Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante MÉDICOS ASOCIADOS S.A. Demandado MUNICIPIO DE MEDELLÍN SECRETARÍA DE HACIENDA Temas Intereses moratorios y corrientes en solicitud de devolución de pago de lo no debido SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia del 2 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquía, Sala Tercera de Decisión,1, que resolvió lo siguiente: “PRIMERO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda presentada por la sociedad Médicos Asociados S.A. en contra del Municipio de Medellín, de conformidad con las consideraciones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Condenar en costas a la parte vencida.
TERCERO. Notifíquese la presente providencia de conformidad con lo establecido en el artículo 289 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 27 de abril de 2004, la sociedad Médicos Asociados S.A., presentó ante la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, corrección de la declaración del impuesto de industria y comercio del año 2002, período gravable 2003, la cual fue rechazada por Resolución Nro. 2997 del 28 de septiembre de 2004.
La actora presentó recurso de reconsideración contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por Resolución SH 17-119 de 2005, confirmando el acto. La sociedad demandó las resoluciones ante la jurisdicción contencioso administrativa. El Tribunal Administrativo de Antioquía, en fallo de segunda instancia del 11 de octubre de 2013, confirmó la sentencia que declaró la nulidad de esos actos.
Una vez en firme la decisión, la actora presentó, el 28 de febrero de 2014, solicitud de devolución de $378.418.758 que incluye el saldo a favor y los intereses moratorios. La Administración ordenó la devolución del $67.599.758 que correspondía al saldo a favor y en varios oficios indicó que no había lugar a los intereses porque no fueron ordenados en la sentencia. El pago se realizó el 26 de mayo de 2014.
Ante la negativa, el 08 de julio de 2015, la sociedad solicitó la devolución de los intereses adeudados en la suma de $335.652.000. La Secretaría de Hacienda de Medellín profirió el auto inadmisorio Nro. 14239 del 17 de julio de 2015 “por medio del 1 Samai, índice 2, PDF “ED_CUADERNO2_24FALLO(.pdf)” Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 cual se rechaza una solicitud de devolución”, señalando que se trataba de una actuación que surgía como consecuencia de la liquidación de la sentencia y no de un trámite tributario.
Rechazó la solicitud invocando el numeral 2 del artículo 278 del Decreto Municipal 1018 de 20142. El 28 de julio de 2015, la compañía interpuso recurso de reconsideración contra dicho auto. El municipio, en oficio SIH-13771 del 04 de septiembre del mismo año, señaló que contra esa decisión no se concedió recurso alguno.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: “VI. PRETENSIONES PRETENSIÓN PRIMERA.
Por las razones de hecho y de derecho planteadas y de conformidad con todos los argumentos sustentados en la presente demanda, se declare la nulidad del auto inadmisorio Nro. 14239 de julio 17 de 2015, “Por el cual se rechaza una solicitud de devolución” y el oficio SIH – 13771 de septiembre 4 de 2015, mediante el cual no se concede el recurso de reconsideración contra el auto antes mencionado.
PRETENSIÓN SEGUNDA. Como consecuencia de la nulidad que será declarada con fundamento en la pretensión primera, solicito se restablezca en su derecho a mi representado ordenando el pago de los intereses legales establecidos en el Código Civil, así como los intereses moratorios establecidos en el artículo 863 del Estatuto Tributario Nacional, así: - Intereses legales: Por concepto de intereses legales, VEINTIOCHO MILLONES CIEN MIL NOVECIENTOS SETENTA PESOS ($28.100.970), calculados desde el 26 de abril de 2014, fecha en que fue pagado el saldo a favor, hasta el 26 de octubre de 2015.
En caso de que el pago se realice después de esa fecha, deben calcularse los intereses legales a la tasa anual del 6% anual (0.5% mensual) hasta que efectivamente se realice el pago. - Intereses moratorios: Por concepto de intereses moratorios, la suma de TRESCIENTOS DOCE MILLONES DOSCIENTOS TRES (sic) Y TRES MIL PESOS ($312.233.000) correspondientes a los intereses moratorios calculados desde el 27 de octubre de 2004, fecha de la firmeza de la corrección de la declaración del impuesto de industria y comercio del año base 2002 – período gravable 2003, hasta el 26 de abril de 2014, fecha en la cual fue pagado el saldo a favor.
PRETENSIÓN TERCERA: Condenar al municipio de Medellín – Secretaría de Hacienda a pagar a MEDICOS las costas del presente proceso y las agencias en derecho”. A los anteriores efectos, la sociedad demandante invocó como violados los artículos 2 y 29 de la Constitución Política; 863 del Estatuto Tributario; y 2, 3 y 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El concepto de violación de esas disposiciones se resume así: 2 Este numeral dispone que se rechazará la petición de devolución o compensación “cuando el saldo materia de la solicitud ya ha sido objeto de devolución, compensación o imputación anterior”. 3 Samai, índice 2, PDF “ED_CUADERNO2_02DEMANDA(.pdf)” Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.
Violación del artículo 2 de la Constitución Política Señaló que la Secretaría de Hacienda de Medellín desconoció su obligación de cumplir con los fines esenciales del Estado, entre los cuales se encuentra garantizar la efectividad de los principios y derechos de los administrados por disposición de los mandatos legales que regulan la materia objeto de discusión. Sostuvo que sus derechos no se garantizaron a pesar de que un fallo judicial sustentaba la devolución de los intereses moratorios y legales.
Adicionalmente, se desconocieron los principios constitucionales de equidad, justicia e imparcialidad, ya que la Administración se encontraba obligada no sólo a respetarlos sino a materializarlos. 2. Violación a los derechos al debido proceso y defensa, así como el principio de legalidad Citó el artículo 29 de la Constitución Política y señaló que este establecía la obligación de la Administración de respetar a plenitud las formas de cada procedimiento.
En este caso se violó el debido proceso por la negativa de la Secretaría de Hacienda de aplicar el procedimiento tributario, aun cuando las normas y la jurisprudencia señalan que las sentencias de nulidad eran declarativas. Adicionalmente, al emitir un acto inadmisorio y señalar que procedía el rechazo de la solicitud, violó su derecho ya que las causales para el rechazo son taxativas y la actora no se encontraba inmersa en alguna de ellas.
Adujo que la Administración utilizó un procedimiento inadecuado y no controvirtió los argumentos de fondo planteados por la actora, por lo que se limitó a “liquidar la demanda y hacer la corrección de la cuenta corriente”. Igualmente, hizo referencia al vínculo entre el derecho al debido proceso y al de defensa, citando la sentencia T – 416 de 1998. 3.
Violación de las normas del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo Manifestó que la actuación no respetaba los presupuestos señalados en los artículos 2 y 3 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que no se persiguen los fines estatales, ni se respetan los principios orientadores tales como la eficacia, la imparcialidad o la contradicción de fondo.
Los cometidos estatales no podían ser otros sino la aplicación recta y efectiva de los deberes y principios que obligan a la administración e indicó que los fundamentos del cargo anterior aplicaban para el presente argumento. Precisó que se violaba el principio de contradicción en su esencia, ya que los argumentos fácticos y jurídicos fueron desentendidos de forma simplista y elemental, señalando que el auto demandado no concedió el recurso de reconsideración, vulnerando así el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011.
Explicó que los actos demandados estaban viciados por falsa motivación ya que: “se parte del entendimiento respecto a considerar erróneamente las sentencias como declarativas y la supuesta existencia de una causal de inadmisión que no está contemplada en la legislación”. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4.
Violación de las normas del Estatuto Tributario Comentó que se violó el artículo 863 ya que la Administración ordenó la devolución del saldo a favor, sin incluir los intereses moratorios y legales a los cuales la actora tenía derecho como consecuencia de la negligencia de la administración. Resaltó esa disposición era idéntica al artículo 285 del Decreto Municipal 1018 de 2018, “por medio del cual se modifica, actualiza y compila el régimen procedimental en materia tributaria para el Municipio de Medellín”. 5.
Las sentencias que declararon nulos los actos administrativos que negaron la corrección son declarativas. Violación al debido proceso por no aplicar el Estatuto Tributario Relató que la sociedad presentó la solicitud de corrección de la declaración de ICA y que le era prohibido a la Administración negar con argumentos de fondo tal modificación. Sin embargo, no aceptó la corrección, por lo que acudió a la jurisdicción contencioso administrativa, que en primera instancia declaró la nulidad de los actos demandados y señaló que la actora solo estaba obligada al pago del impuesto determinado en la declaración de corrección, decisión que fue confirmada en segunda instancia. De lo anterior, se desprendía que la sentencia era declarativa y no condenó al Municipio de Medellín a pagar o cancelar suma alguna, por lo que se debía retornar las cosas a como se encontraban antes de ser emitidos los actos nulos, de manera que debía continuarse con el trámite de devolución del saldo a favor y los intereses.
Al respecto, procedió a citar las sentencias del Consejo de Estado4 que señalaban el carácter declarativo de las sentencias en materia tributaria. En consecuencia, el municipio no debió considerar que se trataba de una sentencia condenatoria y liquidar la obligación como si fuera una actuación administrativa donde no se aplica el procedimiento tributario.
Es por esto por lo que se violó el derecho al debido proceso al negarse la devolución de los intereses moratorios definidos en el artículo 863 del Estatuto Tributario, más cuando la demandada obligó a la sociedad a acudir a acciones judiciales. 6. La solicitud de corrección quedó en firme seis meses después de presentada Sostuvo que, de conformidad con el artículo 202 del Decreto Municipal 011 de 2004, vigente para la época de los hechos, en lo no regulado se debía acudir a lo estipulado en el Estatuto Tributario, y en la medida en que no existía alguna disposición sobre la firmeza de las correcciones, se debía remitir al artículo 589 del Estatuto Tributario.
Por lo que al ser nulos los actos que negaron la corrección, esta quedó en firme a los seis meses desde la presentación de la solicitud, es decir el 27 de octubre de 2004, fecha desde la cual debían calcularse los intereses moratorios. 7. Procedencia de la solicitud de devolución de intereses Explicó que la demandada liquidó la sentencia, actividad que buscaba evitar el pago de los intereses estipulados en el Estatuto Tributario y la normatividad municipal. 4 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencias del 23 de julio de 2009, exp. 16785, C.P. William Giraldo Giraldo y del 08 de julio de 1994, exp. 5438. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Reiteró que la obligación de devolver los intereses se encontraba en el artículo 863 del Estatuto Tributario e hizo referencia a las sentencias del Consejo de Estado5, que analizaban la causación de intereses en la devolución de saldos a favor y de las cuales se desprendía que estos provenían de la norma y no de los fallos, por lo que la Administración debía pagar a la actora los mismos.
De igual manera, se pronunció sobre los intereses legales, señalando que debían liquidarse, de conformidad con lo dispuesto en las sentencias del Consejo de Estado6. 8. Ninguna de las causales de rechazo de la solicitud de devolución existe. El auto inadmisorio es en realidad un acto de rechazo. Violación al debido proceso Dijo que el rechazo de la solicitud de devolución fue una vulneración al debido proceso y al derecho de defensa, toda vez que no existía causal para ello y adicionalmente negó conceder el recurso de reconsideración. Transcribió el artículo 278 del Decreto Municipal 1018 de 2013 que señalaba las causales de rechazo de las solicitudes de devolución e indicó que estas eran taxativas y en este caso no se presentaba ninguna de ellas.
Además, no se trató de un auto de inadmisión sino de rechazo. Hizo referencia a los recursos consagrados en el artículo 143 ibidem y dijo, que no obstante esa disposición, la demandada no concedió el recurso de reconsideración violando sus derechos. 9. La actuación de la Secretaría de Hacienda de Medellín es temeraria Explicó que, a lo largo de los 10 años de la actuación de la Administración, esta había sido temeraria ya que i) negó las correcciones a la declaración privada, ii) una vez expedido el fallo que declaró nulos los actos, procedió a liquidar la sentencia aplicando el procedimiento de la Ley 1437 de 2011 y desconociendo lo estipulado en el Estatuto Tributario, iii) rechazó la solicitud de devolución de los intereses sin que existiera causal para ello y iv) actuó en contra de los fallos del Consejo de Estado.
Manifestó que la demandada hizo todo lo posible para no devolver los intereses correspondientes, obligando a la demandante a iniciar este proceso contencioso, congestionando los estrados judiciales, materializándose un abuso y extralimitación de su autoridad. Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones7, en los siguientes términos: Adujo que el artículo 29 de la Constitución Política hizo extensivo el derecho al 5 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencias del 23 de julio de 2009, exp. 16785, C.P. William Giraldo Giraldo, del 20 de octubre de 2000, exp. 10848, del 01 de diciembre de 2000, exp. 11143 y del 03 de septiembre de 2009, exp. 16453 6 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencias del 11 de noviembre de 2009, exp. 16567, del 27 de agosto de 2009, exp. 16881, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, del 16 de julio de 2009, exp. 16655, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 5 de noviembre de 2009, exp. 16591, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 7 Samai, índice 2, PDF “ED_CUADERNO2_14CONTESTACIONDEMAND(.pdf)” Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 debido proceso a todas las actuaciones judiciales y administrativas.
Por su parte el artículo 287 ibidem indicaba que las entidades territoriales tenían derecho a gobernarse por autoridades propias, administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para cumplir sus funciones. Sostuvo que el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, impuso la obligación a los municipios de aplicar los procedimientos del Estatuto Tributario, con el objetivo de fijar un régimen procedimental único.
Precisó que el rechazo de las solicitudes de devolución y/o compensación estaba regulado en el artículo 857 del Estatuto Tributario y procedió a hacer un recuento de los hechos del caso. Concluyó que la sociedad pretendía una nueva manifestación de la Administración respecto de una solicitud a la cual ya se le había dado respuesta dado que el municipio fue diligente y atendió todos los derechos de petición de la actora.
Sostuvo que se demandó el auto inadmisorio y el oficio que resolvió el recurso sin que se pidiera la nulidad de las actuaciones administrativas anteriores, y que versaban sobre el asunto en discusión, por lo que no se puede analizar la legalidad de los actos ni las pretensiones de la demanda en relación con el pago de los intereses que se generaron con el saldo a favor8.
Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Tercera de Decisión, negó las pretensiones9. Citó el artículo 863 del Estatuto Tributario y señaló que la Ley 1430 de 2010, que modificó dicha norma, incluyó una regla especial en relación con la liquidación de los intereses moratorios, aplicable en la devolución del saldo a favor, según la cual los intereses moratorios se causan desde la ejecutoria del acto o sentencia que confirmó total o parcialmente el saldo hasta la fecha en que se efectué el pago por parte de la Administración. Precisó que el Consejo de Estado se pronunció sobre la devolución de saldos a favor y reconocimiento de intereses señalando que los intereses corrientes se causaban desde la notificación del acto administrativo que negó la devolución hasta la ejecutoria del acto que resuelve a favor la petición. Sostuvo que dentro de los documentos aportados se evidenciaba que la jurisdicción en sentencia declarativa ordenó la nulidad de los actos que negaron la corrección de la declaración privada y declaró que la demandante solo estaba obligada al pago del impuesto determinado en la declaración de corrección. Como consecuencia de esta decisión, el municipio de Medellín realizó la liquidación de los ajustes y estipuló un saldo a favor, actuación que se le comunicó a la actora.
Señaló que la demandante solicitó la devolución el 20 de febrero de 2014, en la cual se incluían los intereses moratorios. Dicha petición fue resuelta en oficio UJ475 en donde se adujo que la liquidación estaba acorde con la sentencia del Tribunal 8 En audiencia inicial celebrada el 9 de agosto de 2017, el tribunal señaló que no encontró probado ninguna excepción previa de oficio y que “El apoderado del Municipio de Medellín no propuso excepciones previas”, planteamientos ante los cuales las partes estuvieron conformes (fl. 273 vto) 9 Samai, índice 2, PDF “ED_CUADERNO2_24FALLO(.pdf)” Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Administrativo de Antioquia, en la que no se hizo pronunciamiento respecto de los intereses.
Manifestó que, a partir de la ejecutoria de la sentencia, la demandada debía aceptar la declaración de corrección y realizar la devolución de los mayores valores pagados. Explicó que las sentencias que pusieron fin a la discusión sobre la nulidad de los actos que no aceptaron la corrección no impusieron una condena de pago, pero que la consecuencia lógica era la devolución del mayor valor pagado y que esto fue cumplido por la demandada.
Concluyó que la actora no logró desvirtuar la legalidad de los actos demandados. Finalmente, condenó en costas a la parte vencida del proceso. Recurso de apelación La parte demandante apeló la decisión de primera instancia, fundamentando su recurso en los siguientes aspectos10: Indicó que la sentencia de primera instancia es contraria a la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado11 que hace referencia a la negativa de la administración a corregir la declaración y la causación de intereses.
Explicó que la situación de la apelante era igual a la planteada en la jurisprudencia citada ya que se había truncado a la actora la posibilidad de solicitar ante la Administración la devolución de las sumas pagadas en exceso, por tanto, al monto devuelto debían sumársele los intereses corrientes. Dijo que el municipio tardó en devolver el pago en exceso, por lo que se causaron intereses moratorios de acuerdo con el artículo 863 del Estatuto Tributario.
Adicionalmente, argumentó que la Secretaría de Hacienda tenía la obligación de liquidar y pagar los intereses, y si hubiese aplicado los procedentes sería innecesario el proceso actual. Precisó que la actuación de la demandada rompía la lógica económica y jurídica ya que devolvió un valor del año 2004 por el mismo monto en el año 2014, desconociendo la desvalorización después de 10 años.
En relación con la condena en costas dijo que debían probarse de conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso12 e indicó que la Administración no aportó prueba sobre la causación de aquellas, por lo tanto, no procedía tal decisión. Señaló que se efectuaba una afectación a una entidad integrante del sistema general de seguridad social en salud, que recibía ingresos pertenecientes a la seguridad social.
Indicó que los intereses solicitados no eran parte de su patrimonio 10 Samai, índice 2 PDF “ED_CUADERNO2_26RECURSOAPELACIO NP(.pdf)” 11 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencias del 13 de septiembre de 2012, exp. 18007, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, del 6 de marzo de 2014, exp. 19484, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 13 de marzo de 2014, exp. 19549, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez 12 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 6 de julio de 2016, exp. 20486, C.P. Jorge Octavio Ramírez Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 privado, sino del sistema, por lo que gozaba de protección especial.
Oposición al recurso de apelación La demandada no se pronunció dentro del plazo previsto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Concepto del Ministerio Público El Procurador delegado ante esta Corporación, solicitó confirmar el ordinal primero y revocar el segundo de la sentencia proferida en primera instancia13.
Sostuvo que el procedimiento de devolución admitía recurso de reconsideración, y es diferente al trámite de liquidación de una sentencia, en la que se da cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal. Precisó que la nulidad declarada recayó en los actos que negaron la corrección presentada por la sociedad y, por ende, la Administración solo estaba obligada al pago del impuesto determinado en su declaración de corrección. Así, el Municipio debía devolver el saldo a favor resultante de aceptar la declaración privada.
Comentó que compartía lo expuesto por la primera instancia que señalaba que el derecho a devolución de saldos a favor nacía con la ejecutoria de la sentencia y no desde el momento en que se presentaba dicha reclamación, así es claro que el Municipio de Medellín dio cumplimiento a lo ordenado desde el 26 de mayo de 2014, por lo que no prospera el recurso sobre este aspecto.
En relación con la condena en costas, manifestó que se requiere que se encuentren acreditadas, para lo que se debía analizar de manera conjunta con la causación y comprobación de las costas y expensas procesales. Indicó que la demandada no aportó material probatorio alguno que soporten la existencia de las costas y expensas procesales ni su causación. CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la sala estudiar los cargos de apelación formulados por la demandante respecto de la sentencia de primera instancia, que denegó las pretensiones de la demanda.
El problema jurídico se centra en determinar si la Secretaría de Hacienda de Medellín debe pagar los intereses moratorios y legales sobre la suma devuelta a la sociedad, la cual surgió con ocasión de la declaratoria de nulidad de los actos que negaron la corrección de la declaración del impuesto de industria y comercio base gravable 2002, período 2003.
Como cuestión previa se destaca que los argumentos relacionados con que los ingresos no pertenecen a la demandante sino al sistema de seguridad social y que por tanto gozan de protección especial, constituyente fundamentos nuevos que no fueron expuestos en la demanda y sobre los cuales no pudo pronunciarse el 13 Samai, índice 13 Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Municipio de Medellín. En consecuencia, la Sala, en respeto al derecho al debido proceso, no se pronunciará al respecto.
En el caso sub examine, se observa dentro del expediente que la sociedad demandante presentó a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, la corrección de la Declaración de ICA del año 2002, período gravable 2003, la cual fue denegada mediante Resolución Nro. 2997 del 28 de septiembre de 2004, decisión que fue confirmada en Resolución Nro.
SH-17-119 del 4 de abril de 2005. Ambos actos se demandaron ante la jurisdicción contenciosa administrativa, donde se concedieron las pretensiones de la demanda en primera y segunda instancia. En dicho proceso judicial (radicado 05001-23-31-000-2005-07429-00) se expuso que la demandante tenía derecho a corregir su declaración para disminuir el impuesto a cargo depurando de su base los ingresos recibidos por su actividad de IPS.
De ahí que, en la sentencia de primera instancia del 13 de marzo de 2009, el Juzgado Veinticuatro Administrativo de Medellín señalara que: “8. Por todo lo anteriormente expuesto considera el Despacho que no son de recibo los argumentos expuestos por el Municipio de Medellín, pues ya se dejó lo suficientemente claro que las IPS hacen parte integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y por lo tanto la prohibición legal de ser gravados con el impuesto de industria y comercio las cobija, así entonces, la Administración actuó contrario a Derecho, al no haber aceptado la corrección a la declaración privada presentada por MEDICOS ASOCIADOS S.A. para el año base 2002, gravable 2003, pues con la sentencia C-1043 de 2003, se aclaró lo suficientemente el tema, como para no volver a incurrir en errores (…)” De manera que la administración debió aceptar el proyecto presentado, sin embargo, al no hacerlo, se declararon nulos los actos administrativos que rechazaron la solicitud de corrección. En dicha decisión se ordenó lo siguiente: “PRIMERO: SE DECLARA NULIDAD de la Resolución No. 2997 del 28 de septiembre de 2004 emitida por la Subsecretaria de Rentas Municipales del Municipio de Medellín, por medio de la cual no se acepta la corrección a la declaración privada correspondiente al año base 2002 gravable 2003, presentada por MEDICOS ASOCIADOS S.A. y de la Resolución SH-17-119 del 4 de abril de 2005 expedida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, por medio de la cual se confirma en todas sus partes la Resolución No. 2997 de 2004.
SEGUNDO: SE DECLARA, como consecuencia de lo anterior se declara (sic) que se acepta la corrección a la declaración privada correspondiente al año base 2002 gravable 2003, presentada por MEDICOS SOCIADOS S.A. el día 27 de abril de 2004 y por (sic) como conclusión, MEDICOS ASOCIADOS S.A. sólo está obligada al pago del impuesto determinado en la declaración de corrección”.
Esta decisión fue confirmada en su totalidad por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 11 de octubre de 2013. Ahora bien, en Oficio SIH 20786 del 19 de noviembre de 2013, el municipio le indicó a la actora que: “(…) 4. El valor pagado por MEDICOS ASOCIADOS S.A. con NIT. 890.909.073 a devolver, por impuesto de industria y comercio más avisos y tableros es de $67.599.758 (SESENTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y OCHO M/L).” En razón de lo anterior, la demandante pidió el 28 de febrero de 2014, la devolución del saldo a favor, solicitando: Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 “ORDENAR la devolución a favor de MÉDICOS ASOCIADOS S.A. de la suma de TRESCIENTOS SETENTA Y OCHO MILLONES CUATROCIENTOS DIECIOCHO MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y OCHO PESOS ($387.418.758), discriminados así: SESENTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y OCHO PESOS ($67.599.758), correspondientes al saldo a favor aceptado por la Secretaría de Hacienda de Medellín y TRESCIENTOS DIEZ MILLONES OCHOCIENTOS DIECINUEVE MIL PESOS ($310.819.000) correspondientes a los respectivos intereses”.
De lo anterior, se destaca que el valor del saldo a favor de $67.599.758 no fue discutido por las partes. Además, el pago de dicha suma fue realizado el 26 de mayo de 2014 y no es un asunto en controversia. Ahora, ante la negativa de devolver los intereses moratorios, la parte solicitó, el 8 de julio de 2015, el reintegro de esos intereses, lo que llevó a la expedición de los actos demandados.
Destaca la Sala que los actos demandados son susceptibles de control judicial en este proceso, comoquiera que no son actos de ejecución, toda vez que la sentencia que declaró la nulidad de las resoluciones que negaron la corrección tiene carácter declarativo y no condenatorio. Ahora, se advierte, que en el recurso de apelación la demandante invoca la aplicación de las sentencias del 13 de septiembre de 2012, exp. 18007 C.P. Hugo Fernando Bastida Bárcenas; del 26 de febrero de 2014, exp. 19486 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 13 de marzo de 2014, exp. 19549 C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, en las que al declarar la nulidad de los actos que negaron la corrección se ordenaba la devolución con intereses corrientes y moratorios, bajo el supuesto que la Administración “le truncó al demandante la posibilidad de solicitar, ante la dependencia de la Dirección Seccional aduanera y/o tributaria competente, la devolución de las sumas pagadas en exceso, por economía procesal y en aras a precaver un litigio futuro, la Sala considera procedente ordenar el pago de los intereses corrientes de conformidad con el artículo 863 del E.T.” De lo anterior, se ponen de presente dos circunstancias.
La primera es que la situación fáctica de los precedentes y de este caso no es idéntica, en el sentido que desde la sentencia respecto de los actos de corrección no se ordenó el reconocimiento de los intereses como si lo dispuso esta corporación. La segunda consiste en que dicha postura fue modificada por la Sala, quien recientemente ha señalado que el proceso de devolución es diferente al proceso de corrección de las declaraciones, por lo que la nulidad del segundo no implica per se el reconocimiento de intereses.
Así se expuso en sentencia del 03 de marzo de 2022, exp. 25367, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez: “Bajo ese entendido, la Sala debe advertir que, tal como se analizó en las sentencias del 18 de febrero y 27 de mayo de 2021 (exps. 24545 y 24865, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez), el legislador fijó un trámite independiente para las solicitudes de devolución de saldos a favor, pagos en exceso o indebidos que se proyecta sobre el reconocimiento de los intereses de los artículos 863 y 864 del ET.
El propósito de la actuación administrativa que provocó la demandante y que derivó en los actos demandados consistía en que la demandada expidiera la liquidación oficial de corrección que estableciera las sumas pagadas en exceso y sirviera de sustento a la petición de devolución, de ahí que el restablecimiento del derecho conculcado debe ser la consecuencia jurídica del acto anulado, el cual, se repite, negó la expedición de la liquidación oficial de corrección pretendida y no una devolución. De esa forma, la liquidación oficial de corrección que en ejecución de esta providencia emita la demandada servirá para que la demandante inicie el procedimiento de devolución, el cual se podrá efectuar previas las verificaciones que haga la DIAN de Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 procedencia de devolución de tributos y compensaciones que exija el procedimiento de devolución previsto en la normativa vigente para cuando esta se tramite (…)”.
(énfasis propio) Si bien esta sentencia se refiere a un caso de aduanas, los fundamentos de esta son aplicables en materia de impuestos, comoquiera que la tesis allí señalada parte de la independencia de los procesos y normas comunes a ambas materias, como lo es el reconocimiento de intereses en los términos del artículo 863 del Estatuto Tributario.
Además, es posible su aplicación, partiendo del hecho que dos de los precedentes citados por la sociedad actora también son de temas aduaneros. Hechas estas precisiones, para el caso concreto la demandante, con ocasión del proceso judicial, debía solicitar ante la Administración la devolución de las sumas pagadas de forma indebida, como lo hizo, y solo habría lugar al reconocimiento de intereses en los términos establecidos en el artículo 863 del Estatuto Tributario, que dispone lo siguiente: “ARTICULO 863.
INTERESES A FAVOR DEL CONTRIBUYENTE. Cuando hubiere un pago en exceso o en las declaraciones tributarias resulte un saldo a favor del contribuyente, sólo se causarán intereses comentes y moratorios, en los siguientes casos: Se causan intereses corrientes, cuando se hubiere presentado solicitud de devolución y el saldo a favor estuviere en discusión, desde la fecha de notificación del requerimiento especial o del acto que niegue la devolución, según el caso, hasta la ejecutoria del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor.
Se causan intereses moratorios, a partir del vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación. En todos los casos en que el saldo a favor hubiere sido discutido, se causan intereses moratorios desde el día siguiente a la ejecutoria del acto o providencia que confirme total o parcialmente el saldo a favor, hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación”.
(Énfasis propio) Sobre el particular, la Sala ha señalado que los intereses corrientes solo se causan cuando al presentar la solicitud de devolución se discute el saldo a favor y los intereses moratorios se causan en eventos tales como en el que la Administración no hizo la devolución en el plazo legal establecido. Lo anterior se expuso en la sentencia del 27 de agosto de 2020, exp 24080 reiterada el 11 de marzo de 2021, exp. 24946, ambas con ponencia del consejero Milton Chaves García, que indicaron: “En relación con los intereses corrientes cuando resulta un saldo a favor del contribuyente, el artículo 863 del E.T dispone que solo se causan cuando se presenta solicitud de devolución y el saldo a favor está en discusión y sobre el mismo se notifica requerimiento especial o acto que niega la devolución. Esos intereses se generan desde la fecha de notificación del requerimiento especial o del acto que niega, total o parcialmente la devolución, y hasta la fecha de ejecutoria del acto administrativo o de la providencia judicial que confirma el saldo a favor.
La misma norma contempla también la causación de los intereses moratorios desde el vencimiento del plazo legal que tiene la administración para devolver y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título o consignación, es decir, cuando se pague efectivamente el saldo a favor del contribuyente. Entendiendo que en este evento no está en discusión el saldo a favor, aunque la disposición no lo diga en forma expresa.
La anterior precisión procede porque la norma en su inciso final deja claro que en aquellos casos en los que el saldo a favor haya sido discutido se causan intereses de mora desde el día siguiente a la ejecutoria del acto administrativo o providencia judicial que confirme total o parcialmente el saldo a favor y hasta la fecha del pago.
Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Queda claro que el legislador delimitó los presupuestos para el reconocimiento de los intereses corrientes y moratorios a favor de los contribuyentes por saldos a favor en las declaraciones privadas, así que su causación y liquidación está sujeta a lo dispuesto en el artículo 863 citado”.
(Resaltado de la Sala) Según la norma local, esto es el Decreto 1018 de 2013, en el artículo 276 dispuso que el municipio, previas las compensaciones a las que haya a lugar, debía devolver los saldos a favor o pagos en exceso dentro de los 50 días siguientes a la fecha de la solicitud de devolución. Disposición que está en concordancia con lo señalado en el artículo 855 del Estatuto Tributario.
En el caso sub examine, no procede el reconocimiento de intereses corrientes, dado que el monto solicitado en devolución no fue objeto de cuestionamiento por parte de la Administración. No ocurre lo mismo con los intereses moratorios, en la medida en que la solicitud de devolución se presentó el 28 de febrero de 2014 y el pago se realizó el 26 de mayo del mismo año, es decir por fuera término establecido en la normatividad, comoquiera que los 50 días se cumplieron el 15 de mayo del mencionado año. En consecuencia, estos intereses deberán reconocerse desde el vencimiento (16 de mayo) hasta el pago efectivo del saldo (26 de mayo).
Así las cosas, prospera parcialmente el recurso de apelación por lo que se revocará la sentencia de primera instancia, incluida la condena en costas impuesta por el Tribunal. En su lugar se declarará la nulidad de los actos y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará el pago de los intereses moratorios como se señaló anteriormente.
Finalmente, se observa que en esta instancia no procede la condena en costas porque no está demostrada su causación, tal como lo ordena el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 365 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA 1. Revocar la sentencia apelada del 2 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquía, Sala Tercera de Decisión. 2. Declarar la nulidad de los actos administrativos Nro. 14239 del 17 de julio de 2015 y SIH-13771 del 4 de septiembre de 2015, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. A título de restablecimiento del derecho se ordena al Municipio de Medellín a pagar a la demandante los intereses moratorios originados con ocasión al saldo a favor en materia de ICA estipulado en la declaración de corrección presentada por el contribuyente, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia. 3.
Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02181-01 (26196) Demandante: Médicos Asociados S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO