CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 52-001-233-3000-2019-00663-01(4696-2023)1 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP2) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia Decisión: Apelación sentencia, segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 de abril de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones El señor Norberto Eliseo Guerrero Erazo, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA3), para solicitar la nulidad de las resoluciones RDP 002292 del 24 de enero y RDP 013862 del 19 de abril de 2018, respectivamente, por medio de las 1 Expediente digital, puede ser consultado en la herramienta electrónica Samai, en siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=5200123330002019006630111001 03 2 En adelante UGPP. 3 En adelante CPACA. 2 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP cuales la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, deprecó que se ordene a la entidad demandada efectuar el aludido reconocimiento; actualizar las sumas adeudadas, a indexar las mesadas pensionales y al pago de costas y agencias en derecho.
Los hechos de la demanda se resumen de la siguiente manera: El demandante solicitó ante la demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia, negada a través de los actos demandados, porque prestó sus servicios docentes con vinculación nacional desde el 13 de octubre de 1976 hasta el 23 de diciembre de 2006. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, el artículo 13 La Ley 37 de 1933, el artículo 3 La Ley 91 de 1989 La Ley 114 de 1913 La Ley 116 de 1928 La parte demandante, sostuvo que como maestro oficial de secundaria, nacional, por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, cumple con los requisitos establecidos en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para acceder a la pensión de gracia, los cuales son: haber completado 20 años de servicio como profesor oficial de secundaria nacional por nombramiento; también acreditó el cumplimiento de los 3 requisitos adicionales que estableció la Ley 114 de 1913 que son: 50 años de edad, buena conducta y no estar incluido en el grupo de maestros oficiales de primaria excombatientes en la guerra de los mil días.
Agregó que la restricción establecida en el art 4°. numeral 3 de la Ley 114 de 1913, no es aplicable a los profesores de secundaria a los cuales la Ley 3 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP 37 de 1933 estableció como único requisito para acceder a la pensión gracia, haber completado los 20 años de servicio en colegios de secundaria, sin distinguir si estos planteles eran nacionales, departamentales, municipales o distritales.
Afirmó que la entidad demandada incurrió en infracción de la normatividad legal en que debió fundarse configurándose de esta manera causal de nulidad. Que, además, la sentencia de constitucionalidad 479 de 1998, aclaró que todos los profesores de secundaria, sin distingo, tenían derecho a la pensión gracia. Puntualizó4. que: «La UGPP al no aplicar a mi poderdante lo dispuesto en la ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989; respecto al derecho que le asiste a que se le reconozca y pague la pensión gracia incurre en violación al derecho fundamental al debido proceso y al no validar para efectos de la pensión gracia los tiempos servidos a la nación, como si lo hace con los tiempos servidos a la nación por los profesores nacionalizados por leyes 111 de 1960(maestros de primaria departamentales) y por ley 43 de 1975 (maestros de secundaria departamentales) desconoce el derecho fundamental a la igualdad». 2.
Contestación de la demanda5 La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, y frente a la reclamación del accionante relativa al reconocimiento de la pensión gracia, adujo que no tiene derecho porque conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia, no hay lugar al pago de la pensión de jubilación solicitada, por tratarse de una vinculación a la docencia de carácter nacional.
Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, prescripción y la innominada. 4. La sentencia de primera instancia 4 Demanda, expediente digital 5 Samai Tribunal Administrativo del Valle, índice 17 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=7600123330002020000650111001 03 4 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 14 de abril de 2023, negó las pretensiones de la demanda, con condena en costas a la parte vencida.
Dijo que, en el presente asunto, de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso, se puede deducir la ausencia de los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, principalmente porque el docente si bien fue vinculado antes de 1980, esta era de carácter nacional, en tanto que su nombramiento se hizo directamente por parte del ministro de Educación Nacional.
No se cumple entonces con los requisitos previstos por la Ley 114 de 1913. 5. El recurso de apelación6 La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia7. Dijo que cumple con la totalidad de los requisitos exigidos en la ley, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Esgrime: «Ahora bien, si el legislador no distinguió en la aplicación de tal proveído, exclusivamente, es porque también quiso que el normativo se aplicase para los Educadores Nacionales (derecho adquirido con leyes específicas 116 de 1928 y 37 de 1933 sus derechos adquiridos), pues, si existiendo distinción, el legislador no distingue, tampoco le es dable al intérprete, aplicador del normativo abstracto, hacer distinción alguna, ya que si el intérprete pudiera hacer distinción, no autorizada por el legislador, aquel se tornaría en un legislador y en consecuencia en usurpador de una competencia privativa del órgano Legislativo del poder público.» 6.
Alegatos de conclusión En auto del 16 de octubre de 20248, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar. II. CONSIDERACIONES 6Expediente digital 7 Índice 2 ibidem. 8 Índice 9 Samai 5 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP 1.
Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)9, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones. Para el efecto, se analizará si al accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestro con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al 9 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 6 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 191310 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 190311, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192812 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».
Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida 10 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 11 «[S]obre Instrucción Pública». 12 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 7 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagró el artículo 128 de la Carta actual13.
La Ley 37 de 193314 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199815, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197516, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, pues, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia 13 «Artículo 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 14 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 15 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 16 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el 9 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».17 Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ- 030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o 17 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 10 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-14 de 202018, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 [entrada en vigor de la Ley 91 de ese año], sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o 18 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 11 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, 12 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación19 [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 Hechos probados20 1) Según la cédula de ciudadanía, Norberto Eliseo Guerrero Erazo nació el 23 de noviembre de 1951 [anexos a la demanda, expediente digital]. 2) El Ministerio de Educación Nacional, por Resolución 8517 del 13 de octubre de 1976, entre otros, nombró al señor Norberto Eliseo Gurrero Erazo como profesor de tiempo completo de enseñanza media, en el Liceo de la Presentación. 3) Diligencia del 22 de octubre de 1976, por la que el accionante tomó 19 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 20 Documentos aportados con la demanda, expediente digital y expediente físico folios 440 a 587 13 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP posesión del cargo como profesor para el cual fue designado por Decreto 8517 del 13 de octubre de 1976.
Traslado al Colegio San Felipe Nery Vespertino, por Decreto 753 de 9 de septiembre de 1993, y al INEM Normal Superior de Pasto, por Resolución 825 del 30 de agosto de 2004. En total acumuló 40 años, 2 meses y 23 días. 4) De acuerdo con el Formato Único para la expedición de certificado de historia laboral, del 9 de agosto de 2017, prestó sus servicios como docente, con régimen de pensiones nacionalizado (sic), vinculado con Resolución 8517 del 13 de octubre de 1976, expedida por el ministro de Educación Nacional, desde el 5 de julio de 1975 hasta el 17 de diciembre de 2003; en total 37 años, 10 meses y 3 días [folios 46 y 47]. 5) De conformidad con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios, del 14 de agosto de 2017, el accionante percibió como factores salariales desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2000 y desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2001 los siguientes: asignación básica, prima de alimentación, prima de vacaciones y prima de navidad. 6) El docente, bajo la gravedad de juramento, manifestó «mis actuaciones tanto en el sector público como en el privado han obedecido y obedecen a valores de honradez, idoneidad, consagración y buena conducta»21 7) La UGPP, por Resolución RDP 002292 del 24 de enero de 2018, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al demandante, acto confirmado a través de la Resolución RDP 013862 del 19 de abril del mismo año. 2.3 Caso concreto El señor Norberto Eliseo Guerrero Erazo acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia, al estimar que se trata de un docente con vinculación nacional.
El Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda, 21 Expediente digital, anexos a la demanda 14 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP por considerar inviable acceder al reconocimiento de la pensión gracia porque todo el tiempo laborado lo fue como docente nacional.
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que no puede haber tal distinción entre los docentes nacionales y territoriales; que acreditó el cumplimiento de la totalidad de los requisitos exigidos por la ley y, por ello, tiene derecho al reconocimiento que pide. Además, no existe en el ordenamiento legal colombiano una disposición que prohíba el acceso a dicha prestación. En el sub lite se tiene que el actor nació el 23 de noviembre de 1951 y prestó sus servicios a la docencia desde el 22 de octubre de 1976, en virtud de designación que le hiciera el Ministerio de Educación Nacional, por Resolución 8517 del 13 de octubre de ese año. Ahora bien, en el sub examine está acreditado que mediante Resolución núm. 8517 del 13 de octubre de 1976, fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional como profesor de enseñanza secundaria en el Liceo de la Presentación de Pasto; también se advierte del acta de posesión del 22 de octubre de ese mismo año, así como en el formato único de información laboral emitido por el secretario de educación del ente territorial, en el que se corroboró la vinculación antes mencionada.
Podría pensarse que la información allí consignada, esto es, que el señor Guerrero Erazo tenía un régimen de pensiones nacionalizado, resulta contradictoria con lo hasta aquí explicado en cuanto a que su designación es del orden nacional, empero la prueba destacada ut supra resulta contundente frente a este aspecto y para ello nos remitimos a los folios 49- 52 del expediente digital Samai 00011 otras corporaciones, donde reposa la Resolución 8517 del 13 de octubre de 1976, emanada del Ministerio de Educación Nacional, y la posesión en el cargo.
En consecuencia, quedó evidenciado que el actor ostentaba una vinculación nacional, pues fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional y prestó sus servicios en una institución del mismo nivel, como se indicó en el acta de posesión y se ratifica en el formato único de información laboral en cuanto a las instituciones en las que prestó sus servicios.
Por consiguiente, 15 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP se destaca que de acuerdo con la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11- 2018 (SUJ-11-S2)22, «lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no el origen de los recursos de la entidad nominadora destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo».
Adicionalmente, la parte actora indicó que su vinculación era nacional y, sin embargo, a su juicio, las normas que regulan la pensión gracia, así como las interpretaciones que a ellas se ha dado son violatorias del derecho a la igualdad, pues todos los docentes tienen derecho a esta prestación, sin importar el tipo de vinculación. Argumento que no es de recibo por esta Subsección porque, como se vio en el recuento normativo y jurisprudencial, la pensión gracia fue concebida para compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación, por lo que estos últimos quedaron excluidos.
De modo que, está probado que en el presente asunto la vinculación de la parte demandante era nacional, sin que exista en el expediente medio probatorio en contrario; por tanto, dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Por ello, como el señor Norberto Guerrero solo tuvo una vinculación y esta fue nacional, no cumplió con los requisitos para acceder a la prestación solicitada, de suerte que se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 2.4.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. 16 Número interno: 4696-2023 Demandante: Norberto Eliseo Guerrero Erazo Demandada: UGPP En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, de modo que no se condenará en cosas en esta instancia y se revocaran las impuestas en el primer grado.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda, a excepción de la condena en costas, que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de abril de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. A excepción de la condena en costas que se REVOCA.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad.
Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA