Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre del dos mil veinticuatro (2024).
Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-28-000-2023-00085-00 Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP. Tema: Infracción de norma superior / Requisitos para el acceso al cargo de rector de institución de educación superior. Desviación de poder. Publicidad del acto administrativo / Efectos.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Procede la Sección Quinta del Consejo de Estado a dictar fallo de única instancia en el proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda1 1.1.1. Pretensiones 1. El ciudadano Elkin Anselmo Oliveros Polanía, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 del 2011, en la cual elevó las siguientes pretensiones: «PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL, del ACUERDO NO. 11 DE JUNIO 16 DE 2022, en SU ARTICULO TERCERO, que modifico (sic) los requisitos para ser rector del ITFIP, que consagraba sabiamente el Artículo 38 del Estatuto General (Acuerdo 21 de junio 18 de 2018).
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD TOTAL, del ACUERDO NO. 014 DE JULIO 05 DE 2023, Por medio del cual se convoca y reglamenta la elección para conformar la terna de candidatos a la Rectoría del Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional-ITFIP para un período institucional de cuatro (4) años”, junto con la RESOLUCION No. 0385 DE JUNIO 30 DE 2023, “Por medio de la cual se modifica parcialmente la Resolución No.0291 de agosto 05 de 2020, por la cual se establece y ajusta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Planta de personal del Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional – ITFIP”2 1 SAMAI.
Índice 3. 2Por medio de auto de 4 de marzo de 2024, el despacho ponente decidió rechazar la demanda frente al Acuerdo 014 del 5 de julio del 2023 «Por medio del cual se convoca y reglamenta la elección para conformar la terna de candidatos a la Rectoría del Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional-ITFIP para un período institucional de cuatro (4) años», lo anterior, toda vez que no se había proveído sobre la admisión de la demanda de nulidad contra el acto de convocatoria antes de la elección y, además, se evidenció que ya se demandó la legalidad del nombramiento del rector del ITFIP a través del medio de control de nulidad electoral bajo el radicado 11001-03-28-000-2023-00081-00, alegándose respecto de aquel irregularidades en la convocatoria, por lo que se concluyó, en aras de la idoneidad, la eficacia y la congruencia de la administración de justicia, que las pretensiones del actor respecto de dicho acto debían rechazarse en el presente medio de control y resolverse a través de la nulidad electoral impetrada, garantizando de esa forma al demandante una decisión acorde a los mecanismos judiciales por él utilizados.
Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: ORDENAR AL CONSEJO DIRECTIVO DEL ITFIP, que reglamente y convoque nuevamente a elecciones, para la terna a Rector, en cumplimiento de los requisitos del artículo 38 del Estatuto General de la Institución (Acuerdo 21 de junio 18 de 2018).
CUARTO: Que se ordene compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que investigue si la conducta de los miembros del Honorable CONSEJO DIRECTIVO del ITFIP, han sido constitutivas de tipos penales consagrados en la ley 599 de 2000 (…) Así las cosas, conforme a lo preceptuado por los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo o Contencioso Administrativo, y como quiera que actualmente está en curso, el proceso de elección de la terna para rector en el ITFIP, y la decisión que uds honorable magistrados adopten referente a la presente acción, puede incidir en la mencionada convocatoria de elección, nos permitimos solicitar: SE DECRETE, COMO MEDIDA CAUTELAR, LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUERDO NO.11 DE JUNIO 16 DE 2022 Y ACUERDO NO 15 DE JULIO 05 DE 2023 EMANADOS POR EL CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO TOLIMENSE DE FORMACIÓN TÉCNICA PROFESIONAL ITFIP, Y EL ACTO ADMINISTRATIVO RESOLUCIÓN NO. 0385 DE JUNIO 30 DE 2023.
Por lo anterior y mientras se resuelve la nulidad aquí planteada, solicitamos sean suspendido provisionalmente los Actos administrativos anteriormente mencionados, emanados por el consejo directivo del ITFIP, mientras se surte el trámite de la presente acción de Nulidad y en consecuencia se suspenda el acto de elección del rector previsto en el cronograma de convocatoria, el cual se llevara a cabo el día 20 de septiembre de 2023 y en consecuencia suspender el acto de designación del rector prevista en cronograma del proceso de elección del rector prevista para el día 23 de septiembre de 2023».
(sic a toda la cita) 1.1.2. Hechos y omisiones fundamento del medio de control 2. Presentó los siguientes: 3. El Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional (ITFIP) es un establecimiento público de carácter académico del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Educación Nacional, el cual, en el marco de la Ley 30 de 1992 se clasificó como una institución de educación superior.
Con fundamento en su autonomía, profirió los actos administrativos que se relacionan a continuación: 4. El Acuerdo 21 del 18 de junio de 2018, por medio del cual se adoptó el Estatuto General del ITFIP, que en su artículo 38 contempló los requisitos para ocupar el cargo de rector en los siguientes términos: «[…]Artículo 38: Requisitos: Para ser rector del INSTITUTO TOLIMENSE DE FORMACION TECNICA PROFESIONAL- “ITFIP”, además de los requisitos de ley se requiere: a. Ser colombiano y ciudadano en ejercicio b. Reunir los requisitos exigidos por el Decreto 2484 de 2014, Decreto 1083 de 2015 y/o sus decretos que los deroguen o modifiquen y el Manual de Funciones de la Institución. c. Tener postgrado en cualquiera de las siguientes áreas relacionadas con la academia, administración y gerencia pública…» 5.
El Acuerdo 11 del 16 de junio de 2022 modificó la norma antes citada así: «Artículo 38. Requisitos. Para ser Rector del INSTITUTO TOLIMENSE DE FORMACIÓN TÉCNICA PROFESIONAL-ITFIP, además de los requisitos de Ley, es necesario: a. Ser ciudadano(a) colombiano(a) en ejercicio. Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b. Poseer título profesional universitario y de postgrado otorgado por Instituciones de Educación Superior reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional o convalidados si se trata de títulos obtenidos en el exterior. c. Acreditar cinco (5) años de experiencia profesional relacionada, de los cuales por lo menos cuatro (4) años deben ser en empleos del nivel jerárquico directivo o asesor en Instituciones de Educación Superior. d. Acreditar experiencia en el área de la investigación en Instituciones de Educación Superior…» 1.1.3.
Concepto de la violación 6. La inconformidad del demandante se centra en cuestionar la legalidad de las siguientes decisiones: • El artículo 3 del Acuerdo 11 de junio 16 de 2022, por medio del cual se modifica el artículo 38 del del Acuerdo 21 del 18 de junio de 2018 - Estatuto General -. • La Resolución 0385 de junio 30 de 2023, a través del cual modifica la Resolución 0291 de agosto 5 de 2020 «Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Planta de personal del Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional», en relación con los requisitos de estudio y experiencia del empleo de rector. 7.
A continuación, se exponen los reparos frente a cada uno de los actos antes señalados a) Frente al artículo 3º del Acuerdo 11 de 16 de junio de 2022 del Consejo Directivo del Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional – ITFIP 8. Infracción de norma superior. En síntesis, consideró que la decisión de reformar los estatutos generales del ITFIP, en punto de los requisitos para acceder al cargo de rector, desconoce aquellos señalados en el Decreto 2484 de 2014, compilado por el Decreto 1083 de 2015. 9.
Alegó que, revisada la reforma estatutaria en comento, se fijaron con ella una serie de exigencias de orden subjetivo para quien aspire a ocupar la posición de rector del ITFIP, las cuales no se ajustan a la norma que se alega como desconocida. 10. Expuso que en el artículo 2.2.2.4.1 del Decreto 1083 de 2015, se contemplaron los requisitos de los empleos por niveles jerárquicos y grados salariales, a saber: «ARTÍCULO 2.2.2.4.1.
Requisitos de los empleos por niveles jerárquicos y grados salariales. Los requisitos de estudios y de experiencia que se fijan en el presente decreto para cada uno de los grados salariales por cada nivel jerárquico, servirán de base para que los organismos y entidades a quienes se aplica elaboren sus manuales específicos de funciones y de competencias laborales para los diferentes empleos que conforman su planta de personal…» (énfasis propio del texto original) 11.
Precisó que el cargo de rector está calificado como grado 14 del nivel directivo, por lo que se deben tener en cuenta, únicamente, los parámetros que se menciona en la tabla que consagra en el artículo subsiguiente del citado decreto, siendo estos: 1.- Título Profesional Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.- Titulo de postgrado en la modalidad de especialización 3.- Cuarenta (40) meses de experiencia profesional relacionada. 12.
Conforme con ello, refirió que la reforma adoptada por el consejo directivo incrementó de manera sustancial y desproporcionada los requisitos para ocupar el cargo de rector, limitando el acceso a otras personas que reunieran las exigencias que consagra la norma reglamentaria. 13. Desviación de poder. Señaló que lo pretendido por Consejo Directivo de la ITFIP, al expedir el Acuerdo 11 del 2022, es limitar el acceso de nuevos liderazgos, para que pocas o ninguna persona se presenten a las convocatorias para elegir nuevo rector, buscando que quien ocupaba el cargo se perpetúe, toda vez que el señor Mario Fernando Díaz Pava funge en esta dignidad desde el año 2017. 14.
Argumentó que en otras instituciones educativas de las mismas características que el ITFIP, no se consagraron los requisitos que se fijaron en el Acuerdo 11 del 2022, resaltando que, por ejemplo, no establecen experiencia en investigación. En esta misma línea, cuestionó que el consejo directivo no dispuso estudios de maestría, circunstancia que denota la intención de favorecer al actual rector, quien no cumpliría con esa exigencia. 15.
Consideró que los requisitos fijados en los literales c) y d) del artículo 3º del acuerdo demandado, a juicio del actor presentan dificultades de interpretación, que reseñó de la siguiente manera: • El literal c) exige 4 años de experiencia relacionada en empleos del nivel jerárquico directivo o asesor en instituciones de educación superior, cuando el Decreto 1083 del 2015 sólo establece ese requisito de manera general.
En este apartado, cuestionó que la reforma estatutaria no incluyó el ejercicio profesional de la docencia. • El literal d) calificó la experiencia en investigación y no señaló el número de meses o años con los que se debe contar para el efecto. b) Frente a la Resolución 0385 de 30 de junio de 2023 16. Señaló que al revisar la página web institucional, encontró una serie de actos administrativos publicados para la vigencia 2023, entre los cuales, observó la Resolución 0385 de junio 30 de 2023 por medio de la cual se adecuó el manual de funciones del ITFIP a la reforma estatutaria adoptada por el Acuerdo 11 del 16 de junio del 2022; sin embargo, planteó el siguiente cuestionamiento «¿[p]or qué razón, si el Acuerdo No. 11 de junio 16 de 2022, en su ARTICULO (sic) TERCERO, modificó los requisitos para ser rector, que contemplaba el Artículo 38 del Estatuto General (Acuerdo 21 de 2018); por qué entonces, la resolución 0385 fue expedida un año después?». 17.
Por lo anterior, alegó que se incurrió en una infracción de norma superior en tanto se omitió lo dispuesto en el Decreto 1330 de 2019, en cuanto a la «gestión de la información de las entidades públicas», teniendo en cuenta que no se realizó la debida y oportuna publicidad de la Resolución 0385 de junio 30 de 2023, la cual, de otro lado, Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resaltó fue expedida únicamente cinco días antes de la publicación de la convocatoria para la conformación de la terna para la elección de rector. 18.
Indicó que el literal c) del artículo 2.5.3.2.3.1.3 del Decreto 1330 de 2019 señala que «la información deberá ser específica y fiel a la realidad»; sin embargo, para la parte demandante «no se ajustó a la realidad lo publicado en la página web, pues no hay coherencia en la emisión de los actos administrativos, así como tampoco existe la publicación de acuerdos y actas del consejo directivo que mantengan informada a la ciudadanía en general, afectando sustancialmente la labor institucional en busca de la acreditación en alta calidad tanto institucional como académica, por lo tanto, este desorden administrativo». 19.
Del mismo modo, alegó que se incurrió frente a este acto una desviación de poder, por cuanto cuestionó que la Resolución 0385 fue expedida un año después del Acuerdo 11 de 16 de junio de 2022 que modificó los requisitos para ser rector, y pocos días antes de la convocatoria para elegir un nuevo funcionario, lo que a su juicio, permite inferir que existe un claro interés de limitar el libre acceso de personas, con idoneidad y perfiles aptos, para postularse al cargo; además de evidenciar una desorganización administrativa, al interior del ITFIP. 1.4.
Solicitud de medida cautelar 20. En el mismo escrito, la parte demandante solicitó la suspensión de los efectos de los actos demandados, con fundamento en el reseñado concepto de la violación. 1.5. Trámite procesal 21. En auto del 4 de marzo de 20243 se admitió el medio de control de la referencia y se rechazó parcialmente la demanda frente al Acuerdo 014 del 5 de julio del 20234 «Por medio del cual se convoca y reglamenta la elección para conformar la terna de candidatos a la Rectoría del Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional-ITFIP para un período institucional de cuatro (4) años». 22.
En otra providencia de la misma fecha, el magistrado sustanciador5 dispuso el traslado de la medida cautelar por el término de 5 días hábiles, plazo durante el cual se presentaron las intervenciones del Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP-6, y la agente del Ministerio Público7. 3 M.P. Luis Alberto Álvarez Parra (e) 4 Al no haberse proveído sobre la admisión de la demanda de nulidad contra el acto de convocatoria antes de la elección y, además, al evidenciarse que ya se demandó la legalidad del nombramiento del rector del ITFIP a través del medio de control de nulidad electoral bajo el radicado 11001-03-28-000-2023-00081-0012, cuyo accionante también es el señor Elkin Anselmo Oliveros Polania, y en la cual se demandó la elección del señor Mario Fernando Díaz Pava como rector del ITFIP para el período 2024-2028, alegándose respecto de aquel irregularidades en la convocatoria, es procedente concluir, en aras de la idoneidad, la eficacia y la congruencia de la administración de justicia, que las pretensiones del actor respecto de dicho acto deberán rechazarse en el presente medio de control y resolverse a través de la nulidad electoral impetrada, garantizando de esa forma al demandante una decisión acorde a los mecanismos judiciales por él utilizados. 5 M.P. Luis Alberto Álvarez Parra (e) 6 Por medio de memorial presentado el 13 de marzo de 2024 obrante en el expediente en la actuación 29 del sistema SAMAI, a través de apoderada constituida por quien ostenta la condición de rector de la institución de educación superior.
Señaló que, si el reproche de la parte demandante tiene fundamento en la modificación de requisitos para el cargo de rector, ciertamente el accionante desconoce la prerrogativa constitucional plasmada en el artículo 69 de la Constitución que refiere a la autonomía de las instituciones de educación superior, así como el parágrafo del artículo 66 de la Ley 30 de 1992, al disponer que los requisitos y calidades que deben preverse para la designación del mencionado cargo serán aquellos consignados en los estatutos generales, expedidos en virtud de la referida norma constitucional, que se traduce en una competencia propia del ITFIP. 7 Mediante memorial presentado el 13 de marzo de 2024, la agente del Ministerio Público solicitó negar la de medida cautelar, toda vez que no se acreditó que con su expedición se desconoció alguna norma y, frente a las demás causales alegadas, se evidenció que en este momento procesal no se encuentran probados los elementos que permitan determinar si se configuraron o no, de manera que no es posible realizar el análisis de fondo de la solicitud a partir de las pruebas que obran preliminarmente.
Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. En decisión del 21 de marzo del corriente año, esta Sección negó la suspensión provisional de los efectos del artículo 3º del Acuerdo 11 de 16 de junio de 2022 y el artículo 1º la Resolución 0385 de 30 de junio de 2023, expedidos por el Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP-. 25.
La anterior decisión fue notificada el 22 de marzo del 20248, corriéndose el correspondiente traslado para contestar el escrito inicial, el cual transcurrió hasta el 20 de mayo del corriente año9. 1.6. Contestación 26. Durante el término otorgado, se presentó, oportunamente10, la siguiente intervención: 27. Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP-11.
Resaltó que no existen facultades conferidas a quien ostente el cargo de rector para adelantar reformas estatutarias o ajustar el manual de funciones, pues dicha atribución es del exclusivo resorte del consejo directivo, donde aquel tiene voz, pero no voto. De igual manera, manifestó que en la discusión y aprobación de los actos administrativos objeto de reproche, el señor Mario Fernando Díaz Pava no participó y los diferentes acuerdos expedidos por el mencionado órgano colegiado se han ajustado al marco de la legalidad. 28.
Adujo que aumentar los requisitos para quien ocupe el cargo de rector constituye un avance en aras de procurar la efectividad de los principios, derechos y deberes para el mejoramiento continuo de la educación pública, todo lo cual se encuentra permitido por el principio de autonomía de las instituciones. 29. Advirtió que también existen otras instituciones de educación superior con idéntica naturaleza legal, que contemplan requisitos similares e incluso en algunos eventos, mayores, para acceder al cargo de rector; situación que se explica precisamente bajo la figura de la autonomía universitaria que estipula la Constitución Política y, especialmente, el parágrafo del artículo 66 de la Ley 30 de 1992. 30.
Indicó que los criterios fijados en el Decreto 1083 de 2015 son de orientación, ya que, en los estrictos términos de la norma reglamentaria, constituyen una «base» para que las entidades públicas puedan elaborar sus manuales específicos de funciones y de competencias laborales para los diferentes empleos que conforman su planta de personal. 31.
Manifestó que la votación mínima requerida para la modificación estatutaria era de 6 miembros del consejo directivo, siendo que, tal como consta en el Acta No. 10 del 16 de junio de 2022, la reforma del artículo 38 de los estatutos de la institución que refiere a los requisitos para el cargo de rector y obedece al reproche del demandante, fue aprobada con 9 votos, es decir, fue avalada por unanimidad de los consejeros. 8 A la parte demandante, por estado, tal y como se observa de la actuación 36 del sistema SAMAI.
Al elegido y demás autoridades interesadas en el proceso, de forma personal, tal y como se registró en la actuación del índice 37 del sistema SAMAI. 9 Informe secretarial de paso al despacho. Actuación 42 del SAMAI. 10 Informe secretaría de paso al despacho. Actuación 44 del SAMAI. 11 SAMAI. Actuación 32 y 33. Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.
Alegó que si bien el demandante sugiere que la Resolución No. 0385 del 2023 está llamada a ser declarada nula debido a que fue expedida un año después de haberse aprobado el Acuerdo No. 011 de 2022, al considerar que «[n]o se realizó la debida y oportuna publicidad», se debe tener en cuenta que el requisito de publicación de los actos administrativos de carácter general es un presupuesto de eficacia u oponibilidad frente a terceros, y no de validez, razón por la cual no configuraría una causal de nulidad. 33.
A su vez, explicó que el referido acto administrativo sí fue publicado, sin que la parte demandante hubiere demostrado lo contrario. Señaló que, para verificar su divulgación, se debe ingresar al enlace https://itfip.edu.co/, y una vez en la página web, dirigirse a la pestaña de «institucional», posteriormente dar clic en «normatividad», luego en «normativa» después en «Resoluciones» y finalmente en «2023».
Una vez hecho esto, se encontrará con que el acto objeto de reproche se dio a conocer debidamente. 34. Por último, consideró que el Acuerdo No. 011 de 2022 no fijó una fecha límite para la expedición de la adopción y ajuste del manual de funciones -modificado mediante la Resolución No. 0385 de 2023-, de manera tal que ello se realizó con plena competencia, toda vez que no existía limitante para el consejo directivo, señalando que este órgano se encontraba facultado en virtud de la Ley 30 de 1992 y el artículo 69 de la Constitución Política. 1.7.
Auto que ordenó dar trámite de sentencia anticipada 35. En providencia del 20 de agosto del 202412, el despacho conductor del proceso fijó el litigio13, resolvió sobre el decreto y práctica de prueba, y, en aplicación de lo señalado en el artículo 182 A de la Ley 1437 del 2011, ordenó correr traslado para alegar de conclusión y dictar sentencia anticipada. 36.
Las pruebas incorporadas y decretadas fueron puestas a disposición de las partes14, sin que se presentara observación alguna sobre dicho particular. 1.8. Alegatos de conclusión 37. La apoderada de la parte demandada15 intervino para reiterar, en síntesis, los siguientes argumentos: (i) la modificación de los requisitos para el cargo de rector no desconoce lo fijado en el Decreto 1083 del 2015;
(ii) no se incumplieron las normas fijadas en el Decreto 1330 de 2019, manifestando que la Resolución 0385 del 20 de junio del 2023 sí fue publicada, aspecto que, en todo caso, no afecta su validez sino su oponibilidad frente a terceros; (iii) no se demostró la presunta desviación de poder en la adopción y trámite dado a los actos demandado, siendo que en todo momento, se actuó con fundamento en la autonomía universitaria y en la garantía del servicio público de educación que le asiste. 12 Índice 47.
Sistema SAMAI. 13 En los términos en que será expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 14 Índice 56. Sistema SAMAI. 15 Índice 58. Sistema SAMAI. Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.
En cuanto a este último punto indicó que, en el proceso de elección del rector de la institución, se admitió la participación de dos aspirantes más, lo que denota que la expedición del acuerdo y la resolución aquí demandada, no se llevó a cabo con el fin de favorecer al señor Mario Fernando Díaz Pava, aspecto que, incluso, fue validado por la Sección Quinta en la sentencia dictada en el medio de control de nulidad electoral con radicación 11001-03-28-000-2023-00081-00. 39.
As u vez, refirió un total de treinta y cinco manuales de funciones de otras instituciones técnicas de formación superior, en los cuales se han consignado requisitos superiores a los fijados por el Decreto 1083 del 2015, con lo cual, se tiene que no se trató de una decisión «sustancialmente desproporcional» con el objeto de «no permitir nuevos liderazgos», sino que por el contrario, buscó una mayor exigencia respecto del nivel profesional de la persona que llegue al cargo de rector, que conforme con ello, demuestra que se trata de un estándar nacional. 40.
El apoderado del señor Elkin Anselmo Oliveros Polanía16, parte demandante en la presente causa, solicitó se acceda a las pretensiones de la demanda. En primer lugar, reiteró que la modificación a los requisitos para el cargo de rector debía de seguir los mismos parámetros fijados por el Decreto 2484 del 2014, complicado por el Decreto 1083 del 2015, específicamente en su artículo 2.2.2.4.1, lo cual se desconoció por el Acuerdo 011 del 16 de junio del 2022 y la Resolución 385 del 30 de junio del 2023, conllevando a su anulación por estas razones. 41.
Concluyó manifestando que: «Ahora, mal podría el Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional – ITFIP ampararse en lo dispuesto en el artículo 69 Constitucional que prevé la autonomía universitaria, toda vez que tal postulado superior si bien prevé que “Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos ”, lo cierto es que tal autonomía no es ilimitada, por cuanto el aparte final del inciso primero de la norma en mención prevé que ello será “de acuerdo con la ley ”, y para el caso concreto, con la expedición de los actos administrativos demandados a través de los cuales se cambiaron los requisitos para el empleo de nivel directivo denominado “Rector”, se contrarió de manera expresa el contenido del Decreto Nacional 2489 del 25 de Julio de 2006, Decreto Ley 770 del 17 de Marzo de 2005 y Decreto Nacional 1083 de 2015». 1.9.
Concepto del Ministerio Público 42. Con escrito del 16 de septiembre del 202417, la procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó negar las pretensiones de la demanda de la referencia. Al respecto, indicó que: (i) Los requisitos establecidos en el Decreto 1083 del 2015 son una base para la elaboración de los manuales de funciones y competencias de las entidades públicas, razón por la cual, fijar exigencias adicionales o superiores, no implica una contravención de la norma;
(ii) No se demostró la ocurrencia de actos que impliquen desviación de poder, por lo que el cargo del actor se quedó en apreciaciones de orden subjetivo; y 16 Índice 60. Sistema SAMAI. 17 Índice 59. Sistema SAMAI. Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Las normas citadas por el demandante no contemplan un plazo para la publicación de actos administrativos como la Resolución 0385 del 30 de junio del 2023.
Con todo, al interior del proceso se demostró que la misma sí fue publicada, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8º de la Ley 1437 del 2011, tal y como se observa del contenido literal de aquella. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia 43. De conformidad con lo establecido en el numeral 4° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 del 202118 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer y tramitar en única instancia el proceso de la referencia. 2.2.
Cuestión previa 44. En los alegatos de conclusión presentados por el apoderado del actor, se presentaron las siguientes consideraciones: (i) Que la Resolución 0385 del 30 de junio del 2023 debía ser declarada nula en tanto aquella también desconocía los requisitos para el cargo de rector fijados en el Decreto 1083 del 2015. (ii) Que, adicionalmente, el Acuerdo 11 del 16 de junio de 2022, que modificó los estatutos de la institución en punto de los requisitos para ser rector de aquella, también infringen el «Decreto Nacional 2489 del 25 de Julio de 2006, Decreto Ley 770 del 17 de marzo de 2005 y Decreto Nacional 1083 de 2015». 45.
Con lo anterior, la Sala observa que el accionante pretende la incorporación de cargos de ilegalidad en una etapa que no es la correspondiente y que, en consecuencia, son novedosos frente aquellos que fueron presentados en el escrito inicial y que fundamentaron la fijación del litigio al interior del proceso. 46. Es de resaltar que, esta Sección ha definido que este momento de cierre tiene por naturaleza «la posibilidad de que, una vez agotadas las etapas de[l] proceso, los sujetos procesales puedan exponer argumentos de cierre en punto a demostrarle al funcionario judicial que la tesis que desde el inicio del trámite defiende tiene mayor valía que la opuesta.
Dicho de otro modo, la esencia de esas argumentaciones finales es revalidar los planteamientos iniciales con base en los nuevos elementos de convicción que se allegaron al expediente, de ahí que no sea una oportunidad para exponer aspectos nuevos que desbordan la fijación del litigio»19. 18 ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA: El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.
De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional. Decreto 0758 de 1988 “Por el cual se organizan como establecimientos públicos del orden nacional los Colegios Mayores y los Establecimientos Educativos Oficiales Nacionales de Educación Técnica Profesional.” Establece en su artículo 1°. (…) el Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional, con domicilio en El Espinal, son establecimientos públicos de carácter académico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio, independiente, adscritos al Ministerio de Educación Nacional. 19 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 12 de septiembre del 2024. Radicación 11001-03-28-000-2022-00154-00 (ACUM). M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.
Es de resaltar que aceptar lo contrario, conllevaría a permitir la inclusión de reparos de ilegalidad que sorprenderían a la parte contraria, con la consecuencial transgresión al debido proceso y al derecho de defensa que le asiste. 48. Bajo esta consideración, se recuerda que los actos aquí demandados, fueron cuestionados en su legalidad, por un lado, por el desconocimiento del Decreto 1083 del 2015 -frente al Acuerdo 11 del 16 de junio de 2022-, así como por una irregularidad en la publicación de la Resolución 0385 del 30 de junio del 2023.
Así las cosas, pronunciamiento que se dicta se limitará a dichos asuntos, sin razonamiento alguno sobre los argumentos nuevos que se exponen en el escrito de alegatos. 2.3. Problemas jurídicos 49. De conformidad con la fijación de litigio efectuada en el auto del 20 de agosto del 2024, corresponde a la Sala responder los siguientes interrogantes: a) ¿Desconoció el consejo directivo del Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP lo establecido en el Decreto 2484 de 2014, compilado por el Decreto 1083 de 2015, en relación con los requisitos para acceder al cargo de rector, específicamente el artículo 2.2.2.4.1 del Decreto 1083 que contempló los requisitos de los empleos por niveles jerárquicos y grados salariales? b) ¿El eventual incumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 1330 de 2019, en cuanto a la «gestión de la información de las entidades públicas» y a la necesidad de publicación de los actos de la administración, afecta la validez de la Resolución 0385 de 30 de junio de 2023? c) ¿Con la expedición de la Resolución 0385 el 30 de junio de 2023, esto es, un año después del Acuerdo 11 del 16 de junio de 2022, el consejo directivo pudo incurrir en desviación de poder debido a que, con esa omisión, presuntamente, favoreció a la reelección del rector del ITFIP? d) ¿Se incurrió en desviación de poder, toda vez que el consejo directivo de la ITFIP al modificar los requisitos del empleo de rector, a través del Acuerdo 11 de 16 de junio de 2022 y la Resolución 0385 de 30 de junio de 2023 limitó el acceso de nuevos liderazgos para que pocas o ninguna persona se presenten a las convocatorias, perpetuando en el cargo de rector al señor Mario Fernando Díaz, quien lo ocupa desde el 2017? 2.4.
Caso concreto 2.4.1. Infracción de norma superior respecto del artículo 3º del Acuerdo 11 del 16 de junio del 2022 – Requisitos para el acceso al cargo de rector del Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP-. 50. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, el primero de los vicios de nulidad a estudiar en la presente providencia, implica contrastar objetivamente la actuación correspondiente en relación con normas jerárquicamente superiores.
La Sección Quinta ha señalado que, para la configuración de esta causal, se debe demostrar (i) la pertinencia de la norma para regular el asunto, y, conforme a ello, Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecer que aquella (ii) fue inaplicada;
(iii) fue aplicada de forma indebida y/o (iv) fue interpretada de forma errónea20. 51. Se recuerda que, en el presente caso, la parte actora cuestiona la legalidad del Acuerdo 11 del 16 de junio del 2022, expedido por el consejo superior del ITFIP, al considerar que su artículo 3º modificó los requisitos para el acceso al cargo de rector, en contravía de aquellos consagrados por el Decreto 1083 del 2015 para los cargos del nivel directivo en el grado 14, clasificación que se predica del mencionado empleo al interior de la institución educativa. 52.
Para resolver sobre lo anterior, la Sala considera: 53. Se encuentra acreditado que, en sesión del 16 de junio del 2022, el máximo órgano colegiado del ITFIP aprobó el Acuerdo 11, «por medio del cual se modifican algunos artículos del Acuerdo No. 21 DEL 18 DE JUNIO DEL 2018 – Estatuto General»21. 54. Específicamente, el artículo 3º del mencionado acto, consagra una modificación del artículo 38 de los estatutos de la entidad, el cual regula los requisitos para ser rector de aquella.
La norma en comento quedó de la siguiente manera: Artículo 38. Requisitos. Para ser Rector del INSTITUTO TOLIMENSE DE FORMACIÓN TÉCNICA PROFESIONAL-ITFIP, además de los requisitos de Ley, es necesario: a. Ser ciudadano(a) colombiano(a) en ejercicio. b. Poseer título profesional universitario y de postgrado otorgado por Instituciones de Educación Superior reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional o convalidados si se trata de títulos obtenidos en el exterior. c. Acreditar cinco (5) años de experiencia profesional relacionada, de los cuales por lo menos cuatro (4) años deben ser en empleos del nivel jerárquico directivo o asesor en Instituciones de Educación Superior. d. Acreditar experiencia en el área de la investigación en Instituciones de Educación Superior. 55.
Ahora bien, en el expediente, obra copia del manual de funciones y competencias laborales del centro educativo22, el cual, consagra la siguiente clasificación respecto del empleo de rector: 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de 9 de septiembre de 2021. Rad: 23001- 23-33-000-2020-00004-02.
M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Reiterado recientemente en fallo del 4 de mayo del 2023, radicación 11001-03-28-000-2022-00312-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 5 de septiembre del 2024. Radicación 11001-03-28-000-2023-00131-00, M.P. Gloria María Gómez Montoya. 21 Cuya copia obra en los anexos de la demanda. 22 Anexos de la demanda.
Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56. Ahora bien, el Decreto 1083 del 2015, en su artículo 2.2.2.4.2, refiere los requisitos para los cargos del nivel directivo, disposición en que en relación con el grado 14, específica los siguientes: «Título profesional, Título de postgrado en la modalidad de especialización y cuarenta (40) meses de experiencia profesional relacionada». 57.
Un primer aspecto a dilucidar es la aplicabilidad del mencionado decreto respecto de la entidad aquí demandada, a lo cual se responde afirmativamente, dado que en atención al contenido del artículo 2.2.2.1.1 de dicho cuerpo normativo, se tiene que lo dispuesto en punto de las funciones y requisitos generales para los empleos públicos de los distintos niveles jerárquicos de los organismos y entidades del orden nacional, rige para los entes universitarios autónomos, como es el caso del ITFIP23. 58.
Precisado lo anterior, una confrontación de las normas internas de la institución de educación superior frente al referido decreto permite evidenciar lo siguiente: Criterio Acuerdo 11 del 2022 – Art. 3º Decreto 1083 del 2015, artículo 2.2.2.4.2. Calidades subjetivas Ser ciudadano(a) colombiano(a) en ejercicio. NA Formación profesional Poseer título profesional universitario y de postgrado otorgado por Instituciones de Educación Superior reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional o convalidados si se trata de títulos obtenidos en el exterior.
Título profesional, Título de postgrado en la modalidad de especialización Experiencia relacionada Acreditar cinco (5) años de experiencia profesional relacionada, de los cuales por lo menos cuatro (4) años deben ser en empleos del nivel jerárquico directivo o asesor en Instituciones de Educación Superior Cuarenta (40) meses de experiencia profesional relacionada Experiencia específica en investigación Acreditar experiencia en el área de la investigación en Instituciones de Educación Superior.
NA 59. De lo anterior, puede evidenciarse que, en efecto, se plantea una diferencia considerable entre las dos regulaciones, específicamente, en punto de la experiencia para el acceso al empleo, en tanto: a) El acuerdo del consejo directivo exige un mayor número de meses de experiencia profesional relaciona, e incluso, califica que cuatro años de aquella, deben ser en niveles jerárquicos directivo o asesor de instituciones de educación superior. 23 DECRETO 1083 DEL 2015.
FUNCIONES Y REQUISITOS GENERALES PARA LOS EMPLEOS PÚBLICOS DE LOS DISTINTOS NIVELES JERÁRQUICOS DE LOS ORGANISMOS Y ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL. CAPÍTULO 1 ÁMBITO DE APLICACIÓN ARTÍCULO 2.2.2.1.1 Ámbito de aplicación. El presente Título rige para los empleos públicos pertenecientes a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Unidades Administrativas Especiales, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, Entes Universitarios Autónomos, Empresas Sociales del Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta sometidas al régimen de dichas empresas, del Orden Nacional.
Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Por otro lado, el acto aquí demandado, especificó que era necesario acreditar experiencia en el área de investigación en el mismo tipo de entidades. 60.
En este punto, la Sala advierte que, en efecto, los requisitos fijados por el consejo directivo del ITFIP en el Acuerdo 11 del 2022, no se acompasan, estrictamente, al contenido normativo del Decreto 1083 del 2015, norma que como se indicó previamente, le resulta aplicable al actuar de la autoridad administrativa. 61. Sin embargo, esta Sala encuentra que la circunstancia descrita no es causal de anulación del acto acusado, dado que el mismo decreto compilatorio refiere que las condiciones allí fijadas son el parámetro base para que las entidades elaboren el manual de funciones correspondiente.
Así las cosas, se tiene que el artículo 2.2.2.4.1 consagra: «ARTÍCULO 2.2.2.4.1 Requisitos de los empleos por niveles jerárquicos y grados salariales. Los requisitos de estudios y de experiencia que se fijan en el presente decreto para cada uno de los grados salariales por cada nivel jerárquico, servirán de base para que los organismos y entidades a quienes se aplica elaboren sus manuales específicos de funciones y de competencias laborales para los diferentes empleos que conforman su planta de personal».
(Énfasis de la Sala) 62. Para esta judicatura, la lectura razonable de la norma antes transcrita permite evidenciar que la autoridad con la potestad reglamentaria quiso fijar unos mínimos para todas las entidades destinatarias, es decir, unos criterios que no pueden verse mermados, pero que es posible sean incrementados o incluso calificados por la autoridad competente. 63.
Así las cosas, se tiene entonces que si bien el consejo directivo del ITFIP decidió incrementar y calificar los requisitos respecto de quien pretende ser el rector de la institución educativa, esta circunstancia no se torna contraria a las normas que se alegan como desconocidas por el demandante. 64. Adicional a lo anterior, es de anotar que le asiste razón a la apoderada del ITFIP al referir que, en el marco de su autonomía, se encuentra facultada para expedir sus normas internas y los presupuestos (de requisitos y procedimentales) para la elección de sus propias autoridades.
Esta garantía, consagrada a nivel constitucional en el artículo 6924 del texto superior, ha sido entendida por la jurisprudencia como «la capacidad de auto regulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior»25. 65. La institución comprende, en su núcleo esencial, entre otros, una dimensión correspondiente con la organización interna (política y administrativa) de la comunidad universitaria.
En sentencia de unificación reciente26, la Corte Constitucional analizó este último aspecto, resaltando la forma en que dicho componente de la autonomía «contempla el derecho de los entes de educación superior de darse su propio reglamento y establecer las condiciones de acceso a los cargos directivos. En cumplimiento de esta premisa, se deben respetar los límites constitucionales y legales que orientan el ejercicio 24 ARTICULO 69.
Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.
El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior. 25 Sentencias T-310 de 1999, T-097 de 2016, T- 277 de 2016, T-580 de 2019 y T-106 de 2019. 26 Corte Constitucional. Sentencia SU-621 del 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de dichos postulados en los escenarios de decisión democrática que se dan dentro de esas instituciones» (énfasis de la Sala). 66.
Bajo estas consideraciones, la Sala encuentra razonable que el consejo directivo del ITFIP, en el marco de sus competencias27 y de la referida autonomía universitaria, haya determinado aumentar los requisitos para el acceso al empleo de rector del mencionado centro educativo, razón por la cual el cargo sobre este particular no tiene vocación de prosperidad y será negado. 2.4.2.
Frente a la Resolución 0385 del 30 de junio del 2023 – Incumplimiento del contenido del Decreto 1330 del 2019 67. La parte demandante alega que el acto señalado es nulo, por cuanto no se cumplió con la oportuna publicación de la modificación del manual de funciones derivada de los ajustes, indicando que aquello ocurrió apenas unos días antes de la elección del nuevo rector.
A su juicio, esta circunstancia desconoció el contenido de la norma a que se hace referencia. 68. La entidad, se defendió de la acusación antes referida, señalando que: (i) la publicidad de los actos administrativos es un asunto de la oponibilidad de aquellos, no de su validez; (ii) que, de todas maneras, la resolución acusada sí fue publicada y (iii) que el Acuerdo 11 del 16 de junio del 2022, no dispuso una fecha para expedir y publicar el ajuste al manual de funciones con fundamento en la modificación a los requisitos para el cargo de rector allí contenida. 69.
Para resolver, se considera: 70. En el expediente, obra copia de la Resolución 038528, la cual fue adoptada el 30 de junio del 2023 por la señora Sandra Piedad Riaño Bustamante, quien fungía como rectora encargada de la institución educativa. Este acto, tiene como motivación, entre otras, la necesidad de ajustar el manual de funciones a las modificaciones que se efectuaron a los requisitos para ser rector, conforme lo dispuso el consejo superior en el Acuerdo 11 del 2022. 71.
En cuanto su publicación, la literalidad de la referida decisión señala: 72. La anterior determinación, tuvo como soporte lo siguiente: «Que el artículo 1 del Decreto 051 de 2018, adicionó el parágrafo 3 al artículo 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2.015, reglamentario único del sector de la Función Pública, señalando: “Parágrafo 3.
En el marco de lo señalado en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2.011, Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo, las entidades deberán publicar, por el término señalado en su reglamentación, las modificaciones o actualizaciones al manual específico de funciones y de competencias laborales.
La administración, previo a la expedición del acto administrativo lo socializará 27 Artículo 65, Ley 30 de 1992. 28 Aportada como anexo de la contestación a la demanda, índice 33 del sistema SAMAI. Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con las organizaciones sindicales.
Lo anterior sin perjuicio de la autonomía del jefe del organismo para adoptarlo, actualizarlo o modificarlo.”». 73. En consonancia con lo anterior, las consideraciones de la resolución demandada señalaron: «Que en virtud de lo establecido en la normatividad referenciada, el Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional – ITFIP, publicó en la página web www.itfip.edu.co el proyecto de Resolución de la modificación del Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de la planta de personal, entre el 22 hasta el 29 de junio de 2023, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas.
Así mismo, se socializó el citado manual con las organizaciones sindicales: El sindicato Unitario Nacional de Trabajadores del Estado Colombiano – SUNET, El Sindicato de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos del Estado Colombiano, Departamentos y Municipios, Institutos Centralizados y Descentralizados – SINTRAESTADO, La Subdirectiva del Sindicato de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos del Estado Colombiano, Departamentos y Municipios, Institutos Centralizados y Descentralizados – SUBDIRECTIVA SINTRAESTADO y El Sindicato de Trabajadores Oficiales y Empleados Públicos del Estado Colombiano Departamentos y Municipios, Institutos Centralizados y Descentralizados - SINTRACOLOMBIA mediante comunicaciones remitidas vía correo electrónico el día 22 de junio de 2023» (énfasis de la Sala). 74.
Precisado aquello, se tiene que el literal c) del artículo 2.5.3.2.3.1.3 del Decreto 1330 de 201929, norma que específicamente invoca la parte demandante como fundamento de su cargo, refiere lo siguiente:
ARTÍCULO 2. 5.3.2.3.1.3. Estructura administrativa y académica. Es el conjunto de políticas, relaciones, procesos, cargos, actividades e información, necesarias para desplegar las funciones propias de una institución de educación superior, la cual deberá demostrar que cuenta por lo menos con: a) gobierno institucional y rendición de cuentas, b) políticas institucionales, c) gestión de información y d) arquitectura institucional que soportan las estrategias, planes y actividades propias del quehacer institucional.
La institución deberá dar cuenta de: (…) c) Gestión de la Información. La institución deberá determinar el conjunto de fuentes, procesos, herramientas y usuarios que, articulados entre sí, posibiliten y faciliten la recopilación, divulgación y organización de la información. Esta información deberá ser utilizada para la planeación, monitoreo, y evaluación de sus actividades y toma de decisiones.
La información deberá ser específica y fiel a la realidad. Este criterio aplica a la publicidad y a las comunicaciones internas, conforme con la normatividad que se encuentre vigente en materia de protección de datos. Igualmente, la institución deberá tener actualizada la información en todos los sistemas nacionales de información de la educación superior, al momento de solicitar el registro calificado, su modificación o renovación. 75.
Establecido lo anterior, la Sala considera que el cargo propuesto por el demandante no tiene vocación de prosperidad y, por lo tanto, el mismo será negado. 76. Lo primero a señalar es que le asiste razón la defensa del ITFIP, al referir que la publicidad de un acto administrativo es un elemento de su oponibilidad frente a terceros. Lo anterior, toda vez que el trámite de publicación es una circunstancia 29 "Por el cual se sustituye el Capítulo 2 y se suprime el Capítulo 7 del Título 3 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 - Único Reglamentario del Sector Educación" Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posterior a la formación de este, lo que permite concluir que su ausencia no es causal de nulidad sino de inoponibilidad, en otras palabras, es un requisito de eficacia y no de su validez. 77.
Por lo tanto, incluso en el evento de encontrarse alguna irregularidad en atención al argumento presentado por la parte demandante, lo cierto es que ello no conllevaría a la nulidad de la resolución demandada, como fue expuesto en el párrafo precedente. 78. Con todo, la Sala observa que la disposición jurídica que soporta el cargo del actor no consagra una obligación específica del ITFIP para expedir y publicar los actos administrativos en un plazo específico y determinado.
De la misma se deriva que, como uno de los componentes de su estructura administrativa y académica, las instituciones de educación superior deben contar con un sistema de gestión de la información, en los términos allí establecidos. 79. A su vez, es de resaltar que, de conformidad con los documentos obrantes en la actuación, se tiene que en el trámite de expedición de la Resolución 0385 del 2023, se llevó a cabo un proceso de socialización previo que conllevó a la publicación del proyecto de acto administrativo entre el 22 y el 29 de junio del 2023, y, finalmente, se dispuso que la misma fuera puesta en conocimiento en aplicación de lo señalado en el artículo 8 de la Ley 1437 del 2011, norma que dispone:
ARTÍCULO 8. Deber de información al público. Las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos: (…) 4.
Los actos administrativos de carácter general que expidan y los documentos de interés público relativos a cada uno de ellos. 80. No sobra señalar que, al contestar la demanda, la apoderada del ITFIP refirió que la decisión acusada fue incluida en la página web institucional (a través del enlace web: https://itfip.edu.co/wpcontent/uploads/Transparencia/4Normatividad/Resoluciones/2023/Resoluci%C3%B 3n-No-0385-30-Junio-de-2023.pdf), aspecto que no fue debatido por el actor y que la Sala encuentra acreditado. 2.4.3.
Desviación de poder frente a los actos demandados 81. Sobre este particular, el demandante alegó que con la expedición del Acuerdo 11 del 2022, el consejo superior del ITFIP tenía la presunta intención de no permitir la amplia participación de interesados en el proceso de elección del rector, en beneficio de quien ocupaba dicho cargo, señor Mario Fernando Díaz Pava. 82.
A su vez, refirió que otras instituciones educativas de la misma naturaleza no consagran los requisitos que fueron establecidos por el mencionado acto, así como resaltó que, al haberse excluido los estudios de maestría, denota la clara intención de favorecimiento al señor Díaz Pava. Finalmente, indicó la existencia de dificultades interpretativas respecto de algunas exigencias fijadas para el acceso al empleo de rector.
Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 83. De otra parte, consideró que la expedición de la Resolución 0385 del 2023, un año después de la reforma estatutaria contenida en el Acuerdo 11 de 2022, permite inferir que existe un claro interés del consejo directivo o del rector actual, por limitar el libre acceso de personas, con idoneidad y perfiles aptos, para postularse al cargo; además de evidenciar una desorganización administrativa, al interior del ITFIP. 84.
Para resolver sobre el particular, la Sala considera: 85. La jurisprudencia30 ha señalado que el acto administrativo debe perseguir fines legítimos, es decir, los que señala específicamente la normativa que lo regula, en concordancia con aquellos esenciales del Estado del artículo 2 de la Constitución y el artículo 4 de la Ley 489 de 1998 (servir a la comunidad, garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes superiores, satisfacer el interés general, el bien común y las necesidades básicas de todas las personas, entre otros). 86.
Lo anterior so pena de incurrir en la causal de nulidad denominada desviación de poder, que se configura precisamente porque su finalidad -explícita o implícita- es espuria o, aun siendo legítima, es distinta de los objetivos concretos que le trazó el legislador. 87. Al respecto, esta Sección ha señalado que: «Para lograr establecer ese fin contrario a la función pública, se impone un análisis que trasciende la órbita de lo objetivo y formal del acto censurado, para trasladarse a la esfera estrictamente volitiva de las personas que representan a la administración, situación que implica la demostración del iter desviatorio para quien la alega como causal de anulación. Debe entonces aparecer acreditado fehacientemente, que la autoridad nominadora actuó con fines personales, a favor de terceros o influenciado por una causa adversa al cumplimiento efectivo de los deberes públicos, que el ordenamiento legal le obliga observar.
Quiere decir lo anterior, que para que se materialice esta infracción, se debe llevar al juzgador a la convicción plena, que la intención de quien profirió el acto se alejó de la finalidad del buen servicio y se usó con fines distintos a los previstos por la norma, es decir, “…Cuando se invoca este vicio, necesariamente la prueba ha de encontrarse en circunstancias anteriores a la determinación que se acusa, pues se trata de establecer, precisamente, la intención del funcionario que expide el acto, que es previa a la toma de la decisión”»31. 88.
Por lo anterior, es común que la desviación de poder no aparezca evidente en el acto, sino que se encuentre oculta o vedada en su letra, en cuanto permanece en el fuero interno del funcionario que lo expide, quien bien puede camuflarla tras la invocación expresa de los fines legalmente autorizados para su decisión y, de allí la gran dificultad probatoria para su demostración, que además suele conllevar su responsabilidad penal o disciplinaria.
Desviación de poder frente al Acuerdo 11 del 2022 89. Como pruebas relevantes sobre este particular, se tiene que en el expediente obra el acta 10 de la sesión del consejo superior del IFTIP, de fecha 16 de junio del 2022, de la cual, se debe resaltar lo siguiente: 30 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 9 de septiembre del 2021.
Radicación 2020-00004-02. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 31 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto del 16 de diciembre de 2020, rad. 2020-00085-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90.
En primer lugar, se verifica la comparecencia de los siguientes: 91. A su vez, el orden del día fijado para la reunión, dispuso en el numeral 4º «[a]probación del Proyecto de Acuerdo “Por medio del cual se modifican algunos artículos del Acuerdo No.21 del 18 de junio de 2018-Estatuto General”». 92. Al iniciar la discusión de dicho tema, se dejó la siguiente constancia: «Se realiza la intervención del señor Rector Mario Fernando Díaz Pava quien señala: Doctora Adriana y honorables Consejeros con respeto manifiesto que me retiro de este punto porque podría generarse un conflicto de interés por cuanto se refiere a temas del Rector como tal, de la Rectoría y con aspectos del Estatuto General que tienen relación con mi desempeño como Rector, por lo tanto, a efecto de evitar cualquier conflicto de intereses con el Proyecto de Acuerdo que tiene como propósito la modificación del Estatuto General me retiro y me desconecto del análisis, de la discusión, aprobación o votación del presente punto del orden del día de esta Sesión Ordinaria.
Solicita igualmente el Rector que la decisión de retirarse de la discusión y votación del presente punto quede en el acta correspondiente. Se deja constancia que el señor Rector Mario Fernando Díaz Pava se desconectó y se retiró de la discusión de este punto del orden del día». 93. Seguidamente, interviene el señor Arturo Hernández Pereira, de quien se indica, tiene la calidad de «asesor jurídico», quien refiere: «Este proyecto nace en la realización de una reunión con la secretaria técnica del Consejo Directivo y otra con el Representante de las Directivas Académicas, la metodología es que voy a leer el cuerpo del Proyecto de Acuerdo y cuando llegue al resuelve propongo debatirlo con los honorables consejeros cada artículo del 10 cual proponemos que se modifique esa es la metodología que propongo a los Consejeros» (énfasis de la Sala). 94.
Al momento de empezar la discusión sobre la reforma al artículo 38 de los estatutos generales, los cuales contienen los requisitos para ser rector de la institución educativa, se observa que el primer consejero en expresar su opinión es el señor Holman Reyes, representante de las directivas académicas, el cual manifiesta: «[…] yo tengo una propuesta por favor permítanme presentarla de acuerdo a como se denomina el encabezado del acuerdo y algunos artículos de acuerdo a las mesas de trabajo mirando el actual articulo 38 esos requisitos están de manera general, queremos ampliar el espectro a que cualquiera pueda acceder a la Rectoría del Itfip, e incluir esta propuesta en cuanto a la investigación, el Rector debe tener un conocimiento de los procesos académicos.
Aquí es donde quiero intervenir que ampliamos el espectro, en el manual de funciones, se establece unas áreas del conocimiento de educación, derecho, psicología, y afines, trabajo social, administración y contaduría pública y los postgrados, entonces lo que yo quiero es que dejemos abierto que cualquier profesional y especialista se pueda presentar a la convocatoria que se haga para elegir Rector.
Acreditar 5 años de experiencia profesional relacionada, de los cuales por lo Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co menos 4 años deben ser solo en empleos de los niveles jerárquico directivo o asesor en instituciones de educación superior.
Aquí debo resaltar que esta experiencia de los 4 años no debe ser cualquiera, debe ser en cargos de alta jerarquía como los que establecen las normas en los cargos de niveles jerárquico directivo o asesor, y que sea experiencia en instituciones de educación superior. Esa es la propuesta que yo traigo y se gestó desde las mesas de trabajo y la pongo a consideración de los consejeros» (énfasis de la Sala). 95.
Seguidamente, el representante de los egresados resalta: «[…] le agradezco al Dr. Holman la democratización de este punto y en estos días hablamos, hoy el Ministerio y Viceministerio de Transporte están en cabeza de abogados, no siendo ingenieros civiles estas gestiones han sido las mejores y han solucionado varios temas en conectividad y temas de otras administraciones, que bien que podamos abrir ese espectro a profesionales de diferentes formaciones y a personas que tenga títulos en el exterior no le veo sino ventajas a esta proposición de artículo» (énfasis de la Sala). 96.
A continuación, se presenta una discusión en relación con los alcances del concepto de experiencia relacionada, así como la forma en que se acreditará el trabajo en investigación. En cuanto al último punto, se precisó por el señor Holman Reyes: «esa experiencia de la educación la institución va a evaluar si el participante si pertenece o perteneció a un grupo de investigación, o realizó publicaciones en revistas, que nos acredite resultados en el área de investigación, queremos abrir los horizontes para que todos puedan participar». 97.
Con posterioridad: «La Secretaria técnica del Consejo Directivo procede a leer para someter a consideración el siguiente texto del artículo 38 del Estatuto General: “Artículo 38. Requisitos. Para ser Rector del INSTITUTO TOLIMENSE DE FORMACION TÉCNICA PROFESIONAL-ITFIP, además de los requisitos de Ley, es necesario: a. Ser ciudadano(a) colombiano(a) en ejercicio. b. Poseer título profesional universitario y de postgrado otorgado por Instituciones de Educación Superior reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional o convalidados si se trata de títulos obtenidos en el exterior. c. Acreditar cinco (5) años de experiencia profesional relacionada, de los cuales por lo menos cuatro (4) años deben ser en empleos del nivel jerárquico directivo o asesor en Instituciones de Educación Superior. d. Acreditar experiencia en el área de la investigación en Instituciones de Educación Superior”. 98.
De lo dispuesto en las pruebas documentales antes mencionadas, se tiene lo siguiente: 99. Las personas que intervinieron en la discusión dejaron constancia, en primer lugar, que la propuesta nació de reuniones o mesas de trabajo, lo que denota la existencia de un proceso deliberativo previo para la presentación del proyecto de reforma a Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideración del consejo, lo que indica que el mismo no tiene como origen la mera voluntad o el capricho de uno o algunos. 100.
De otra parte, algunos integrantes del órgano colegiado refieren que la propuesta tiene una finalidad específica, consistente en la ampliación del espectro de personas que pueden llegar a participar en el proceso electoral, al eliminar las específicas áreas del conocimiento que se exigían en la norma original, en punto de los estudios de posgrados. 101.
Así mismo, se indicó que la inclusión del requisito de trabajo en investigación es necesaria en tanto el rector «debe tener un conocimiento de los procesos académicos». De otra parte, se refiere que la experiencia relacionada en cargos directivos de instituciones de educación superior permitiría calificar a quien pretende el acceso al cargo. 102.
Hasta el momento, se tiene que la discusión del consejo superior giró en torno a las bondades de la reforma frente a la necesidad de ampliar la posibilidad de participación en las convocatorias para la elección del rector, así como, a la evidente profesionalización que conllevaría el exigir experiencia relacionada de alto nivel para acceder al empleo. 103.
Por lo dicho, contrario a lo sostenido por el demandante, no se observa que la adopción de la reforma hubiere tenido una intención oculta o indebida de impedir la posibilidad de postulaciones respecto de quienes estén interesados en el cargo, todo ello, en beneficio de quien ocupaba la posición al momento de la aprobación del acuerdo en comento. 104.
Sobre este último punto, se resalta que, aún cuando el rector tiene asiento con voz, pero si voto32, en el consejo, lo cierto es que el señor Mario Fernando Díaz Pavas, quien tenía dicha condición para ese momento, no estuvo presente en la discusión de la reforma estatutaria, e incluso, señaló que su decisión de ausentarse de aquella estaba motivada en evitar cualquier conflicto de interés en relación con lo que sería objeto de estudio por la máxima instancia de la institución educativa. 105.
Ahora bien, por otra parte, el actor refiere que la no inclusión de estudios de maestría buscaba beneficiar al señor Díaz Pavas en su reelección, lo que expone para sustentar la configuración del cargo de nulidad que se analiza. Sobre el particular, se pone de presente que al interior del órgano colegiado sí se estudio esa posibilidad, lo cual se decantó en los siguientes términos: «Intervención de la Señora Presidente del Consejo, ahora que lo menciona lo de la investigación dice que la mayoría de los investigadores tienen maestría o doctorado entonces siendo consecuentes con ese requisito que usted pone que sea un investigador, por qué no le deja poseer título de maestría o doctorado, está diciendo que los que investigan generalmente son magister o doctores por no dejar allí sea magíster o doctor abierto a todas las áreas y descarte el especialista, pídale la maestría o el doctorado.
Intervención del Ingeniero Holman Reyes: Sí claro doctora, pero lo que pasa es que en la región son muy pocos los doctores que encontramos. 32 Artículo 13 de los estatutos aportados con la demanda. Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervención del Dr. Alvarado, para redondear nosotros hicimos la rendición de cuentas y el profesor Holman nos puede decir cuántos magister contrata la Institución, en la región hay un alto número de docentes magíster.
Intervención del Ingeniero Holman Reyes, sí Dr. Mauricio nosotros en la institución tenemos docentes de planta hay docentes con nivel de maestría, porque no consideré colocar el nivel de postgrado y maestría. Porque no quiero discriminar los que tengan especialización y eso ya el Consejo es el que selecciona, se abre la puerta se inscriben y los filtros comienzan a funcionar y allí se escoge y no podemos limitar» 106.
Lo anterior, permite evidenciar que, aunque dicha circunstancia fue una propuesta estudiada, la misma se descartó en razón a la dificultad de encontrar personas que tuvieran estudios avanzados de postgrado a nivel de maestría o doctorado, lo que, para esta Sala, no permite acreditar el alegado interés de beneficiar la reelección del entonces rector.
Contrario a lo expuesto, la decisión de dejar abierto el tipo de posgrado que se puede acreditar, responde a la teleología, ya mencionada, de «ampliar el espectro» de los posibles participantes en futuras convocatorias para el cargo. 107. Finalmente, en este apartado, el demandante refiere que los requisitos de los literales c) y d) presentan unas dificultades interpretativas, así: • El literal c) exige 4 años de experiencia relacionada en empleos del nivel jerárquico directivo o asesor en instituciones de educación superior, cuando el Decreto 1083 del 2015 sólo establece experiencia relacionada de manera general.
En este apartado, cuestionó que la reforma estatutaria no incluyó el ejercicio profesional de la docencia. • El literal d) calificó la experiencia relacionada con investigación y no señaló el número de meses o años con los que se debe contar para el efecto. 108. Sobre el particular, es pertinente referir que las circunstancias alegadas no responden a la existencia de una posible desviación de poder, pues más allá de poner de presente dudas en relación con la forma en que se aplicarán los requisitos al momento de la escogencia del rector, no evidencian un desconocimiento de los intereses legítimos que deben guiar el actuar de la autoridad administrativa. 109.
En este punto, vale resaltar que el demandante, se limitó a señalar la configuración del reparo mencionado, pero no aportó algún otro elemento de convicción que permita a la Sala estudiar una perspectiva diferente del contenido del acta que contiene las discusiones en las que se aprobó el Acuerdo 11 de 2006, por lo que esta orfandad probatoria por parte del accionante, conlleva a tener como acreditado que el consejo directivo del ITFIP tuvo como finalidad la expuesta con anterioridad.
Desviación de poder frente a la Resolución 0385 del 2023. 110. Ahora bien, en consideración la materialización de este reparo de ilegalidad frente a la Resolución 0385 del 2023, se tiene que el mero hecho de la expedición acto un año después de la aprobación de la reforma a los estatutos, no es indicador de la indebida finalidad que alega el demandante sobre el particular.
Demandante: Elkin Anselmo Oliveros Polanía Demandado: Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional -ITFIP- Rad: 11001-03-28-000-2023-00085-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 111. Junto con dicho argumento, el demandante no refiere otras circunstancias adicionales que permitan entender que, con ello, se buscaba limitar la participación de interesados en la convocatoria para elegir al rector o favorecer al señor Mario Fernando Díaz Pava, por lo que esta falta de prueba, conlleva a la no prosperidad de estos argumentos. 112.
A su vez, la existencia de un presunto desorden administrativo por parte de la entidad, más allá de ser una situación interna que debería ser mejorada, tampoco es un hecho que indique que, en efecto, se desconocieron los fines públicos que deben guiar la forma en que actúe la administración. 2.4.4. Conclusión general: 113. Conforme con lo dicho, la Sala concluye que no se acreditó la ocurrencia de las irregularidades evidencias, situación que impone no acceder a los pedidos de nulidad de la parte actora frente a los actos acusados. 114.
En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, III. FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de nulidad del artículo 3º del Acuerdo 11 de junio 16 de 2022, por medio del cual se modifica el artículo 38 del del Acuerdo 21 del 18 de junio de 2018 - Estatuto General- y de la Resolución 0385 de junio 30 de 2023, a través del cual modifica la Resolución 0291 de agosto 5 de 2020 «Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Planta de personal del Instituto Tolimense de Formación Técnica Profesional».
SEGUNDO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra la presente decisión no procede recurso alguno.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”