1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinte (20) de junio dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Instancia adicional – la parte actora pretende reabrir el debate probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la solicitud de amparo constitucional formulada por la señora Gloria Elena Galindo Villa contra el Tribunal Administrativo del Quindío - Sala Primera de Decisión. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 5 de mayo de 2023, la señora Gloria Elena Galindo Villa a través de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad, acceso a la administración de justicia, “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica.

Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas por la autoridad judicial accionada al proferir la sentencia del 13 de abril de 2023 2, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3 que promovió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Municipio de Armenia. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificada el 14 de abril de 2023. 3 Identificado con número de radicado 63001-3333-006-2022-00076-02.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2.- La accionante pretende que en virtud del amparo, “(…) se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda(…) ”4. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene, que: 4.- Desde el 22 de mayo de 1990, la accionante labora para el municipio de Armenia y se encuentra vinculada al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag) en calidad de docente oficial. 5.- El 19 de julio de 2021, la accionante solicitó al Ministerio de Educación Nacional y al municipio de Armenia el reconocimiento y desembolso de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990, generada por la consignación extemporánea de sus cesantías, así como el pago de la indemnización por el desembolso tardío de los intereses a las cesantías, consagrada en la Ley 52 de 1975.

La solicitud se remitió a la Fiduciaria Previsora S.A., entidad encargada de administrar el Fomag, sin que esta emitiera una respuesta al respecto. 6.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Gloria Elena Galindo Villa presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Armenia, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto que se configuró ante la falta de respuesta a la petición radicada el 19 de julio de 2021.

Además, solicitó que se condenara a las entidades demandadas a pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990 por la consignación tardía de sus cesantías, y la indemnización por el pago tardío de los intereses generados por las cesantías, consagrado en el artículo 1º de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y en el Decreto 1176 de 1991. 7.- A través de fallo proferido el 29 de junio de 2022, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el carácter especial del régimen de cesantías de los docentes excluye, en virtud del principio de inescindibilidad normativa, la aplicación de otros regímenes de cesantías aplicables a los demás servidores públicos.

Agregó que la sanción del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 e indemnización del artículo 1° de la Ley 52 de 1975 no resultan compatibles con el régimen especial de cesantías de los docentes. Además, que la sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional establece una postura aislada que no resulta vinculante para el caso y, que no existe un criterio unificado frente al tema, pues las decisiones traídas a colación por la parte demandante no guardan identidad fáctica con el caso. 4 Expediente digital, folio 3 del escrito de tutela.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 8.- Mediante sentencia de 13 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión confirmó la decisión del A quo, al considerar que no hay una posición unificada en la jurisprudencia sobre el reconocimiento de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990 al sector docente.

Como consecuencia de lo anterior y en virtud a la autonomía de la que goza el Juez, por la indeterminación de dicho precedente, consideró que los docentes oficiales afiliados al Fomag no tienen derecho al reconocimiento y pago de las sanciones moratorias consagradas en la Ley 50 de 1990 y la Ley 52 de 1975, toda vez que el régimen docente es especial en lo atinente a las cesantías. 9.- La parte actora sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad, acceso a la administración de justicia, “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho”, así como los principios de perpetuatio jurisdictionis y seguridad jurídica, al incurrir en un defecto por desconocimiento del precedente, pues, a su juicio, a partir de las reglas fijadas en la Sentencia SU-098 de 2018, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado de forma reiterada que en virtud del principio de favorabilidad, es posible aplicar a los docentes oficiales las disposiciones consagradas en la Ley 50 de 1990, en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías anuales, de modo que el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación debe ser consignado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación. Para ello adujo el desconocimiento de las reglas fijadas en las sentencias SU-098/2018, SU-332/2019 y SU-041/2020 de la Corte Constitucional, así como el fallo de unificación proferido por el Consejo de Estado el 6 de agosto de 2020 dentro del proceso 08001-23-33-000-2013-00666-01 (0833-16) y las sentencias proferidas por esta misma corporación en los procesos: 76001-23-31- 000-200900867-01 (4854-2014), 11001-0315-000-2018-03499-01, 08001 23 33 000 2014 00173-01 (1688-16), 08001-23-33-000-2014-00208-01, 08001-23-31-000- 2014-00254-01(4960-2017), 08001-23-33-000-2014-00132-01, 08001 23 31 000 2014 00815 01 (4979–2017), 08001-23-33-000-2015-00331-01, 19001-23-33-000- 2015-00445-02(0483-20), 08001-23-33-000-2014-01127-01 (1002-2021), 40001-23- 40-000-2017-00134-01 (2208-2020), 080001-23-40-000-2015-90008-01(2387- 2020), 080001-23-40-000-2014-90022-01 (5154-2016), 080001-23-33-000-2017- 00931-01 (1001-2021), 080001-23-33-000-2015-00075-01 (2660-2020), 76001-23- 33-000-2013-00756-01 (2224-2020), 080001-23-40-000-2017-00795-01 (2659- 2020), 47-001-23-33-000-2019-00359-01 (4004-2021), 47-001-23-33-000-2019- 00376-01(4462-2021), 08001-23-33-000-2015-00509-01(2140-2020) y 08001-23- 33-000-2015-90124-01 (2394-2020). 10.- Además, señaló que la postura adoptada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido acogida por los jueces administrativos del circuito en diversas decisiones.

Para tal fin, trajo a colación diez providencias visibles a folio 100 del escrito de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 11.- Mediante auto de 10 de mayo de 20235, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, y vincular a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Municipio de Armenia, en calidad de terceros interesados. 12.- Además, se requirió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia y al Tribunal Administrativo del Quindío para que remitieran, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 63001-33-33-006-2022- 00076-02.

(i) Ministerio de Educación6 13.- Solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, por cuanto no existe un perjuicio irremediable que deba ser reparado, así como una ostensible transgresión del ordenamiento jurídico. (ii) Fiduprevisora7 14.- Actuando en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio manifestó que las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales, sino que se rigen bajo el principio de unidad de caja, según lo establecido en la Ley 91 de 1989, por lo que los valores que corresponden a las mismas no se consignan, pues ya están presupuestados y son trasladados al fondo, desde el primer mes de cada vigencia. 15.- Por otra parte, adujo que las circunstancias fácticas relacionadas con el caso que desató la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018 no corresponden a las mismas en las que se fundan las pretensiones de la demanda que resultó desfavorable para la accionante y que hoy reclama por vía tutela, ya que, en el caso concreto, no se cuestiona una afiliación inoportuna al FOMAG que haya devenido en el retardo de la consignación de las cesantías, sino que, en este caso, la demandante reclamó la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por pago inoportuno de los intereses, tema frente a lo cual es imposible que se cause una demora respecto de un hecho que la administración no puede ejecutar en el régimen especial de los docentes, ya que resulta imposible realizar una consignación ante la ausencia de cuentas individuales por cada afiliado. 16.- Finalmente manifestó que la presente tutela resulta improcedente toda vez que las autoridades judiciales que conocieron el proceso actuaron conforme a la normativa establecida, sin que se pueda aducir que los funcionarios judiciales 5 Notificado el 18 de mayo de 2023. 6 Expediente digital, intervención contenida en 8 folios. 7 Expediente digital, intervención contenida en 8 folios Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 accionados hayan desconocido entre otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda. 17.- En razón a lo anterior, no solo solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo, sino también su desvinculación, en la medida en que no tiene legitimación en la causa por pasiva.

(iii) Municipio de Armenia8 18.- Adujo que las sentencias traídas a colación por la parte actora, las cuales considera desconocidas, no guardan identidad fáctica con el presente caso, motivo por el cual no se puede afirmar que el tribunal accionado debía tenerlas en cuenta y por ende acceder al reconocimiento prestacional solicitado.

En razón a lo anterior, sostiene que no se configuró ningún defecto que haga procedente esta acción. 19.- Por otra parte, arguyó que la entidad carece de legitimación en la causa por pasiva, al no tener competencia para consignar los emolumentos solicitados por la señora Galindo Villa. (iv) Parte actora 20.- El apoderado de la parte accionante presentó 2 memoriales adicionales: (a) el 9 de mayo de 2023, aportó la copia de un fallo de tutela de primera instancia proferido el 23 de marzo de 2023 por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, en el marco del proceso 11001-03-15-000-2023-01063-00, en el cual se estudió un caso similar al que nos ocupa, y se concedió el amparo impetrado; y (b) El 31 de mayo de 2023, se pronunció sobre las contestaciones de la demanda presentadas por los terceros vinculados.

II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestiones previas 21.- Sobre las intervenciones realizadas en el presente trámite resulta necesario indicar lo siguiente: 22.- En primer lugar, la Sala no accederá a la solicitud de desvinculación presentada por Fiduprevisora y el Municipio de Armenia, pues es claro que esas entidades, al igual que los demás vinculados participan de manera directa o indirecta, en los procesos administrativos relacionados con los asuntos laborales de los docentes, y en esa medida desde sus distintas competencias concurren en la distribución, manejo y administración de los recursos destinados para ese propósito.

En tal sentido, el reproche de la accionante se dirige a las actuaciones adelantadas por ellos. 8 Expediente digital, intervención contenida en 29 folios Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 23.- Por otra parte, en virtud del carácter preferente y sumario propio de la acción de tutela, son ajenas a su procedimiento figuras y etapas procesales típicas de los procesos ordinarios, como la reforma a la demanda o los alegatos de conclusión. En esa medida, a efectos de garantizar los derechos a la defensa y al debido proceso de la parte demandada y de los terceros interesados, la Sala sólo se pronunciará sobre lo indicado en el escrito inicial de tutela, que fue sobre el cual tuvieron oportunidad de referirse tales sujetos procesales.

D. La acción de tutela contra providencias judiciales 24.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes9: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 25.- Interesa destacar que la relevancia constitucional supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional10. 26.- En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 27.- Lo anterior, comoquiera que con dicho requisito, se persiguen al menos tres finalidades: (i) preservar los principios de autonomía e independencia judicial de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional11 y, en ese sentido, evitar 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 10 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. 11 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 que la acción de tutela se utilice para debatir asuntos de mera legalidad 12; (ii) restringir el ejercicio del recurso de amparo a cuestiones que revistan de clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional, porque afectan derechos fundamentales13; e (iii) impedir que la interposición de la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de las autoridades jurisdiccionales14. 28.- A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha decantado la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, corresponden a los denominados defectos materiales, identificados y definidos como las fuentes de vulneración de derechos fundamentales15: (i) orgánico;

(ii) sustantivo; (iii) procedimental; (iv) fáctico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. E. Análisis del caso concreto 29.- En los términos precedentes, esta Sala se ocupará de verificar si las circunstancias que se alegan en la presente causa satisfacen los requisitos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, particularmente, si se cumple el requisito de relevancia constitucional.

Solo en el evento de acreditarse, pasará a abordar el estudio de los demás criterios con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión, incurrió en el defecto o yerro invocado por la accionante y si se justifica la adopción de medidas de protección frente a los mismos. F. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 12 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”. Cfr, Sentencias T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-896 de 2010, T- 040 de 2011, T-338 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014 de la Corte Constitucional. 13 Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. 14 En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.

Cfr. Sentencia T-102 de 2006 de la Corte Constitucional. 15 Es de anotar que la jurisprudencia constitucional en torno a las vías de hecho evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal específica de procedibilidad.

Cfr. Sentencias T-774 de 2004 y T-453 de 2005 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 30.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos16: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; y (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada. 31.- En el caso objeto de estudio, se cuestiona la decisión adoptada por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío al considerar que el caso de la accionante se encontraba regulado por el sistema anualizado de cesantías previsto en la Ley 91 de 1989, razón por la cual no era posible reconocer a su favor el pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 32.- Revisados y valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las pruebas arrimadas por los extremos procesales y la decisión adoptada, la Sala estima que la controversia propuesta por la accionante no cumple con el requisito de relevancia constitucional debido a que: (i) El debate propuesto en el escrito de demanda versa sobre la determinación de aspectos legales, así como la correcta interpretación y aplicación de las normas que regulan el reconocimiento y el pago de la sanción moratoria derivada de la consignación tardía del beneficio de cesantías en el régimen prestacional de los docentes oficiales, debate que de conformidad con el precedente establecido por la Sala Plena de Corte Constitucional en la Sentencia SU-573 de 2019, no guarda ningún tipo de relación con la garantía de derechos fundamentales, debido a su naturaleza estrictamente económica.

(ii) Al realizar una revisión de los planteamientos expuestos en la demanda de tutela, es posible advertir que su propósito es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar de acuerdo con la decisión de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 33.- En relación con el carácter meramente legal y económico de la controversia propuesta por la accionante, se tiene que el debate propuesto versa sobre la correcta interpretación y la aplicación de las disposiciones establecidas en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, reglamentado por el artículo 1° del Decreto 1582 de 1998 y el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fomag. 16 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 34.- La parte actora sostiene que en virtud de la aplicación del principio de favorabilidad las normas referidas son extensibles a los docentes afiliados al Fomag, razón por la cual la autoridad judicial accionada debía reconocer y ordenar el pago de la sanción moratoria.

Por otra parte, la autoridad judicial accionada consideró que al encontrarse cubierta por el sistema de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989, las disposiciones consagradas en los Decretos 344 de 1996 y 1582 de 1998 y en la Ley 50 de 1990, no eran aplicables al caso de la demandante. 35.- La Sala advierte que la diferencia interpretativa planteada no tiene relevancia constitucional, para lo que resulta pertinente reiterar la postura desarrollada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-573 de 2019, según la cual la sanción moratoria generada por no consignación oportuna de cesantías no es un derecho fundamental, ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional.

Esto debido a que: (i) al ser una penalidad, su naturaleza es accesoria al derecho a recibir el pago del beneficio de cesantías, por lo que su reconocimiento es de tipo legal y su carácter es netamente patrimonial y, (ii) al ser accesorio, el no reconocimiento de la sanción moratoria no implica, en comienzo, una afectación al derecho a la seguridad social o al mínimo vital, por lo que los accionantes se encuentran obligados a aportar las pruebas que consideren necesarias para demostrar cualquier tipo de afectación a los mencionados derechos. 36.- Teniendo en cuenta lo anterior, el caso objeto de estudio no se proyecta de manera directa como una vulneración al derecho a la seguridad social de la parte actora que demanda su protección, pues, tal y como se indicó la sanción por mora establecida en la Ley 50 de 1990 es una cuestión económica cuya definición sobre si está vinculada o no al derecho representado en el pago de la cesantía, no apunta a la realización de un derecho de raigambre constitucional fundamental, sin que, por demás, la parte actora hubiera acreditado que la negativa del reconocimiento y pago de la referida sanción produjera una afectación a su derecho al mínimo vital o comprometiera gravemente su existencia o supervivencia, más aún si se tiene en cuenta que actualmente trabaja para el municipio de Armenia en calidad de docente. 37.- Sumado a lo anterior, la presunta configuración del defecto por desconocimiento del precedente carece de relevancia constitucional.

En primer lugar, porque las decisiones referidas en la Tabla 1, que la accionante alega como desconocidas, no fueron puestas en conocimiento de la autoridad judicial accionada en el trámite del recurso de apelación, por lo que resulta improcedente que utilice la acción de tutela como una tercera instancia para presentar argumentos que no formuló oportunamente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Tabla 1. Precedentes que no se alegaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Radicado Exp. Fecha decisión Magistrado Ponente 76001-23-33-000-2013-00756-01 (2224-2020) 28/04/2022 Carmelo Perdomo Cuéter 47-001-23-33-000-2019-00359-01 (4004-2021) 19/05/2022 Sandra Liseth Ibarra Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 10 47-001-23-33-000-2019-00376-01 (4462-2021) 1/07/2022 Sandra Liseth Ibarra 08001-23-33-000-2015-00509-01 (2140-2020) 22/08/2022 César Palomino Cortés 08001-23-33-000-2015-90124-01 (2394-2020) 22/09/2022 César Palomino Cortés 38.- De igual forma se tiene que las sentencias proferidas por los jueces administrativos del circuito tampoco fueron puestas en conocimiento de la autoridad judicial accionada.

Además, es importante aclarar que al ser proferidas por jueces de menor jerarquía no pueden ser asumidas como precedentes aplicables al caso concreto, ni tampoco son útiles para respaldar los alegatos propuestos en la demanda. 39.- En segundo lugar, las sentencias consignadas en las Tablas 2 y 3 no guardan identidad fáctica con el caso resuelto por el Tribunal accionado, razón por la cual no es posible que se alegue su desconocimiento como precedentes.

Además, la Sentencia de 29 de julio de 2019, proferida por la Sección Tercera - Subsección C en el proceso de tutela radicado con el número 11001-0315-000-2018-03499-01, tampoco resulta aplicable al caso concreto, debido a que tal y como lo ha reiterado esta Sala en múltiples ocasiones, en el caso de los fallos proferidos en los trámites de tutela sólo es posible considerar como precedentes aquellos emitidos por la Corte Constitucional en sentencias de constitucionalidad o de unificación, los cuales contienen una regla o subregla de derecho y que son proferidos por la Sala Plena de dicha Corporación, habida cuenta que es el órgano de cierre en la materia, razón por la cual, la decisión que se alega como desconocida solo produce efectos inter partes, por lo que al contar con un alcance personal y concreto solo puede ser tenida como un criterio auxiliar de interpretación y no como un precedente vinculante.

Tabla 2. Sentencias de la Corte Constitucional que no son precedente en el caso objeto de estudio No. RADICADO EXP. Fundamentos Fácticos Relevantes Problema Jurídico 2 SU-332 de 2018 (Exp. T- 5904426 y otros) La Corte estudió varios proceso en los que los accionantes, docentes al servicio de entidades territoriales, solicitaban el pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, con fundamento en el artículo 5o de la Ley 1071 de 20062 que modificó el artículo 2o de la Ley 244 de 1995.

Las solicitudes fueron negadas bajo el argumento de que los docentes gozaban de un régimen especial y por ello no eran destinatarios de la norma que consagra la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, pues la misma se dirige al régimen general de los servidores públicos, el cual no cobija a los docentes. ¿Las entidades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales de los actores, por incurrir en violación directa de la Constitución, al no aplicar a los miembros del Magisterio el artículo 5o de la Ley 1071 de 2006, que consagra el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de cesantías? 3 SU-041 DE 2020 (Exp.

T-7.182.312 y otros) LA Corte estudió varios casos en los que os demandantes trabajaron o aún continuaban trabajando como docentes adscritos a la Nación, Departamentos o Municipios, y están afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG- al que solicitaron el reconocimiento y pago de las cesantías -parciales o definitivas- a que tienen derecho.

En líneas generales, tal prestación económica fue autorizada por las entidades territoriales competentes, pero pagada en forma tardía por la Fiduciaria La Previsora S.A. -FIDUPREVISORA S.A., esto es, por fuera del término establecido en la Ley 1071 de 2006 Con arreglo a lo previsto en la Ley 244 de 19953, modificada a su vez por la Ley 1071 de 2006, los docentes interesados pidieron que se les reconociera no solamente la sanción moratoria por concepto de ancelación tardía de las cesantías sino, también, la correspondiente indexación hasta la fecha en que se efectuara el pago de la moratoria.

Dicho requerimiento se formuló, vía derechos de petición, al Ministerio de Educación acional -MEN-, al FOMAG, a la FIDUPREVISORA S.A. y a las distintas Secretarías de Educación territoriales certificadas a las que estaban adscritos. Ante la falta de respuesta a las referidas peticiones, los accionantes, actuando en su mayoría por conducto de apoderados judiciales, presentaron acciones de tutela contra el MEN, el FOMAG, la FIDUPREVISORA S.A. y/o las Secretarías de Educación territoriales certificadas a las que estaban adscritos como docentes.debido a que las entidades demandadas, no habían ofrecido ningún tipo de respuesta a sus peticiones, a diferencia de lo ocurrido con otros docentes en similares circunstancias, a quienes sí se les había dado contestación y, además, pagado efectivamente el monto correspondiente a la sanción moratoria, pese a haber radicado sus solicitudes con posterioridad.

¿Las entidades accionadas vulneran los derechos de petición y seguridad social de los accionantes al no dar respuesta o dar respuesta tardía a las solicitudes presentadas por estos en relación al pago de la sanción moratoria previamente reconocida por el Fomag? ¿ Es procesdente acudir a la adopción de órdenes generales que permitan mitigar el impacto que esta problemática está generando en los recursos del FOMAG y, por esa vía, en las garantías fundamentales de los derechos de petición, seguridad social y pago oportuno de las prestaciones de sus afiliados? Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 Tabla 3.

Sentencias del Consejo de Estado que no son precedente en el caso objeto de estudio 40.- Por último, el alegato relacionado con el desconocimiento de la Sentencia SU- 098 de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional y de las otras sentencias enlistadas por la parte accionante en el escrito de tutela, proferidas por las dos subsecciones de la Sección Segunda de esta Corporación, a primera vista, no permite evidenciar la existencia de una afectación desproporcionada del derecho a la igualdad o a la seguridad jurídica que tenga relevancia constitucional. 41.- Así, el Tribunal accionado, siguiendo las pautas establecidas por la Corte Constitucional, según las cuales en virtud del principio de autonomía los jueces pueden apartarse del precedente judicial o constitucional, siempre que cumplan con los principios de transparencia y de razón suficiente, lo cual exige de ellos una especial carga argumentativa17, no ignoró la solicitud del reconocimiento de los precedentes que la accionante alegó como desconocidos.

Por el contrario, se 17 Al respecto, la Corte ha señalado que “[e]l principio de transparencia exige que el juez haga «referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido» y el principio de razón suficiente, que «explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía”.

Sentencias SU-027 de 2020 y T-072 de 2022. No. RADICADO EXP. Fundamentos Fácticos Relevantes Problema Jurídico 1 08001-23-33-000-2013-00666-01 (0833-16) (Sentencia de Unificación) La demandante: (i) Se desempeñaba el cargo de Secretaria de Salud Municipal de Sabanagrande, código 020, grado 01 (ii) Se encontraba afiliada a Colfondos la Sección Segunda avocó conocimiento de este proceso, con el fin de unificar la jurisprudencia, por importancia jurídica, con el fin de determinar el momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías anualizadas prevista en la Ley 50 de 1990. 10 19001-23-33-000-2015-00445-02 (0483-20) (Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - Sección Segunda Subsección A) La demandante: (i) Se encontraba vícinulada como docente al municipio de Patía - Cauca.

(ii) Se encotraba afiliada al Fomag ¿La demandante en su calidad de docente estatal tiene derecho a la reliquidación de sus cesantías parciales conforme al régimen retroactivo, pese a que su vinculación al magisterio fue posterior a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989? 12 40001-23-40-000-2017-00134-01 (2208-2020) (Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - Sección Segunda Subsección A) La demandante: (i) fue vinculada como docente al servicio del municipio de Maicao, La Guajira, por medio del Decreto 053 del 6 de febrero de 1997.

(ii) Mediante Decreto 033 del 24 de octubre de 2000, el municipio de Albania creó unas plazas docentes e incorporó sin solución de continuidad a la docente Lenis Esther Castillo Terán a la nueva planta de personal, con efectos fiscales a partir del 1.o de mayo de 2000. (iii) A través del Decreto 122 del 21 de octubre de 2004, la señora Castillo Terán fue incorporada a la planta de personal docente del departamento de La Guajira a partir del 1.o de enero de 2003.

(iv) Durante el periodo en que la demandante estuvo estuvo vinculada con el municipio de Albania, la misma no fue afiliada al Fomag, ni a otro fondo de cesantías. (v) El municipio de Albania nunca consignó a la señora Castillo Terán sus cesantías e intereses a las cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ni a otro fondo de cesantías.

Se limitó a establecer si ¿Habia operado el fenómeno de la prescripción sobre la sanción moratoria prevista en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, respecto de las cesantías anualizadas de la demandante, causadas entre los años 2000 a 2002? sin estudiar si a los docentes oficiales les asiste el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en las leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, por la tardanza en la consignación en el Fondo de las cesantías anualizadas 13 080001-23- 40-000-2015-90008-01 (2387-2020) (Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - Sección Segunda Subsección A) El demandante: (i) labora como docente perteneciente a la planta del municipio de Santa Lucía, asimilada por el departamento del Atlántico en el año 2003.

Se encuentra inscrito en el grado 1 del Escalafón Nacional para desempeñar el cargo de docente, desde el 30 de noviembre de 2000 hasta la fecha de presentación de la demanda. (ii) Se encotraba afiliado al Fomag Se limitó a establecer si ¿Habia operado el fenómeno de la prescripción sobre la sanción moratoria prevista en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, respecto de las cesantías anualizadas de la demandante, causadas entre los años 2000 a 2002? sin estudiar si a los docentes oficiales les asiste el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en las leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y el Decreto 1582 de 1998, por la tardanza en la consignación en el Fondo de las cesantías anualizadas Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 12 pronunció sobre jurisprudencia de la Subsección A y B del Consejo de Estado y lo manifestado frente al tema. 42.- Así, el tribunal accionado hizo referencia a las siguientes sentencias: 27 de noviembre de 2017 expediente 70001-23-33-000-2015-00171-01 (0472-16), 18 de junio de 2020 expediente 7000123330002016-00340-01 (1323-2018), 15 de noviembre de 2018, expediente 68001-23-33-000-2015-00850-01, 7 de noviembre de 2018 expediente 54001-23-33-000-2016-00237-01, 6 de octubre de 2022 expediente 73001-23-33-000-2015-00312-01 (5197- 2016), 6 de octubre de 2022, expediente 080001-23-33-000-2018-00321-01 (2017-2020), 6 de octubre de 2022, expediente 19001-23-33-000-2015-00135-01 (3544-2016), 19 de junio de 2020 expediente 17001-23-33- 000-2015-23-33-000-2015-00367-01 (4745-2017), 15 de agosto de 2019, expediente 25-000-23-42-000-2018-00134-01, entre otras, sin fecha o radicado; decisiones que contienen las mismas consideraciones expuestas en todos los precedentes registrados por la accionante en su escrito de tutela. 43.- Con fundamento en tales decisiones el Tribunal concluyó que, en su momento, el Consejo de Estado estableció lo siguiente: <<…En lo que tiene que ver con la liquidación anual de cesantías y específicamente con la aplicación de la Ley 50 de 1990, como se expresó líneas atrás, de acuerdo con la Ley 344 de 1996 dichas disposiciones se hicieron extensivas a los servidores del orden territorial, haciendo la salvedad a los docentes oficiales a quienes se les aplica la Ley 91 de 1989, empero dicha postura se reformuló, indicándose por el Consejo de Estado con apoyo en decisiones de la Corte Constitucional, que es viable aplicar por favorabilidad a los docentes las disposiciones que contiene la Ley 50 de 1990, en materia de sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anuales, de manera que para estos, el valor reconocido con corte a 31 de diciembre de cada año por concepto de la aludida prestación, también les debe ser consignado en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación, so pena de que se incurra en mora equivalente a un día de salario por cada día de retraso.

La anterior interpretación se fundamentó principalmente en lo dicho en la sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional, indicándose que el ámbito de aplicación de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 se extiende a todos los empleados públicos, incluidos los docentes, tal como lo establece el Decreto 1252 de 2000…>>. 44.- En cumplimiento del principio de transparencia, el Tribunal Administrativo del Quindío, entre otras cosas, reconoció la existencia de la Sentencia SU-98 de 2018 y desarrolló las principales consideraciones expuestas en este fallo en relación al reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990 en el caso de los docentes afiliados al Fomag; así como también la sentencia de unificación SU-573 de 2019, en la que se sostuvo que la sentencia de unificación SU- 098 de 2018 no es un precedente aplicable para situaciones fácticas en las que los docentes estén afiliados al Fomag.

Aunado a ello, citó sentencias del Consejo de Estado en las que se fundamentan varias razones para no estar de acuerdo con lo señalado en la primera postura de la Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 13 45.- Así, en cumplimiento del principio de razón suficiente, el Tribunal accionado resaltó que no existe un criterio unificado en la jurisprudencia sobre el reconocimiento de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990 al sector docente y, como consecuencia de lo anterior, consideró que los docentes oficiales afiliados al Fomag no tienen derecho al reconocimiento y pago de las sanciones moratorias consagradas en la Ley 50 de 1990 y la Ley 52 de 1975, toda vez que el régimen docente es especial en lo atinente a las cesantías, y dicha autonomía surge de lo dispuesto en artículo 3° de la Ley 91 de 1989, así como lo señalado en la Ley 344 de 1996, disposición que extendió la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los servidores de las entidades territoriales, excluyendo de ello al sector docente oficial regido por la Ley 91 de 1989. 46.- Además, adujo que las decisiones proferidas por el Consejo de Estado y la SU- 098 de 2018 a las que se ha hecho alusión no eran precedentes obligatorios, porque los supuestos fácticos difieren con el caso analizado. 47.- En los términos precedentes, la Sala estima que los alegatos propuestos por la accionante tendientes a demostrar la existencia de un defecto por desconocimiento del precedente no implican la existencia de una restricción desproporcionada del derecho a la igualdad y la seguridad jurídica de la parte actora.

Por el contrario, la Sala encuentra que el presunto desconocimiento del precedente busca reabrir un debate de naturaleza legal y económica que fue resuelto por los jueces contencioso administrativos y que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada en sede de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, responden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 48.- Cabe destacar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal18. 49.- Por todo lo anterior, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, máxime, si se tiene en cuenta que su objeto es reabrir un debate tramitado y concluido en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los 18 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-02313-00 Accionante: Gloria Elena Galindo Villa Accionado: Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 14 derechos fundamentales. En consecuencia, declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Gloria Elena Galindo Villa en contra del Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión. 50.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE19 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 19 VF