primera instancia, el IPC inicial es el vigente al momento en que se presentó la demanda y el IPC final es aquel vigente al momento de proferirse la presente providencia, así: 15.2.- 694.298.844 ∗ 119,31 (𝑗𝑢𝑛𝑖𝑜 𝑑𝑒 2022) 71,20 (𝑑𝑖𝑐𝑖𝑒𝑚𝑏𝑟𝑒 𝑑𝑒 2009) = $1.163.438.133 16.- El valor actualizado de la condena asciende a mil ciento sesenta y tres millones cuatrocientos treinta y ocho mil ciento treinta y tres pesos ($1.163.438.133).
H.- Condena en costas 17.- En consideración a la conducta asumida por las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRASE FUNDADO el impedimento manifestado por el consejero Fredy Ibarra Martínez.
SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 31 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por las razones expuestas en la parte motiva. Radicado: 76001-23-31-000-2010-02018-02 (57390) Demandante: Aga Fano Fábrica Nacional de Oxígeno S.A. 13 TERCERO: ACTUALÍZASE la condena impuesta en la sentencia de primera instancia de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia judicial.
CUARTO: Sin condena en costas por no aparecer causadas.
QUINTO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Magistrado Impedido FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado