CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D. C., seis (06) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 050012333000201601631 02 Número interno: 0869-2021 Demandante: Mario de Jesús Hoyos Ospina Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Prima Especial Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto tanto por la parte demandante, como por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 6 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, que decidió, (i) Declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados;
(ii) Condenar a la Nación- RAMA JUIDICIAL a reliquidar y pagar al demandante los ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial, de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, así como la reliquidación de sus prestaciones sociales liquidadas sobre la base de todo el salario sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial no tiene carácter salarial.
De igual manera, reajustar y pagar los valores correspondientes a los aportes a pensión. Para el efecto indicó que el período que corresponde liquidar va desde el 11 de septiembre de 2012 y hacia el futuro; (iii) Declarar la prescripción de los derechos prestacionales y iv) Negar las demás súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por Mario de Jesús Hoyos Ospina, en contra de la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentado el 15 de julio de 2016, tendiente a declarar la nulidad de las Resoluciones DESAJMR15-5219 del 4 de septiembre de 2015, emitida por el director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Medellín, mediante la cual se negó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, en virtud de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y Resolución No. 3716 del 3 de abril de 2017, proferida por la directora Ejecutiva de Administración Judicial, a través de la cual se confirmó el acto anterior al desatar el recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho se solicitó: “(…) declare que (…) el doctor mario de jesus hoyos ospina, tiene derecho a que la dirección ejecutiva seccional de la administración judicial de medellín del consejo superior de la judicatura – rama judicial, le reconozca los efectos salariales y prestacionales del 30% que a título de “prima especial de servicios” se le descontó de su remuneración mensual como juez de la República, desde 1993 hasta la fecha y hacia futuro.
Años en los que mi poderdante ha estado vinculado a la rama judicial como juez de la república. tercera: como consecuencia de tal declaración, y a título de restablecimiento del derecho se condene a [la] nación, rama judicial, consejo superior de la judicatura, dirección ejecutiva de la administración judicial a reliquidar y pagar a mi mandante las diferencias salariales adeudadas no reconocidas por concepto de la prima especial de servicios del 30% mensual, con carácter salarial, desde 1993 hasta la fecha y hacia el futuro, según lo dispuesto en el artículo 14 de la ley 4 de 1992; en consideración a que los decretos reglamentarios que para tal efecto expidió el gobierno nacional entre 1993 y 2007 fueron anulados por el consejo de estado en la sentencia del 29 de abril de 2014 [radicación no. 11001-03-25-000-2007-00087-00], con efectos “ex-tunc” y constitutiva de derechos y dado que los decretos 658 de 2008 (artículo 6º), 723 de 2009 (artículo 8º), 1388 de 2010 (artículo 8º), 1039 de 2011 (artículo 8º), 0874 de 2012 (artículo 8º) 1024 de 2013 (artículo 8º); todos derogados y el actualmente vigente el decreto 194 de 2014 (artículo 8º) deben ser inaplicados, en consideración a que el gobierno nacional no puede reproducir decretos que ya han sido declarados nulos (…) de modo que la prima especial de servicios del 30% mensual consagrada en el artículo 14º de la ley 4ª de 1992 representa un incremento del 30% a su salario; y su pago habrá de hacerse en el sentido estricto sobre el concepto axiológico de “prima” y de su identidad funcional de “plus” o adición a la remuneración de los funcionarios de la rama judicial, como allí se ha señalado. cuarta: como consecuencia de tal declaración (…) se reajuste la base salarial al 100% con la inclusión de la prima especial del 30% mensual que debe tenerse en cuenta con las diferencias que resulten a su favor para efectos de liquidar salarios y prestaciones. quinta: (…) se condene (…) a reliquidar y pagar a mi poderdante, las prestaciones sociales causadas sobre las diferencias adeudadas, no reconocidas por el 30% de la prima especial de servicios con carácter salarial desde 1993 hasta la fecha y hacia futuro, como son a título enunciativo: la prima de vacaciones, la prima de navidad y de servicios, las bonificaciones, las cesantías y sus intereses y demás emolumentos que de carácter permanente recibió esta funcionaria como retribución por sus servicios. sexta: (…) se ordene a la entidad demandada el reajuste y pago del ingreso base de cotización [ibc] sobre los aportes a la seguridad social en pensión, dejados de aportar por la diferencia adeudada de la prima especial de servicios del 30% desde 1993 hasta la fecha y hacia futuro, con las deducciones de ley (…)”.
(Ortografía, gramática, resaltados y negrilla del texto original) Igualmente, pidió: i) ajustar las sumas reconocidas de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del CPACA; ii) condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada y iii) cumplir la sentencia en los términos descritos en el artículo 192 ibidem. 2.- HECHOS 2.1.
El demandante ha laborado al servicio de la Rama Judicial en los siguientes cargos y períodos: 2.2. El demandante no ha recibido el pago mensual de la prima especial, prestación retributiva de carácter adicional que aumenta el ingreso de los servidores públicos, entre ellos los jueces de la República y los Magistrados de los Tribunales Superiores, ordenada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 correspondiente a no menos del 30% del salario básico y conforme lo decidió la sentencia de 29 de abril de 2014. 2.3.
El demandante tampoco ha recibido los valores correspondientes a la reliquidación de los salarios, las primas de servicio, vacaciones y navidad, las vacaciones cesantías y la bonificación por servicios prestados y demás acreencias laborales a que haya lugar. 2.4. El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, recobró vigencia jurídica, con la interpretación correcta dada por el Consejo de Estado en la sentencia de 29 de abril de 2014, fallo que por tratarse de una acción de nulidad tiene efectos ex tunc. 2.5.
El demandante radicó petición de reconocimiento y pago de los valores reclamados en la demanda, ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 24 de agosto de 2015: 2.6. La petición fue negada por el director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Medellín, a través de la Resolución DESAJMR-15-5219 del 4 de septiembre de 2015.
Decisión confirmada por la directora de Administración Judicial, mediante Resolución 3716 del 3 de abril de 2017, al desatar el recurso de apelación.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 1, 13, 25, 53, 58, 150 numeral 19 y 230 de la Constitución Política; 12 del Decreto 717 de 1978; 5 y 10 de la Ley 153 de 1887; 2 literal a), 3, 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992; 152 numeral 7 de la Ley 270 de 1993; 10, 102, 123, 138, 189, 269, 270 y 271 del CPACA y 115 de la Ley 1395 de 2011.
Para comenzar, consideró que la entidad demandada ha desconocido los principios de progresividad, no regresividad y favorabilidad, así como la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en la que se ha sostenido que las primas, tengan o no carácter salarial, constituyen un incremento al salario, jamás una disminución. Para el efecto, indicó que, desde el 2009, el máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha considerado la prima como un reconocimiento adicional, que implica un aumento en el ingreso laboral.
Dicho de otro modo, en su criterio, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial: i) redujo en un 30% la remuneración mensual prevista por el Gobierno Nacional para los jueces, pues tuvo la prima especial como parte integrante del salario básico y no como una adición de este, de ahí que es razonable colegir que esta prestación no se ha pagado de forma efectiva; ii) no le otorgó a la prima especial carácter salarial, y en consecuencia la excluyó para liquidar las prestaciones sociales y iii) afectó las prestaciones sociales en la medida que dejó de tenerse en cuenta un 30% de los ingresos a los que tiene derecho el empleado.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por el demandante, por intermedio de apoderado, el 15 de julio de 2016. 4.2. Mediante providencia del 30 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad manifestó el impedimento de los Magistrados del Tribunal y fue aceptado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, a través de proveído del 10 de noviembre de la misma anualidad. 4.3.
La presidencia del Tribunal Administrativo de Antioquia realizó el sorteo de Conjueces, como consta en acta del 26 de abril de 2017. 4.4. Mediante auto del 23 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte demandante. 5.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Para el efecto, aseveró que el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 dispuso de forma expresa que la prima especial de servicio no tiene carácter salarial; normativa que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en las sentencias C-279 de 1996 y C-052 de 1999. De ahí que este emolumento no constituya un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.
Agregó que, a través de la sentencia del 2 de abril de 2009, el Consejo de Estado solo declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007, dentro del cual no se encuentran enlistados los jueces, por lo que el carácter no salarial de la prima se mantiene incólume. Propuso las excepciones: “PRESUNCIÓN LEGAL DE VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS”, “AUSENCIA DE CAUSA PETENDI – INEXISTENCIA DEL DERECHO RECLAMADO Y COBRO DE LO NO DEBIDO” y “PRESCRIPCIÓN TRIENAL”. 6.- Tramitadas cada una de las etapas procesales en la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, profirió sentencia de primera instancia. 7.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces 6, en la sentencia de 6 de octubre de 2020, resolvió: “(…) primero.- declárese las nulidades parciales [de los actos administrativos demandados] (…) segundo.- como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la nación – rama judicial – consejo superior de la judicatura – dirección ejecutiva nacional de administración judicial el reconocimiento y pago de la prestación denominada prima especial de servicios, en cuantía equivalente al 30% del salario descontado en cada período por ese concepto, comportándose como un incremento del salario básico devengado, entre el periodo comprendido desde septiembre 11 de 2012 a septiembre 11 de 2015, y hacia el futuro. tercero.- también, como consecuencia (…) se ordena (…) el reajuste y pago de las diferencias de los valores que por concepto de cotización de aportes al sistema de seguridad social en pensión, correspondientes al 30% descontado del salario básico como prima especial de servicios, desde septiembre 11 de 2010 a septiembre 11 de 2015, y hacia el futuro.
(…) quinto.- declarar la prescripción de los derechos prestacionales y reajuste de cotizaciones de aportes a pensión de la seguridad social, conforme lo expuesto en la parte motiva. (…) septimo.- (sic) se niegan las demás suplicas de la demanda (…)” (Ortografía, gramática, mayúsculas y negrillas del texto original) Así mismo la sentencia de primera instancia ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA. 8.- EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Parte demandante El demandante solicitó revocar parcialmente la decisión de primera instancia, y, en su lugar, acceder a todas las pretensiones de la demanda.
En primer lugar, consideró que el a quo desconoció el principio de justicia rogada al analizar si la acción de reparación directa era o no procedente en el sub lite, teniendo en consideración que sobre ello no giraban las pretensiones de la demanda. Explicó, que, con todo, la acción adecuada, para realizar el examen de legalidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación de las prestaciones sociales percibidas durante su vinculación con la rama judicial, es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
En segundo, advirtió que en la decisión apelada no se analizaron las pretensiones tercera y cuarta de la demanda, con lo que se vulneraron los principios de congruencia y debido proceso. Por otra parte, reiteró los argumentos expuestos en el escrito introductorio y, adicionalmente, pidió dar aplicación a los principios de congruencia, igualdad, favorabilidad, seguridad jurídica y pro homine, así como al criterio desarrollado en la sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014, proferida por el Consejo de Estado.
Expuso que, dada la naturaleza y efectos de esta providencia, es razonable colegir que acatarla resulta obligatorio en comparación con la decisión emitida, con posterioridad, por la misma corporación, a saber, la sentencia del 2 de septiembre de 2019, máxime cuando el estudio que en ella se realizó devino de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Parte demandada La parte demandada pidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda, bajo el argumento de que la entidad ha pagado en debida forma los salarios y prestaciones sociales del demandante. En ese sentido, reafirmó los razonamientos expuestos en la contestación de la demanda y, agregó, que en la Rama Judicial coexisten dos regímenes salariales, a saber: Ordinario o no acogidos, aplicable a los servidores judiciales que se vincularon a la entidad antes del 1 de enero de 1993, quienes se rigen por lo dispuesto en los Decretos 51 de 1993; 104 de 1994; 47 de 1995; 34 de 1996; 47 de 1997; 65 de 1998; 43 de 1999; 2739 de 2000; 2724 de 2001; 682 de 2002; 3568 de 2003; 4171 de 2004; 935 de 2005; 388 de 2006; 617 de 2007; 657 de 2008; 722 de 2009; 1405 de 2010; 1041 de 2011; 0848 de 2012; 1034 de 2013; 204 de 2014; 1105 de 2015; 234 de 2016; 1003 de 2017 y 338 de 2018.
Especial o acogidos, destinado a los empleados que ingresaron al servicio con posterioridad a la fecha citada en el numeral que precede, o que habiéndose incorporado con anterioridad a ella optaron por la nueva normativa, el cual se encuentra conformado por los Decretos 57 de 1993; 106 de 1994; 43 de 1995; 36 de 1996; 76 de 1997; 64 de 1998; 44 de 1999; 2740 de 2000; 2777 de 2001; 673 de 2002; 3569 de 2003; 4172 de 2004; 936 de 2005; 389 de 2006; 618 de 2007; 658 de 2008; 723 de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 1267 de 2015; 245 de 2016; 1013 de 2017 y 337 de 2018.
Con base en lo anterior, indicó que el demandante se encuentra amparado por el segundo régimen salarial. De igual manera, que, por regla general, la prima especial carece de carácter salarial, salvo para pensión. Finalmente, advirtió que existe un “impedimento de orden presupuestal para acceder a las pretensiones de la parte actora” 9. El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 28 de enero de 2021.
10. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 10.1. Mediante providencia del 3 de junio de 2021, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección A del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 6 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces 6. 10.2.
La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante auto del 14 de octubre de 2021, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 26 de enero de 2022. 10.3. Los recursos de apelación fueron admitidos, mediante auto de 11 de abril de 2023, proferido por la Conjuez Ponente. 10.4.
Mediante auto del 5 de septiembre de 2023, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
11. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 11.1. Parte demandante: Reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 11.2. Parte demandada: Aseveró que, desde abril de 2021, la entidad ha pagado por nómina la prima especial del 30%, como valor adicional a la asignación básica; sin embargo, indico que, presupuestalmente resulta inviable pagar las obligaciones anteriores al 1 de enero de 2021, toda vez que a la fecha no se cuenta con la apropiación presupuestal por parte del Ministerio Hacienda y Crédito Público que permita cubrir el reconocimiento de aquellas acreencias laborales. 11.3.
Ministerio Público: No emitió concepto para el proceso de la referencia. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 07 de diciembre de 2023. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en este caso gira en torno a la siguiente pregunta: ¿tiene derecho MARIO DE JESÚS HOYOS OSPINA al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico en el 100%? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación de la entidad demandada, debe resolverse, además de lo reseñado anteriormente, si la falta de presupuesto de la entidad es argumento válido para denegar las pretensiones de la demanda.
En lo que atañe a los argumentos del recurso de apelación de la parte demandante debe además resolverse si evidentemente la sentencia recurrida no se pronuncio acerca de las pretensiones tercera y cuarta de la demanda. A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata, anotando al respecto que la mencionada sentencia fue acogida en la sentencia apelada.
La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3. Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y sostener así la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: El doctor MARIO DE JESUS HOYOS OSPINA, se desempeñó como Juez de la República entre el 1 de enero de 1993 y febrero de 2019, según la certificación expedida por la Dirección Seccional Administración Judicial Antioquia – Chocó visible a folios 144 y 145 del expediente.
Desde el año 1993, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, liquidó y pagó al actor el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. Dijo la sentencia de unificación en relación con la prescripción de la prima especial lo siguiente: “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos -parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a la sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, se precisó en materia de la prima especial, la exigibilidad del derecho se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
La Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
Sin embargo, el derecho que le asiste al demandante se encuentra prescrito en lo que corresponde del 24 de agosto de 2012 hacia atrás, por cuanto la solicitud de reconocimiento del 30% de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales solo fue presentada el 24 de agosto de 2015, es decir, veintidos años después de la causación del derecho.
Precisa la Sala que en el periodo en que ocurrió la prescripción, esto es del año 1993 al 15 de enero de 2012, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debe efectuar los aportes al sistema de seguridad social, pues estos como es sabido son imprescriptibles. Anota la Sala que es equivocada la apreciación de la sentencia recurrida cuando aplica lo dispuesto en el artículo 617 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002 por cuanto esta norma, regula la prescripción de la acción de cobro de las obligaciones fiscales y el pago de aportes a la seguridad social no es una obligación fiscal.
En lo que atañe al argumento de la apelación de la entidad demandada relacionado con la falta de presupuesto para pagar la obligación que le adeuda al demandante, la Sala rechaza tal argumento, porque resulta sencillamente, inconcebible, que una vez la Administración Judicial, interpreta inadecuadamente la norma y reduce el salario de los funcionarios judiciales en un 30% al considerar que la prima especial es una parte del salario y no una adición, pretenda que su error jurídico de interpretación, sea la justificación de falta de recursos para cumplir con lo que legalmente corresponde.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE parcialmente la sentencia proferida el seis de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala de Conjueces, excepto los numerales primero, segundo y tercero que se modificarán, y el numeral quinto que se revocara.
SEGUNDO: Modificar el numeral primero de la sentencia recurrida, en cuanto rechaza el reconocimiento y pago de las prestaciones con la inclusión del 30% adicional al salario que había sido descontado del mismo. En consecuencia, el numeral primero quedará así: Declárese la nulidad de las Resoluciones No. DESAJMR 15-5218 expedida el 4 de septiembre de 2019 por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial y 3716 del 3 de abril de 2017, expedida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, actos administrativos mediante los cuales se negó al Doctor MARIO DE JESÚS HOYOS OSPINA en su condición de Juez de la República, el reconocimiento y pago de diferencias por concepto de salarios, prestaciones sociales y Prima especial del 30%.
TERCERO Modificar el numeral segundo y tercero de la sentencia recurrida, los cuales quedarán así: Condénese a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar a MARIO DE JESÚS HOYOS OSPINA, retroactivamente el reajuste salarial que corresponda al 30% del salario básico mensual con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, bonificación por servicios prestados, aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión, etc., en su condición de Juez de la República desde el 25 de agosto de 2012 hasta que funja en ese cargo computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada, luego del pago de la prima consagrada en esa norma, ya cancelada, teniendo en cuenta que las diferencias causadas con anterioridad al 24 de agosto de 2012 se encuentran prescritas conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. El pago de los aportes al sistema de seguridad social deberá efectuarse sobre el 100% de la asignación básica percibida por la demandante durante todo su periodo de vinculación laboral, pues éstos son imprescriptibles, más la cotización sobre la prima especial.
CUARTO: Revocar el numeral quinto de la sentencia recurrida por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JUAN ANTONIO BARRERO BERARDINELLI Conjuez Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA