Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín de Castillo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia, reconocimiento.

Subtema 1: naturaleza de la plaza. Subtema 2: presupuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. Acreditación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 31 de octubre de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Amparo del Socorro Pulgarín de Castillo, en condición de docente en el departamento de Antioquia y en el municipio de Cali, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la UGPP, entidad que denegó la solicitud al considerar que no cumplió con el requisito de vinculación territorial, toda vez que en el formato único para la expedición de certificación de salarios aparece con vinculación nacional.

La demandante aduce que el acto administrativo desconoció las normas en que debía fundarse y las pruebas que acreditan los requisitos de vinculación y tiempo de servicio. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 2.1.1. Pretensiones 1. Amparo del Socorro Pulgarín de Castillo, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, el 3 de abril de 2017, con las siguientes pretensiones: (i) Que se declare la nulidad de las resoluciones RDP 030225 de 2 de octubre de 2014 y RDP 033388 del 9 de septiembre de 2016, por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, así como de las resoluciones 036219 del 28 noviembre de 2014, 036806 del 3 de diciembre de 2014, 49486 del 28 de diciembre de 2016 que resolvieron los recursos de reposición y de apelación en el sentido de confirmar la negativa.

Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (ii) Que se condene a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia reclamada por la demandante, a partir de la consolidación del estatus pensional, en cuantía equivalente al 75% del salario, con la inclusión de todos los factores salariales, incrementos porcentuales, primas y demás emolumentos que constituyen salario y los intereses de mora previstos en el artículo 192 del CPACA.

(iii) Que se condene a la UGPP a cumplir la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA. (iv) Que se condene en costas a la entidad demandada, conforme al artículo 188 del CPACA 1. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (i) Nació el 23 de enero de 1951 y cumplió 50 años de edad el 23 de enero de 2001;

(ii) prestó sus servicios al magisterio como docente con vinculación en el departamento de Antioquia, en el colegio E.U., niñas Santa Teresita, durante los años 1972 y 1976 y desde el 3 de marzo de 1995 a la fecha de presentación de la demanda, en virtud del nombramiento de carácter municipal en la institución educativa Humberto Jordán Mazuera del municipio de Santiago de Cali;

(iii) solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia el 23 de abril de 2014 y el 2 de mayo de 2016, la cual fue negada por la UGPP mediante las resoluciones RDP 030225 de 2 de octubre de 2014, RDP 036219 del 28 noviembre de 2014, RDP 036806 del 3 de diciembre de 2014, RDP 033388 del 9 de septiembre de 2016 y RDP 49486 del 28 de diciembre de 2016, bajo el argumento de que existieron inconsistencias respecto del carácter de la vinculación. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: la Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58; la Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1928, la Ley 37 de 1933, la Ley 4 de 1966 y la Ley 91 de 1989. 4. En el concepto de violación, la parte actora afirmó que los actos demandados violaron las normas con esa hermenéutica, toda vez que las pruebas evidencian que laboró en establecimientos educativos del orden territorial con lo que acredita requisitos para tener derecho al disfrute de la pensión. Así las cosas, la entidad demandada no cumplió con el principio de favorabilidad y lesionó los intereses de personas que durante más de veinte años sirvieron al Estado con lealtad y honradez. 1 Samai, gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital.

Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 5. Advirtió que las certificaciones oficiales que se aportaron tienen el carácter de documentos públicos al ser expedidas por directores de oficinas públicas u otros funcionarios, en las que se determina la fecha de posesión en el cargo, el tiempo de servicio y la fecha de expedición, por lo que no debe exigirse un documento no considerado en la ley, máxime cuando en el presente asunto lo importante era establecer la realidad de los hechos, la prestación del servicio como docente, el tipo de vinculación y el periodo efectivamente laborado. 2.2.

Contestación de la demanda 6. El apoderado de la UGPP propuso las excepciones de inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido; ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y prescripción. Para oponerse a las pretensiones afirmó que, en la documentación aportada por la demandante, se acreditó que el tipo de vinculación que tuvo fue de carácter nacional, por lo que dichos tiempos no podían tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión. 7.

Afirmó que la carga de la prueba recae en la demandante, quien no la cumplió y por eso no podía accederse a la pensión reclamada pues se incurriría en una transgresión al principio de sostenibilidad financiera del sistema. Por lo anterior, afirmó que la UGPP actuó en legal y debida forma con la expedición de los actos administrativos demandados, porque al revisar los certificados de tiempo se puede corroborar que la demandante ingresó al servicio el 3 de marzo de 1995, con nombramiento en propiedad y régimen de pensiones del orden nacional2. 2.3.

Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la sentencia del 31 de octubre de 2022, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados; condenó a la entidad accionada a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la demandante en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectos fiscales desde el 20 de mayo de 2011 y condenó en costas a la UGPP. 9.

Al motivar la decisión, el tribunal afirmó que la demandante satisfizo el requisito de vinculación al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pues se vinculó por primera vez en el municipio de Segovia en virtud del nombramiento efectuado por el gobernador de Antioquia, mediante el Decreto 0862 del 15 de junio de 1972, por lo que concluyó, con base en las certificaciones allegadas al expediente, que la vinculación inicial fue nacionalizada y, posteriormente, municipal con lo que desestimó las afirmaciones de la entidad demandada comoquiera que no acreditó que fueran nacionales. 10.

Por último, afirmó que en este asunto se verificó que los nombramientos expedidos por la gobernación del departamento de Antioquia y la Secretaría de Educación de Cali, involucraron cargos docentes para la enseñanza en el nivel de primaria y básica secundaria, con cargo al presupuesto de los entes territoriales3. 2 Samai, gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo 54000921116.pdf. 3 Samai, gestión en otros despachos, índice 44.

Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 11. El tribunal condenó en costas a la parte demandada, con fundamento en el artículo 188 del CPACA en concordancia con el 365 del CGP, siempre que aparezcan causadas y en la medida de su comprobación. Fijó agencias en derecho con base en el artículo 366 y el Acuerdo 10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura en 0.5 SMMLV. 2.4.

Recurso de apelación 12. El apoderado de la UGPP Solicitó que se revoque el fallo de primera instancia. Así presentó reparos frente a la naturaleza del vínculo, porque, a su juicio, el nombramiento en el municipio de Santiago de Cali fue mediante vinculación de carácter nacional. 13. Insistió en que el certificado de información laboral del 4 de febrero de 2013, proferido por la Secretaría de Educación de Santiago de Cali, señala que la demandante laboró al servicio de la docencia para dicha entidad desde el 3 de marzo de 1995 hasta el 4 de febrero de 2013, sin especificar el tipo de vinculación. 14.

En igual sentido, en el certificado de factores salariales del 14 de agosto de 2013, consta que el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2006 y el 31 de diciembre de 2007, fue prestado por la docente mediante vinculación de carácter nacional, así como los certificados de factores salariales del 4 de marzo de 2016, en donde se estableció que la demandante laboró como docente nacional desde el 1º de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 20144. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 15. Mediante el auto del 12 de agosto de 20245, el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del CPACA. No hubo lugar a la presentación de alegatos de conclusión porque las partes no solicitaron la práctica de pruebas en esta instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1.

Competencia 16. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que el inciso primero del artículo 150 del CPACA le confiere para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 17. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse únicamente sobre los reparos concretos presentados por el apelante6, procede la Sala a resolver 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 46. 5 Samai. Índice 024. 6 Código General del Proceso, artículos 320 y 328.

Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 los siguientes problemas jurídicos: 18. ¿El tiempo de servicio acreditado por Amparo del Socorro Pulgarín de Castillo para acceder al beneficio de la pensión gracia incluye una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980? 19.

¿Amparo del Socorro Pulgarín de Castillo acreditó 20 años de servicio como docente en plazas nacionalizadas o territoriales? 3.3. Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 20. La Ley 114 de 19137 creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable8, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración;

(ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres9; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 21. La Ley 116 de 192810 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 193311 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 22.

La Ley 43 de 197512 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la nación, los departamentos y los municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales» constituye un servicio público a cargo de la nación. Por tanto, los gastos que este servicio ocasiona, sufragados por «los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley».

Sin embargo, «el nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función». 23. Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales 7 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 «Modificado por el artículo 1 de la Ley 24 de 1947, que sustituyó el artículo 29 de la Ley 6 de 1945 en el sentido de que el precepto transcrito dispone que "cuando se trate de servidores del ramo docente las pensiones de jubilación se liquidarán con el promedio de los sueldos durante el último año».

Consulta https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=86746. 9 Derogado por la Ley 45 de 1931. 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927», sobre aumento y reconocimiento de pensiones. 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980.

Ello, se puede observar en el literal a), numeral 2° del artículo 15 de la mencionada ley, así: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]. 24. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado13, así: […] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]. 25.

Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 26.

Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1.° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. - Personal nacionalizado.

Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197514, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 27.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no varía cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones. En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados15, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 14 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.». 15 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.

Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 28.

En sentencia de unificación SUJ -030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda fijó criterios para el reconocimiento de la pensión gracia en vigencia de la Ley 91 de 1989. En dicha providencia se estableció la regla para acceder a esa prestación con observancia de lo dispuesto en el artículo 15, numeral 2-a, a partir del cual concluyó que los docentes pueden obtener la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento, así: […] Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. Igualmente, esta corporación ha explicado que para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la aludida norma no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente. […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales. […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada […]. v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas […]. 2.5.

Regla de unificación Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 […] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. 3.4.

Análisis de la Sala en el caso concreto 3.4.1. Verificación de la vinculación 29. En punto a la vinculación de la docente en el sector territorial, la copia del Decreto núm. 862 del 15 de junio de 1972 da cuenta de que el gobernador del departamento de Antioquia nombró a la docente Amparo del Socorro Pulgarín en la Seccional de la Escuela Urbana de Niñas Santa Teresita del municipio de Remedios16. 30.

El certificado de empleo núm. 49144 de 22 de junio de 1972, expedido por el jefe de la sección de personal de la Dirección de Relaciones Laborales del departamento de Antioquia, informa del nombramiento realizado a la demandante mediante el Decreto núm. 862 del «16» de junio de 1972, en el que se advierte, dentro de las observaciones, «retroactividad al 19 de junio de 1972»17. 31.

La comunicación del 21 de julio de 1972, expedida por el jefe de archivo y correspondencia de la Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Antioquia, evidencia que en esa fecha se le comunicó el traslado a la demandante, con efectos a partir del 1 de julio de 1972, como la directora de la Escuela Rural Mixta OTU18. 32. El formato único para la expedición de certificado de historia laboral consecutivo núm. 60506-13, suscrito el 26 de noviembre de 2013 por la directora de gestión y apoyo administrativo de la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia, da cuenta del servicio docente, con tipo de vinculación «nacionalizado», prestado por la demandante en virtud de los nombramientos y/o traslados realizados mediante el Decreto 862 de 1972, la Resolución 425 de 1972, Resolución 100 de 1973, en vigencia de los cuales acumuló 3 años, 8 meses y 20 días de experiencia nacionalizada hasta el 1 de abril de 1976, inclusive, pues a partir del 2 de abril se le aceptó la renuncia mediante Decreto 742 de 28 de mayo de 1976.

De acuerdo con el mencionado formato, la actora disfrutó de licencia ordinaria no remunerada por el término de 60 días, desde el 1 de febrero de 197619. 33. Los formatos únicos para la expedición de certificados de salarios consecutivo núm. 60506-13, suscritos el 26 de noviembre de 2013 por la directora de gestión y apoyo administrativo de la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia, correspondiente a los factores salariales devengados del 1 de enero de 1974 al 31 de 16 Samai, gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo 54000921102, págs. 5 a 7. 17 Samai, índice 4, expediente digital, archivo ED_C01_CD4Folio169BisAntecedentesAdministrativos(.zip) NroActua 4, archivo CC 22085960, pág. 1 y gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo CC 22085960, pág. 1. 18 Samai, Samai, índice 4, expediente digital, archivo ED_C01_CD4Folio169BisAntecedentesAdministrativos(.zip) NroActua 4, archivo CC 22085960, pág. 7 y gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo CC 22085960, pág. 7. 19 Samai, índice 4, expediente digital, archivo ED_C01_CD4Folio169BisAntecedentesAdministrativos(.zip) NroActua 4, archivo CC 22085960, págs. 9 y 10 y gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo CC 22085960, págs. 9 y 10.

Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 diciembre de 1975 y del 1 de enero al 1 de abril de 1976, demuestran que la demandante estuvo vinculada como docente nacionalizada en el departamento de Antioquia20. 34.

Mediante Decreto núm. 0156 de 20 de febrero de 1995, el alcalde del municipio de Cali nombró a Amparo del Socorro Pulgarín en el nivel de educación básica primaria en la Secretaría de Educación, Cultura y Recreación Municipal, cargo del que tomó posesión el 3 de marzo de 1995, tal como se observa en el acta núm. 93 de 199521. 35. La certificación núm. 16492 del 23 de junio de 2015, emitida por el subsecretario administrativo de la Secretaría de Educación de Cali, hace constar que la demandante ingresó el 3 de marzo de 1995 hasta la fecha «[c]on tipo de nombramiento Propiedad Municipal», por lo que para esa fecha acumulaba 20 años, 3 meses y 21 días de servicio22. 36.

Los formatos únicos para la expedición de certificados de salarios consecutivos núm. 39800; sin número del 8 de abril de 2013 correspondiente a los factores salariales de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2012; sin número del 10 de abril de 2013 correspondiente a los factores salariales de 2013; núm. 49487 del 19 de enero de 2016, correspondiente a los factores salariales del 2008 a 201423, informan que «Revisada la historia laboral de la docente, se verificó que su régimen de vinculación es de tipo municipal recursos propios»24. 37.

El formato único para la expedición de certificado de historia laboral consecutivo núm. 40856, suscrito el 25 de noviembre de 2013 por la profesional universitario de la Secretaría de Educación de Cali, evidencia el tipo de vinculación «municipal recursos propios» de Amparo del Socorro Pulgarín, en virtud de los ingresos e incorporaciones realizadas mediante los decretos 0156 de 1995 del 20 de febrero de 1995, 1556 del 29 de diciembre de 1995 y 0079 del 9 de febrero de 1999, en ejecución de los cuales prestó 18 años, 8 meses, 23 días de servicios municipales.

En el acápite de observaciones del formato se advirtió que el «régimen de vinculación es de tipo municipal recursos propios»25. 38. El formato único para la expedición de certificados de salarios consecutivos núm. 49487 del 4 de marzo de 2016, correspondiente a los factores salariales devengados desde el 2008 hasta el 2014, señala en relación con la situación laboral de la demandante que el régimen de cesantías es anual, el de pensiones es nacional 20 Samai, índice 4, expediente digital, archivo ED_C01_CD4Folio169BisAntecedentesAdministrativos(.zip) NroActua 4, archivo CC 22085960, págs. 47 a 50 y gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo CC 22085960, págs. 47 a 50. 21 Samai, índice 4, archivo ED_C01_25MemorialRespuestaRequerimientoOficio2162AlcaldiaDeCali(.pdf) NroActua 4, págs. 2 a 5 y gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo 54000921115, págs. 2 a 5. 22 Samai, índica 4, archivo ED_C01_02DemandaYAnexos(.pdf) NroActua 4, pág. 37 y gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo ANEXOS AMPARO DEL SOCORRO PULGARIN-2017, pág. 48. 23 Samai, índice 4, archivo ED_C01_02DemandaYAnexos(.pdf) NroActua 4, págs. 20 a 30 y gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo ANEXOS AMPARO DEL SOCORRO PULGARIN-2017, págs. 36 a 39. 24 Samai, índice 4, expediente digital, archivo ED_C01_CD4Folio169BisAntecedentesAdministrativos(.zip) NroActua 4, archivo CC 22085960, págs. 84 a 87, 103, 150 y gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo CC 22085960, págs. 84 a 87, 103, 150. 25 Samai, índice 4, expediente digital, archivo ED_C01_CD4Folio169BisAntecedentesAdministrativos(.zip) NroActua 4, archivo CC 22085960, págs. 167 a 168 y gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo CC 22085960, págs. 167 y 168.

Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 y que se encontraba activo en el cargo de docente en virtud del nombramiento en propiedad que se le realizó26. 39.

Las pruebas documentales referidas demuestran que la señora Amparo del Socorro Pulgarín de Castillo acreditó más de 20 años de servicio en ejercicio del cargo docente, vinculada mediante actos administrativos expedidos por la gobernación de Antioquia y el municipio de Cali, según consta en las copias de las resoluciones, acto de posesión y certificados de historia laboral y salarios, así: Institución educativa Cargo Acto administrativo Periodo Tiempo Fecha de vinculación Fecha finalización vinculación E.U. de niñas Sta Teresita Seccional Decreto 862 de 1972 19/06/1972 20/07/1972 1 meses, 1 días E.R.M OTU Directora Resolución 425 de 1972 21/07/1972 15/03/1973 7 meses, 25 días E.U O.E UNS.

DOMINGO Seccional Resolución 100 de 1973 16/03/1973 01/04/1976 2 años, 10 meses, 16 días*27 Resolución 23 del 6 de febrero de 1976 Licencia ordinaria no remunerada 1/02/1976 1/04/1976 60 días Localidad genérica Docente Decreto 0156 de 1995. 03/03/1995 23/06/2015 (Fecha de certificación núm. 16492) 20 años, 3 meses, 21 días Localidad genérica Docente Decreto 1556 de 1996 03/01/1996 Localidad genérica Docente Decreto 0079 de1999 11/02/1999 TOTAL: 23 años, 11 meses, 5 días 40.

De la misma manera, se encuentra acreditado que la demandante estaba vinculada a la docencia oficial desde el año 1972, en virtud del nombramiento como nacionalizada realizado por el gobernador del departamento de Antioquia mediante el Decreto 862 de 1972, para ocupar el cargo de docente en el municipio de Remedios (Antioquia). Por lo tanto, es válido afirmar que se encuentra acreditado el requisito de la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y, en consecuencia, se conservó la expectativa de derecho a la pensión gracia. 41.

Ahora, en lo atinente a la naturaleza de los nombramientos, se encuentra demostrado que estos fueron suscritos por los representantes legales de los entes territoriales departamental y municipal. En efecto, el Decreto 862 del 15 de junio de 1972, suscrito por el gobernador de Antioquia, así como el certificado de historia laboral y los certificados de salarios devengados en las vigencias 1975 y 1976, permiten establecer de manera inequívoca que el tipo de vinculación a la docencia de Amparo del Socorro Pulgarín con el departamento, para prestar sus servicios de docencia en los municipios de Remedios y Segovia, fue de carácter nacionalizado. 42.

A la misma conclusión se llega en relación con el nombramiento que realizó el alcalde de Cali, pues al revisar el acto administrativo a través del cual se nombró a la 26 Samai, índice 4, expediente digital, archivo ED_C01_CD4Folio169BisAntecedentesAdministrativos(.zip) NroActua 4, archivo CC 22085960, págs. 107 a 110 y gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo CC 22085960, págs. 107 a 110. 27 *Se descuentan 60 días de licencia ordinaria no remunerada.

Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 docente, los certificados laborales y los formatos para la expedición de certificación de historia laboral y de salarios, se advierte que el nombramiento en propiedad de la docente fue de carácter municipal, pues se realizó en cargos adscritos a la división de desarrollo educativo del municipio, financiados con recursos propios del ente territorial. 43.

Así las cosas, las pruebas allegadas al expediente permiten tener acreditado el cumplimiento del requisito relacionado con la naturaleza de la vinculación respecto del cual la regla de unificación fijada por la Sala mediante sentencia SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, determinó que «para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial», pues obran dentro del proceso copias de los actos de nombramiento de 1972 y 1995, además de las certificaciones que permiten concluir que la demandante tuvo una vinculación nacionalizada y otra municipal que la habilitan para acceder a la pensión gracia. 44.

En este orden de ideas, el análisis en conjunto de los medios de prueba desvirtúa el reparo de la demandada según el cual el nombramiento en el municipio de Cali fue de carácter nacional por haberse señalado así en el formato único para la expedición de certificación de salarios del 14 de agosto de 2013 y del 4 de marzo de 2016, pues los actos administrativos incorporados al expediente, suscritos por las autoridades territoriales, permiten establecer con claridad que el nombramiento realizado a través del Decreto 0156 del 20 de febrero de 1995 como docente, en el que se posesionó el 3 de marzo siguiente, lo realizó el alcalde en plazas del orden municipal, financiadas con recursos del municipio28.

Aunado a lo anterior, por cuanto, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta corporación, el régimen pensional no determina la naturaleza de la vinculación. 45. Esto es ratificado por los varios formatos únicos para la expedición de certificación de historia laboral y salarios que obran en el proceso, relacionados en precedencia, e incluso en la certificación núm. 16492 del 23 de junio de 2015, a través de la cual el subsecretario administrativo de la Secretaría de Educación de Cali afirmó que la demandante ingresó el 3 de marzo de 1995 «[c]on tipo de nombramiento Propiedad Municipal», en ejecución de los cuales prestó 20 años, 3 meses y 21 días de servicios municipales. 46.

Así las cosas, la respuesta a los problemas jurídicos es afirmativa, porque los actos administrativos de nombramiento y los formatos de historia laboral incorporados al expediente dan cuenta de que las plazas ocupadas por la demandante en ejercicio de la labor docente fueron provistas por el gobernador de Antioquia en junio de 1972 y marzo de 1973 y por el alcalde del municipio de Cali en febrero y diciembre de 1995 y febrero de 1999.

Por lo tanto, es válido afirmar que el periodo laborado por la demandante resulta útil para el cómputo del tiempo de servicio requerido para acceder 28 Acta de posesión núm. 93 de 1995. Certificación núm. 16492 del 23 de junio de 2015. Formato único para la expedición de certificado de historia laboral consecutivo 40856 del 25 de noviembre de 2013.

Formatos únicos para la expedición de certificados de salarios consecutivos núm. 39800; sin número del 8 de abril de 2013 correspondiente a los factores salariales de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2012; sin número del 10 de abril de 2013 correspondiente a los factores salariales de 2013; núm. 49487 del 19 de enero de 2016 Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 al reconocimiento de la pensión gracia, al haber sido ejercido en plazas provistas por autoridades territoriales, con una vinculación territorial anterior al 31 de diciembre de 1980. 47.

Por último, vale precisar que, en el caso bajo estudio, se encuentra acreditado con el registro civil de nacimiento que la demandante nació el 23 de enero de 1951, por lo que cumplió 50 años el 23 de enero de 200129 y que el estatus pensional lo adquirió, tal y como lo afirmó el tribunal, el 20 de mayo de 2011, aspecto que no fue objeto de recurso por parte del apelante.

Asimismo, está demostrado con el certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación que Amparo del Socorro Pulgarín no fue sancionada disciplinariamente, por lo que desempeñó el cargo docente con honradez y buena conducta30. 3.5. Conclusión 48. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Amparo del Socorro Pulgarín de Castillo tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, porque acreditó una vinculación nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980 que le permitió mantener la expectativa de adquirir el derecho al cumplir 50 años y 20 de servicio en plazas municipales, requisitos que se encuentran debidamente demostrados con el registro civil de nacimiento, las certificaciones, los actos de nombramiento y los formatos únicos de historia laboral y salarios emitidos por las autoridades territoriales en los que consta el ejercicio de la actividad docente en instituciones educativas del departamento de Antioquia, así como en establecimientos educativos del municipio de Cali (Valle del Cauca). 3.6.

Costas 49. En lo atinente a la condena en costas impuesta en primera instancia, la presente providencia acoge, por razones de seguridad jurídica e igualdad, el criterio de interpretación mayoritario31 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas se requiere un juicio de valoración subjetivo que impone verificar que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 29 Samai, gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo CC 22085960, pág. 44. 30 Samai, gestión en otros despachos, índice 62, expediente digital, archivo CC 22085960, pág. 82. 31 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 76001-23-33-000-2017-01927-01 (5676-2023) Demandante: Amparo del Socorro Pulgarín Castillo Demandado: UGPP Calle 12 Núm. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 50.

Por lo tanto, como la sentencia apelada no sustentó la condena en costas en la acreditación de una conduta temeraria o de mala fe de la entidad demandada, se revocará dicha decisión. 51. Tampoco hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la UGPP haya incurrido en las anteriores conductas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. REVOCAR la condena en costas impuesta en primera instancia por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 31 de octubre de 2022, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Amparo del Socorro Pulgarín de Castillo contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

TERCERO. Sin condena en costas en segunda instancia.

CUARTO. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx