CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02069-01 Solicitante: MELVA ROSA ALZATE AGUDELO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la impugnación interpuesta por la solicitante contra el fallo proferido el 16 de mayo de 2024, por el Consejo de Estado-Sección Quinta que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 26 de abril de 2024, Melva Rosa Alzate Agudelo, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia, que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta de Decisión, al proferir la sentencia del 19 de febrero de 2024 que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 que interpuso contra el municipio de San Vicente Ferrer-Antioquia.
En virtud del amparo, solicita que los derechos alegados sean tutelados y, en consecuencia, se deje sin efectos la providencia del 19 de febrero de 2024 y se 1 Identificado con número de radicado: 05001-33-33-035-2017-00111-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02069-01 Solicitante: Melva Rosa Alzate Agudelo Acción de tutela – Sentencia segunda instancia ordene a la autoridad judicial a que profiera una nueva decisión de conformidad a los precedentes constitucionales que señale el juez de tutela. 2.
Hechos relevantes Melva Rosa Alzate Agudelo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de San Vicente Ferrer-Antioquia, para que se declarara la nulidad del Oficio No. O-AM-427 del 2 de octubre de 2016 que le negó el reconocimiento de los derechos laborales, pues estuvo vinculada mediante la suscripción de sucesivos contratos denominados como órdenes de prestación de servicios y contratos de prestación de servicios, y por medio de la Cooperativa de Trabajo Asociado Equipo Integral de Gestión, al ejercer el cargo de «Auxiliar para el control de tránsito adscrita a la secretaría de gobierno» adscrita a la Secretaría de Gobierno para el municipio, desde el 14 de junio de 2006 hasta el 20 de diciembre de 2015.
El asunto correspondió en primera instancia al Juez Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín quien, por sentencia del 18 de abril de 2022 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que se encontraban acreditados los elementos propios de una relación laboral, pero no accedió al reconocimiento de algunos de los valores solicitados.
Ambas partes presentaron recurso de apelación contra la decisión anterior. El asunto correspondió en segunda instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Quinta que, por sentencia del 19 de febrero de 2024, resolvió revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda. Estimó que a pesar de que se acreditaron los elementos de la prestación del servicio y la remuneración laboral, no se logró demostrar la subordinación y dependencia. 3.
Fundamentos de la solicitud La accionante sostiene que la providencia reprochada vulneró los derechos fundamentales invocados pues incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente. Adujo que la autoridad judicial realizó una indebida valoración del 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02069-01 Solicitante: Melva Rosa Alzate Agudelo Acción de tutela – Sentencia segunda instancia material probatorio aportado al proceso, al declarar no probado el elemento de la subordinación. Sostiene que este se logró acreditar por medio de las distintas pruebas documentales y testimoniales las cuales dieron cuenta del cumplimiento de horario de labores de manera ininterrumpida por casi diez años, del cumplimiento de órdenes durante la ejecución de las actividades previstas en el contrato y el desarrollo de las actividades laborales, las cuales correspondían al personal de planta de la entidad.
Según sostiene la solicitante, sus funciones dependían de la Secretaría de Gobierno del municipio y esto fue acreditado en el proceso ordinario. Indicó que la autoridad accionada desestimó parte del material probatorio y no decretó de oficio las pruebas que consideraba fueren necesarias para resolver las dudas procesales existentes. Lo anterior, con fundamento en la sentencia SU-129 de 2021 de la Corte Constitucional.
Asimismo, señaló que la autoridad judicial desconoció la sentencia SU-01143 de 2021 del Consejo de Estado, según la cual, resulta contrario a la ley el hecho de celebrar contratos de prestación de servicios respecto de cargos que tienen vocación de ser permanentes e indefinidos, como lo fue su caso en particular. Además, según establece esta decisión y la Ley 2197 del 2022 en su artículo 58, la contratación de agentes de tránsito por prestación de servicios es excepcional. 4.
Trámite de primera instancia El 2 de mayo de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Juez Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín y al municipio de San Vicente Ferrer-Antioquia, en calidad de terceros con interés. En el escrito de contestación, el municipio de San Vicente Ferrer-Antioquia, al oponerse al amparo, adujo que la providencia reprochada no incurrió en los yerros que considera la solicitante, por tanto, la solicitud carece de relevancia constitucional.
El Juez Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín expuso el trámite surtido en la segunda instancia del proceso ordinario y puntualizó que la decisión de 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02069-01 Solicitante: Melva Rosa Alzate Agudelo Acción de tutela – Sentencia segunda instancia revocar el fallo de la primera instancia se tomó con base en la indebida acreditación del requisito de la subordinación, como elemento de la relación laboral.
Aportó copia del expediente digital, al igual que el Tribunal Administrativo de Antioquia. Mediante sentencia del 16 de mayo de 2024, el Consejo de Estado-Sección Quinta declaró improcedente la solicitud de amparo por no encontrar acreditado el requisito de la relevancia constitucional. Sostuvo que la solicitante se limitó a presentar argumentos para reabrir un debate ya resuelto en la instancia del juez natural del asunto, respecto de la interpretación legal y probatoria, aplicados al caso en concreto.
Consideró que la accionante lo que busca es una reinterpretación como ella considera que es correcta, desplegando estos argumentos en los yerros expuestos. La solicitante impugnó. Presentó su inconformidad respecto del fallo proferido por el Consejo de Estado-Sección Quinta y expuso los mismos argumentos descritos en la solicitud. El 4 de junio de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 16 de mayo de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02069-01 Solicitante: Melva Rosa Alzate Agudelo Acción de tutela – Sentencia segunda instancia La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02069-01 Solicitante: Melva Rosa Alzate Agudelo Acción de tutela – Sentencia segunda instancia proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto La solicitante expuso que la sentencia reprochada incurrió en los defectos fácticos y desconocimiento del precedente, al no tener en cuenta las pruebas allegadas al proceso que acreditaban el cumplimiento del elemento de la subordinación y no aplicar la sentencia SU-01143 de 2021 proferida por el Consejo de Estado, en la que se fijaron unas reglas en torno a las relaciones laborales encubiertas o subyacentes.
Respecto de la configuración del defecto fáctico, la autoridad accionada consideró que, con base en el material probatorio aportado y debidamente analizado, no se logró acreditar de forma suficiente el elemento de la subordinación ni la existencia de los elementos de una verdadera relación laboral entre el demandante y la entidad demandada, concretamente el de subordinación y dependencia. Estimó que si bien la accionante prestó de manera personal los servicios requeridos en los contratos suscritos, esto se presentó en ejecución de las obligaciones contractuales. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02069-01 Solicitante: Melva Rosa Alzate Agudelo Acción de tutela – Sentencia segunda instancia En consecuencia, el tribunal consideró que la demandante cumplió con las obligaciones contractuales bajo una supervisión que ejercía la Secretaría de gobierno, lo que no evidencia una subordinación, y recibió el pago conforme lo consignado en los contratos de prestación de servicios.
En este sentido, la sentencia reprochada, señaló que: (i) Que el lugar de trabajo sea un sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades, sin perjuicio de las innovaciones tecnológicas, que imponen el deber de matizar esta circunstancia. (…) lo cierto que es que no quedó probatoriamente establecido que de la entidad demandada fuera la que dispusiera el sitio o los sitios de trabajo en dónde la demandante debiera ejercer las labores para las que fue contratada.
(ii) La asignación de un horario de labores, pero este aspecto debe mirarse con especial cuidado, ya que normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada, de ahí que si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido.
Al descender al sub examine, se colige que, no existe soporte documental de la asignación a la señora Melva Rosa Alzate Agudelo de un horario de trabajo por parte de la entidad demandada y lo que se puede extractar de la información ofrecida por la testigo María Soledad Santa, son afirmaciones genéricas como que cumplía una jornada laboral como agente de tránsito y que además lo hacía fuera de la jornada, la cual no detalló en ningún momento, haciendo mención a que debía estar disponible para lo que ocurriera las 24 horas del día. (…) En todo caso, como se indicó en precedencia, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, en este caso, ambos testigos en lo único que coincidieron en relación con la situación de la demandante, fue que en ocasiones ejercía funciones en horas no habituales por temas de disponibilidad o llamados, sin que ello se traduzca en subordinación ya que acorde a las funciones para las que fue contratada, era lógico que en algunos momentos se presentaran situaciones que debían ser atendidas por ella en forma personal como por ejemplo, un accidente de tránsito.
(iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o mediante la imposición de reglamentos internos, o del ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, o de la dirección y control efectivo de las actividades del contratista, por ello, lo que se debe probar es la inserción de la parte contratada, en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad.
Y en este caso, se vuelve solo a contar con prueba testimonial, pero la misma no resulta ser suficiente de cara a las razones que se explican a continuación, que en todo caso no encuentra respaldo en la prueba documental aportada la proceso. (…) Finalmente, encuentra la Sala que en el interrogatorio de parte practicado a la señora Melva Rosa Alzate Agudelo, ella respondió que no fue sometida a proceso disciplinario mientras estuvo vinculada con el municipio de San Vicente Ferrer – Ant.-, que no recibió 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02069-01 Solicitante: Melva Rosa Alzate Agudelo Acción de tutela – Sentencia segunda instancia llamados de atención escritos y que pese a saber de la existencia de un reglamento interno de trabajo en la entidad, no lo conoció. Así las cosas, no existe un sustento probatorio certero en cuanto a que la señora Alzate Agudelo hubiere sido objeto de dirección y control efectivo en el ejercicio de sus actividades a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo o mediante la imposición de reglamentos internos de la entidad y, menos que hubiere sido sometida a un proceso disciplinario por incumplir con las funciones que le fueron encomendadas, ya que la prueba testimonial recaudada por iniciativa suya reflejó serias contradicciones, puntualmente como fueron justificar afirmaciones positivas en cuanto a que no podía enviar a nadie en su reemplazo por ser la única agente de tránsito del municipio de San Vicente Ferrer – Ant.- aunque en forma inicial se hubiere expresado que era porque debía solicitar permiso al Secretario de Gobierno y al Alcalde Municipal y por haber justificado el conocimiento del supuesto sometimiento a órdenes por parte de los dos representantes de la entidad ya citados, en que ello ocurría en reuniones de personal que eran presididas por el Alcalde o algún Secretario de Despacho en las que se daban algunas directrices para determinadas dependencias en general o a personas en particular, sin especificar que esa situación se hubiera presentado con la señora Melva Rosa.
(iv) El desarrollo de actividades o tareas que correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. Empero, esa realización de funciones a través de la prestación de servicio personal contratado debe consistir en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta.
(…) Y conforme a la prueba testimonial referenciada en precedencia, se puede decir no se logra encontrar plena correspondencia con lo que debía efectuar un agente de tránsito y aquello que se dijo era realizado por la demandante, ya que fue solo el señor Juan Mauricio Castrillón Alzate, quien como se ha dicho a lo largo del proveído, dejó en evidencia un interés en el resultado del proceso, el que se atrevió a detallar algunas de las labores que ejercía la señora Melva Rosa.
Bajo ese entendido, es claro que la parte activa no logró el cometido de demostrar la subordinación o dependencia que predicó en el escrito de demanda, sino que el material probatorio que allegó y que se concretó en una prueba documental y una prueba testimonial, solo arrojó indicios de la prestación del servicio en zona urbana y rural del municipio de San Vicente Ferrer – Ant.-, sin que se tenga certeza que fuera por indicación del Secretario de Gobierno o el Alcalde Municipal como refirieron los testigos y, menos, conforme a un turno fijado por estos.
En síntesis, la información hasta ahora recaudada conforme a la prueba documental y a la prueba testimonial que reposa en el expediente, en relación con la prestación del servicio en forma personal de la parte actora para con la entidad demandada y respecto de la subordinación a la que se dice estaba sometida, a lo sumo permite inferir que se trató de la ejecución de labores asociadas al control vehicular y al cumplimiento de las normas de tránsito en el municipio de San Vicente Ferrer – Ant.-.
Así mismo, se pudo colegir que las funciones que le correspondía ejercer a la actora en el marco de esa relación contractual, se enmarcaban en el apoyo a la gestión admirativa alusiva al control del tránsito y transporte y al cumplimiento de las normas establecidas en el Código Nacional de Tránsito y Transporte. Ahora, respecto del supuesto desconocimiento de la sentencia SU-01143 de 2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, fue precisamente con fundamento en las 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02069-01 Solicitante: Melva Rosa Alzate Agudelo Acción de tutela – Sentencia segunda instancia reglas establecidas en esa decisión, que la autoridad judicial basó su análisis, por ello, como no se probó la existencia del elemento de subordinación, la autoridad procedió a revocar la decisión de la primera instancia para negar las pretensiones de la demanda.
La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal y probatoria. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Así las cosas, es claro que la discusión planteada, se reitera, está motivada en el desacuerdo de la parte actora con los argumentos planteados por la autoridad judicial al no encontrar probado el elemento de la relación laboral de la subordinación, lo cual además, no está justificado con la carga argumentativa suficiente que permita al juez constitucional valorar la procedencia de la solicitud, en procura del respeto por la cosa juzgada, seguridad jurídica y la garantía de independencia y autonomía de los jueces, como elementos fundamentales para el cimiento de la actividad judicial del Estado.
En virtud de lo anterior, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 16 de mayo de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo, al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02069-01 Solicitante: Melva Rosa Alzate Agudelo Acción de tutela – Sentencia segunda instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la solicitud de tutela de Melva Rosa Alzate Agudelo contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ