68001233300020170050002 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 ACCIÓN POPULAR -AUTO Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Asunto: Decide sobre consulta de desacato TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA CONSULTADA, DEBIDO A QUE SE CONFIGURARON LOS DOS ELEMENTOS DE RESPONSABILIDAD PARA LA PROCEDENCIA DE LA SANCIÓN POR DESACATO.

AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 3 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander1, que sancionó por desacato con multa equivalente a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes a los señores MIGUEL ÁNGEL MORENO SUÁREZ y JUAN CARLOS REYES NOVOA, en su calidad de Alcalde del Municipio de Floridablanca – Santander2 y Gerente de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB3, por el 1 En adelante el Tribunal. 2 En adelante el Municipio. 3 En adelante CDMB. 2 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incumplimiento de las sentencias de 14 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal y de 1º de noviembre de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES I.1.- La acción La señora OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ, por conducto de apoderado judicial, instauró acción popular contra el MUNICIPIO, la INSPECCIÓN PRIMERA DE FLORIDABLANCA4, el COMANDO DE POLICÍA DE FLORIDABLANCA5, la ciudadana MÉLIDA HERRERA ORTIZ y la CDMB, tendiente a la protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano6.

A juicio de la actora, la vulneración al referido derecho colectivo se concretó con la omisión de las autoridades accionadas de evitar que la señora MÉLIDA HERRERA ORTIZ construyera un carreteable en la ronda hídrica de la quebrada La Guayana o Guyana de la vereda 4 En adelante la Inspección. 5 En adelante el Comando. 6 La Sala considera pertinente precisar que este fue el único derecho colectivo invocado en la demanda, no obstante, el Tribunal al momento de estudiar el caso concreto en la sentencia de primera instancia, encontró acreditado que también se vulneraron los derechos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles 3 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Casiano del MUNICIPIO, lo que ocasionó afectaciones en el material vegetal del sector y en el cauce de la quebrada.

I.2.- Sentencias objeto de cumplimiento El Tribunal, en providencia de 14 de diciembre de 2018, amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y ordenó: “[…] Tercero. Ordenar al Municipio de Floridablanca y a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga: (i) a iniciar, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, las actividades necesarias para realizar el estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Guayana, con las características descritas al folio 481 del Cuaderno Principal 02 y (ii) a elaborar un cronograma de actividades para ejecutar las obras que el estudio arroje como necesarias.

Parágrafo. Las obras se deben realizar en un plazo máximo de 18 meses contados desde la finalización del estudio. Cuarto. Ordenar al Municipio de Floridablanca mantener el uso público de la ronda hídrica de la quebrada La Guayana a la altura de la vereda Casiano, recuperándolo frente a las ocupaciones futuras que se lleguen a presentar con el objetivo de utilizarla como una vía carreteable.

Quinto. Ordenar a la señora Mélida Herrera Ortiz plantar en el predio El Porvenir 40 árboles eucaliptos, 7 Caracolí y 4 Gallinero y garantizar que lleguen a su etapa adulta. Parágrafo. Esto debe cumplirse sin perjuicio de lo que pueda disponer la CDMB, por las infracciones ambientales que llegue a encontrar probadas dentro del expediente sancionatorio que le sigue en su contra. 4 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sexto. Ordenar a los propietarios o poseedores de los predios distinguidos como “El Porvenir” y “Finca Te Amo”, constituir de manera inmediata servidumbres de paso en los inmuebles contiguos sin ocupar la ronda hídrica de la quebrada La Guayana.

Séptimo. Exhortar a la CDMB a concluir, si no lo ha hecho, los procesos sancionatorios ambientales seguidos en contra de las señoras Omaira Cárdenas Rodríguez y Mélida Herrera Ortiz. Octavo. Exhortar al Municipio de Floridablanca a que inicie y lleve hasta su culminación, los procesos sancionatorios urbanísticos a que haya lugar en contra de la señora Mélida Herrera Ortiz, por los hechos relacionados con la presente sentencia. Noveno. Confirmar la medida cautelar ordenada en Auto 28.04.2017.

Décimo. Denegar las demás pretensiones […]”. La Sala en sentencia 1º de noviembre de 2019, modificó y adicionó la providencia recurrida en los siguientes términos: “[…]

PRIMERO: MODIFICAR el numeral noveno de la parte resolutiva de la sentencia de 14 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en los siguientes términos:

NOVENO: ADOPTAR como DEFINITIVA la medida cautelar decretada en el proveído de 18 de abril de 2017.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada […]”. 5 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- EL INCIDENTE DE DESACATO -. La actora y el señor ESTEBAN CÁRDENAS RODRÍGUEZ, en su calidad de coadyuvante, solicitó declarar en desacato al MUNICIPIO, a la CDMB y a la señora MÉLIDA HERRERA ORTIZ por el incumplimiento de las órdenes dictadas en la sentencia de 14 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal y modificada por el Consejo de Estado en fallo de 1o. de noviembre de 2019.

Solicitó como pretensiones del desacato, lo siguiente: “[…] 1. Declarar en DESACATO a los demandados y, en consecuencia ORDERNAR al Municipio de Floridablanca, a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y a la señora Mélida Herrera Ortiz que, procedan A CUMPLIR DE FORMA EFICAZ Y SIN DILACIÓN ALGUNA las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en los fallos proferidos el 14 de diciembre de 2018 y 1 de noviembre de 2019, respectivamente. 2.

ORDENA R a los accionados presentar un informe de cumplimiento a las órdenes proferidas dentro del presente medio de control, con el fin de verificar el estado de cumplimiento de las mismas. 3. ORDENAR para que de manera inmediata se CONFORME el COMITÉ DE VERIFICACIÓN DE LA SENTENCIA, integrado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, los señores OMAIRA y ESTEBAN CÁRDENAS RODRÍGUEZ y MÉLIDA HERRERA ORTIZ, un represente del MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, el COMANDANTE DE LA POLICÍA DE FLORIDABLANCA y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA.

Por lo anterior, solicitamos se sirva indicar de manera precisa cuál es la autoridad encargada de convocar al Comité de Verificación y 6 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co así mismo que se presente ante su despacho un cronograma de cumplimiento de las órdenes proferidas. 4.

Se ordenen los arrestos, multas y demás sanciones a que hubiere lugar en el presente caso […]”. -. El Tribunal mediante auto de 12 de octubre de 2021, dispuso la apertura del incidente de desacató contra el señor MIGUEL ÁNGEL MORENO SUÁREZ, en su calidad alcalde del MUNICIPIO, y del señor JUAN CARLOS REYES NOVOA, en calidad de gerente de la CDMB.

Asimismo, fijó hora y fecha para celebrar audiencia de verificación de cumplimiento de la sentencia para el día 18 de noviembre de 2021, a la cual debían asistir los integrantes del Comité de Verificación ordenado en la sentencia proferida por el Consejo de Estado. -. El señor MIGUEL ÁNGEL MORENO SUÁREZ, en su calidad de alcalde del MUNICIPIO, mediante oficio de 27 de octubre de 2021, manifestó que en virtud de la figura de la desconcentración de funciones, por medio del Decreto Municipal núm. 125 de 25 de marzo de 2021, delegó el cumplimiento de la acción popular que dio origen al presente desacato en el Secretario de Infraestructura, el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación, el Secretario del Interior y en el Jefe de la Oficina Ambiental y Mitigación del Riesgo, quienes 7 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelantaron acciones para dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia, las cuales fueron descritas así: 1.

Secretaría de Infraestructura: respecto de la orden de adelantar las acciones necesarias para realizar el estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Guayana y el cronograma de actividades para ejecutar las obras que el estudio arrojara, adujo que contaba con un plazo de 18 meses desde la finalización del estudio, el cual fue allegado por la CDMB el 17 de diciembre de 2020, por lo que se encontraba en el análisis del documento para establecer las obras que debían llevarse a cabo. 2.

Oficina Asesora de Planeación: Indicó que para mantener el uso público de la ronda hídrica de la quebrada La Guayana a la altura de la vereda Casiano, con el fin de evitar que fuera utilizado como vía carreteable, llevó a cabo visitas al predio El Porvenir en las que evidenció que se estaban adelantando construcciones de vivienda en zona de ladera y en la corona de los taludes, afectando el medio ambiente; asimismo, que la obra continuaba en el predio del señor JOSE LUIS HERRERA SUÁREZ, quien no presentó los respectivos permisos, razón por la que remitió la documentación para iniciar el proceso policivo y adoptar las acciones pertinentes. 8 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Informó que en el predio El Porvenir se construyó un portón que no permitía el ingreso de las autoridades. 3.

Secretaría del Interior: Respecto de la exhortación de iniciar los procesos sancionatorios urbanísticos a que hubiera lugar en contra de la señora MÉLIDA HERRERA ORTIZ, señaló que junto con las Inspecciones de Policía y la Secretaría de Hacienda estaban adelantando procesos policivos que finalizaron con la imposición de multas y la orden de demolición de las obras que no contaban con la respectiva licencia de construcción. -.

Por su parte, el Secretario General de la CDMB aseguró que las actuaciones y gestiones ambientales que ha adelantado eran pertinentes y conducentes para dar cumplimiento al fallo judicial proferido por el Tribunal, tal y como constaba en los informes rendidos por la Subdirección de Evaluación y Control Ambiental – SEYCA. Frente a la orden de adelantar las gestiones necesarias para realizar el estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Guayana, informó que realizó la evaluación hidrológica de la fuente hídrica en 9 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la que recomendó, entre otras, lo siguiente: i) en el sector del Barrio Chino se debía realizar una obra de control de cauce con la implementación de una canalización; ii) en la zona del condominio Montearroyo se recomendó, en lo posible, establecer la franja de aislamiento de la quebrada, no obstante, si el ente territorial determinaba que no era posible, se debían implementar obras de control de cauce con suficiente capacidad hidráulica para los cauces de diseño y; iii) se evaluó una sección de canalización tipo rápida escalonada pero, que una vez se llevara a cabo la batimetría y análisis hidráulicos más detallados, podrían plantearse otras alternativas de control.

Precisó que el estudio se entregó al MUNICIPIO; y que de acuerdo con las competencias de aquél, le correspondía la gestión y prevención del riesgo en su territorio. Manifestó, en cuanto a los procesos sancionatorios administrativos ambientales que se tramitaban en contra de las señoras OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ y MÉLIDA HERRERA ORTIZ, que: i) mediante auto núm.620 de 27 de diciembre de 2019 profirió cargos en contra se la señora Herrera Ortiz, el cual, para ese momento, estaba en etapa de notificación, de manera que el expediente 10 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificado como SA – 0035-2016 estaba en etapa previa para agotar el período probatorio, conforme a lo establecido en el artículo 26 de la Ley 1333 de 21 de julio de 20097; ii) a través de auto núm. 618 de 27 de diciembre de 2019 profirió pliego de cargos en contra de la señora Cárdenas Rodríguez y mediante auto núm. 503 de 22 de diciembre de 2020 se abstuvo de abrir período probatorio, por lo tanto, el proceso sancionatorio administrativo ambiental identificado como SA-002-2017 estaba en la etapa previa para definir la responsabilidad de la implicada.

Expuso que el 16 de septiembre de 2021 llevó a cabo una mesa de trabajo con el MUNICIPIO para realizar el seguimiento al cumplimiento de la acción popular, en la cual el ente territorial se comprometió a solicitarle al Tribunal copia de unos documentos del expediente para revisar el estudio hidrológico que elaboró y efectuar la trazabilidad del estudio. -.

Posteriormente, el 1o. de diciembre de 2021, se llevó a cabo la audiencia de verificación de cumplimiento de la sentencia, en la que el Tribunal instaló el Comité de Verificación y consideró que la única orden que evidenciaba cumplida era la realización, por parte de la 7 Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones. 11 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CDMB, del estudio hidráulico de la quebrada La Guayana, pero que no se podía constatar que aquél hubiese sido entregado y presentado al MUNICIPIO.

La audiencia fue suspendida por situaciones de fuerza mayor, razón por la que se reprogramó para el 9 de diciembre de 2021, en la que el Tribunal evidenció que solamente la CDMB elaboró el informe, pero sin el lleno de los requisitos establecidos en la providencia. III.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal en providencia de 3 de mayo de 2022 declaró en desacato a los señores MIGUEL ÁNGEL MORENO SUÁREZ y JUAN CARLOS REYES NOVOA, en su calidad de Alcalde del MUNICIPIO y Director de la CDMB, respectivamente, por no cumplir las sentencias de 14 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal, y de 1o. de noviembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera y, en consecuencia, los sancionó con multa equivalente a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Indicó que analizadas las pruebas, objetivamente se evidenciaba el incumplimiento del Alcalde del MUNICIPIO y del Director de la 12 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CDMB, al estar acreditado, y dado el tiempo transcurrido desde la ejecutoria de la sentencia, que dichos funcionarios fueron pasivos frente a las órdenes impartidas, lo que ha impedido la recuperación de la ronda hídrica de la quebrada La Guayana y permitido que con posterioridad a la sentencia continuaran las obras en zonas prohibidas que han afectado el ecosistema protegido.

Lo anterior, también redundó en el incumplimiento de la medida cautelar adoptada como orden definitiva por parte del Consejo de Estado, en sentencia de segunda instancia, e indicó frente al término otorgado para el cumplimiento de la misma que: “[…] Este factor objetivo, de cara a los Informes de Cumplimiento, se evidencia, máxime cuando en la Audiencia de Verificación de Cumplimiento llevada a cabo el 09.12.2021 (archivo digital 59), se hizo análisis de este factor, a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia, que lo fue el 15.01.2020, así: 1.1 Hasta el quince (15) de febrero de dos mil veinte (2020), plazo para: ¨i. iniciar las actividades necesarias para realizar el estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Guayana, con las características descritas al folio 481 del Cuaderno Principal 02, y elaborar un cronograma de actividades para ejecutar las obras que el estudio arroje necesarias¨ 1.2 Hasta el quince (15) de agosto de dos mil veintiuno (2021) para la realización de las obras. 1.3 El plazo a observar por el municipio de Floridablanca, para dar cumplimiento a la medida cautelar, deviene desde la misma ejecutoria del auto que la decretó, esto es, desde el 05.05.2017, y se mantiene en el tiempo, como quiera que fue confirmada de manera definitiva por el H. Consejo de Estado […]”. 13 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que de los informes rendidos por las partes se podía concluir que: i) el estudio hidrológico e hidráulico no se ha realizado con las especificaciones necesarias; ii) el cronograma de actividades no se ha elaborado; iii) no se ha ejecutado ninguna obra para la recuperación de la ronda hídrica de la quebrada La Guayana y; iv) aún existen construcciones en la zona.

Aseguró, frente al factor objetivo, que si bien la CDMB presentó ante el MUNICIPIO un estudio hidrológico e hidráulico, éste no se realizó en virtud de la orden impartida en la sentencia, pues fue elaborado con anterioridad a la misma, razón más que suficiente para afirmar que no se hizo teniendo en cuenta los parámetros allí señalados.

Precisó que aun cuando el MUNICIPIO no podía avanzar en las órdenes que le fueron dadas por la ausencia del mencionado estudio, lo cierto era que advirtió una actitud pasiva frente al cumplimiento, pues desde el 17 de diciembre de 2020 contaba con el estudio realizado por la Corporación, pero solo hasta que se convocó a las audiencias de verificación decidió incluir en la agenda la necesidad de que fuera complementado por medio de una consultoría que ni siquiera había sido contratada. 14 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, argumentó que la medida cautelar decretada en el trámite de primera instancia fue adoptada como permanente por parte del Consejo de Estado en su providencia, circunstancia que le imponía al ente territorial la obligación de evitar que se siguieran realizando construcciones alrededor de la ronda hídrica de la quebrada y de su zona boscosa, frente a lo cual únicamente había realizado visitas en las que constató que efectivamente se han adelantado nuevas obras.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA El incidente de desacato en acciones populares De conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19988, hay desacato cuando se incumple una orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, habiéndose superado los términos concedidos para su ejecución. La citada norma indica: “Artículo 41.

Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) 8 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” 15 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo” (Resaltado de la Sala). De la disposición transcrita se colige que la finalidad del desacato no es otra que la de persuadir al responsable de que cumpla con la orden judicial.

Cabe resaltar que el juez cuenta con otros mecanismos para lograr el acatamiento de sus decisiones, como lo es la facultad que tiene para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y la ejecución de la sentencia9; no obstante, dichas competencias quedan a salvo respecto de la sanción por desacato, habida cuenta que ésta es una medida de carácter coercitivo para restaurar el orden constitucional quebrantado. 9 Al respecto señala el artículo 34 de la Ley 472: “…En la sentencia el Juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el Juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”. 16 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sanción por desacato Esta potestad correctiva del juez de conocimiento para imponer la sanción (multa conmutable en arresto), está limitada por dos requisitos, a saber: (i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y (ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla.

Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala10 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles 10 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. Todo lo anterior supone que la sanción por desacato a la orden judicial de una acción popular, se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional11; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.12 El cumplimiento de la sentencia: finalidad del desacato La Jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional, como de esta Corporación, ha sido reiterativa en afirmar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. 11 Sobre este asunto en particular, consúltese la providencia de 4 de agosto de 2011, Expediente núm. 2003 01043 02, Consejera ponente María Elizabeth García González. 12 En efecto, la norma expresa “La persona que incumpliere una orden judicial… incurrirá en multa… conmutable en arresto.

El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. 18 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la sentencia T-652 de 201013, la Corte Constitucional indicó, en relación con la finalidad del desacato, que: “[…] El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia […]” (Resaltado de la Sala).

Por su parte, esta Sala de Decisión, en providencia de 27 de septiembre de 2012 (Expediente 2011-00047-02),14 señaló: “[…] Ahora bien, es menester precisar que la finalidad del desacato en las acciones constitucionales no es otra que la de garantizar la efectividad de los derechos objeto de protección, persuadiendo al responsable de que cumpla con la respectiva orden judicial.

Es decir, que se trata de una de las herramientas con las que cuenta el Juez para lograr dicho cometido. De ahí que, además de imponer una multa conmutable en arresto, con ocasión de la desatención de la orden de amparo, el fallador tiene la obligación de velar por el cabal cumplimiento del mismo, asegurándose de que cese la vulneración o amenaza de los derechos […]” (Resaltado de la Sala).

Y en la providencia de 16 de octubre de 2014 (Expediente 2014- 02396-02, Consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), la Sala indicó: 13 Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. 14 Reiterada en el proveído de 3 de abril de 2014, Expediente 2011 00160 01, Consejera ponente María Elizabeth García González. 19 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Por lo expuesto, no resulta viable acceder a las pretensiones de la entidad accionada, en el sentido de revocar la decisión en razón al cumplimiento del fallo durante el trámite de la consulta, toda vez que ello, desdibujaría el propósito del incidente de desacato y de la multa, no porque la razón de ser de éste sea la imposición de una sanción, pues la Jurisprudencia con suficiencia ha establecido que el fin último del incidente de desacato no es la sanción sino lograr el cumplimiento del fallo; sino porque, precisamente, al rehusarse la entidad a acatar la orden judicial y persistir en la vulneración de los derechos fundamentales del actor, el Juez Constitucional está en el deber de imponer la sanción para persuadir a la demandada a cumplir, en ejercicio del poder disciplinario del Juez Constitucional [ ]” (Resaltado de la Sala).

En resumen, la finalidad de la imposición de la sanción cuando se ha verificado el incumplimiento de la orden judicial, es la de lograr la eficacia de ésta, para la protección cabal de los derechos protegidos. El grado jurisdiccional de consulta Al estudiar la constitucionalidad de la norma que establece el incidente de desacato en acciones populares, la Corte Constitucional15 destacó que la consulta de la sanción impuesta a quien presuntamente desacata una orden proferida al interior de una acción popular, se erige como una garantía a favor de “quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia”. 15 Sentencia C -542 de 2010, Magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio, que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 20 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así se pronunció la Corte: “[…] Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el Juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia. Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes: […] (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus […]” (Resaltado de la Sala).

En el grado jurisdiccional de consulta, el examen del fallador se contrae a verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y que se haya presentado un desacato que amerite la imposición de la sanción16. Siendo éste el objeto al que se contrae el examen del Superior, es claro que le esté vedado extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia que se alega como incumplida.17 16 Sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. 17 Esto fue explicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-171 de 2009. 21 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se reitera que, como lo dijo la Sala en la citada providencia de 16 de octubre de 201418, “al Juez de la consulta, en lo relacionado con la sanción, le compete, únicamente, revisar si… estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si la entidad renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial”.

Ahora bien, la jurisprudencia Constitucional también ha sostenido que el juez de la consulta está facultado para adoptar medidas adicionales tendientes a garantizar el goce efectivo del derecho, considerando que el objeto último de la sanción se encamina al goce pleno del derecho tutelado en el fallo. Así lo precisó la Corte19 al señalar que: “[…] Las materias sobre las cuales es competente un Juez en consulta se definen por el motivo de la misma, en razón al interés que se busca proteger.

Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura misma: garantizar la corrección de la sanción impuesta por el Juez de tutela en un incidente de desacato. El Juez encargado de resolver la consulta debe verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato.

Este es pues, el primer contenido sobre el cual se puede ocupar el auto que resuelve la consulta. Pero no es el único fin que esta institución persigue. El incidente por desacato se enmarca dentro del proceso de tutela, y ello implica que la consulta es una de las herramientas procesales diseñadas para garantizar la protección de los derechos fundamentales.

(…). Ello introduce un segundo elemento que puede ser objeto del auto en el que se resuelve la consulta: un 18 Expediente 2014-02396-02, Consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. 19 Cfr. sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. 22 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciamiento sobre si es necesario que se dicten medidas adicionales para garantizar el goce efectivo del derecho, puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo para lo cual, en determinadas circunstancias, la medida adecuada puede comprender complementos o ajustes a la orden inicial dentro de los límites antes mencionados […]” (Destacado fuera del texto original).20 Sobre el alcance de la decisión del Juez que resuelve la consulta, la misma sentencia indicó: “[…] Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido […]”.

Según se ha citado, el examen del Juez de la consulta, además de orientarse a la corrección de la sanción, puede incluir asuntos que estén directamente relacionados con el cumplimiento del fallo. Caso concreto 20 Sobre el alcance de la decisión del Juez que resuelve la consulta, en la misma sentencia la Corte indicó: “Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido.” 23 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para efectos de establecer la responsabilidad disciplinaria que implica la declaración de desacato, es necesario que se cumplan dos requisitos, a saber: i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial y; ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla.

(i) Del cumplimiento de la orden judicial El contenido preciso de la orden de protección está determinado por el objeto, los sujetos y el plazo; en tal sentido, se precisa establecer cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término; lo anterior, con miras a verificar si el destinatario de la orden la realizó cabal y oportunamente. 1.

El contenido de las órdenes Sea lo primero advertir que la Sala solamente se referirá a las órdenes impartidas a la CDMB y al MUNICIPIO, habida cuenta que fue respecto de sus representantes que se dio apertura al incidente de desacato, cuya decisión ahora se consulta. 24 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso sub lite, el Tribunal en providencia de 14 de diciembre de 2018 ordenó lo siguiente: “[…] Tercero. Ordenar al Municipio de Floridablanca y a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga: (i) a iniciar, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, las actividades necesarias para realizar el estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Guayana, con las características descritas al folio 481 del Cuaderno Principal 02 y (ii) a elaborar un cronograma de actividades para ejecutar las obras que el estudio arroje como necesarias.

La Sala en sentencia 1º de noviembre de 2019, modificó y adicionó la providencia recurrida en los siguientes términos: “[…]

PRIMERO: MODIFICAR el numeral noveno de la parte resolutiva de la sentencia de 14 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en los siguientes términos:

NOVENO: ADOPTAR como DEFINITIVA la medida cautelar decretada en el proveído de 18 de abril de 2017.

SEGUNDO: ADICIONAR la sentencia apelada en el sentido de CONFORMAR el COMITÉ DE VERIFICACIÓN DE LA SENTENCIA, el cual estará integrado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, los señores OMAIRA y ESTEBAN CÁRDENAS RODRÍGUEZ y MÉLIDA HERRERA ORTIZ, un representante del MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA, el COMANDANTE DE POLICÍA DE FLORIDABLANCA y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA. 25 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada […]” (Resaltado de la Sala).

En la medida cautelar de 18 de abril de 2017 a que hace referencia el numeral primero de la sentencia proferida por esta Corporación, el Tribunal resolvió lo siguiente: “[…] ORDENAR COMO MEDIDA CAUTELAR al Dr. Héctor Guillermo Mantilla Rueda para que su condición de alcalde de Floridablanca y máxima autoridad de policía del Municipio, garantice que en la ronda hídrica de La Quebrada “Las Guayanas” o “La Guayana” a la altura de la Vereda Casiano y la zona boscosa circundante no sea objeto de ninguna intervención o construcción por parte de los vecinos del sector.

Parágrafo. El cumplimiento de esta decisión debe ser inmediata y de ello se debe presentar un informe con destino a este proceso en el término de la distancia […]” (Resaltado de la Sala). Con fundamento en lo anterior, se advierte que: -. El MUNICIPIO y la CDMB debían iniciar las acciones necesarias para realizar el estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Guayana, teniendo en cuenta las características descritas en el folio 481 del Cuaderno Principal 02 del expediente, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la providencia, la cual se concretó el 9 de diciembre de 2019, teniendo en cuenta que el fallo de segunda instancia fue notificado el 2 de ese mes y año, razón por la que los 26 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incidentados tenían hasta el 9 de enero de 2020 para realizar el estudio requerido. -.

Una vez presentado el estudio hidrológico e hidráulico en mención, el MUNICIPIO y la CDMB debían elaborar un cronograma de actividades para ejecutar las obras que el estudio señale como necesarias, para lo cual tenían 18 meses contados a partir de la realización del estudio. -. Asimismo, el MUNICIPIO debía mantener el uso público de la ronda hídrica de la quebrada La Guayana a la altura de la vereda Casiano y recuperarlo en caso de que se presentaran nuevas ocupaciones con el fin de utilizarlas como una vía carreteable, cuya orden debía acatarse desde su expedición, esto es, desde el mes de abril de 2017, fecha en la que el a quo impartió la medida cautelar que, en la sentencia de segunda instancia, fue adoptada como definitiva. 2.

Lo probado en el proceso Al descorrer el traslado del incidente, se aportaron los siguientes documentos: 27 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -. Evaluación Hidrológica quebrada La Guayana, Veredas Casiano y Los Cauchos, elaborado por la CDMB en el mes de diciembre de 2016, según lo informado por el ingeniero Edgar Leal Archila en la audiencia de cumplimiento de 9 de diciembre de 2021. -.

Informe del operativo realizado en la vereda Casiano del MUNICIPIO el 23 de junio de 2020, por parte de la Alcaldía Municipal, en el que se constató que en el predio del señor JOSÉ LUIS HERRERA SUÁREZ se estaba ejecutando una construcción consistente en un segundo piso para una vivienda y explanación del terreno, actividad para la cual no se presentaron los permisos correspondientes; en consecuencia, se remitió esa información a la Secretaría del Interior, a la Inspección de Policía – Control de Obras Urbanísticas y Construcción para que iniciara el respectivo proceso policivo y que, además, se adoptaran las medidas correctivas necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas urbanísticas. -.

Oficio de 2 de diciembre de 2020, en el que la Secretaría de Infraestructura del MUNICIPIO informó que, de acuerdo con lo señalado por la Oficina Asesora de Planeación, la presente acción popular no estaba en el inventario de los fallos pendientes de 28 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de ese despacho. -.

Memorando núm. SEYCA 391/2020 de 16 de diciembre de 2020, mediante el cual el Subdirector de Evaluación y Control Ambiental de la CDMB manifestó que realizó la evaluación hidrológica de la quebrada La Guayana, vereda Casiano y los Gauchos, con el fin de establecer los caudales de diseño de la fuente hídrica desde la mencionada vereda hasta su confluencia con la quebrada Mensulí y para proponer alternativas de control de cauce a nivel de pre-diseño. Además, indicó que para modelar el cauce de forma precisa era necesario un estudio topográfico, el cual también era un insumo necesario para realizar el estudio hidráulico. -.

La Oficina Asesora de Planeación del MUNICIPIO con el acompañamiento de la Policía Nacional, en cumplimiento de lo ordenado, el 23 de marzo de 2021 llevó a cabo un operativo en la vereda Casiano en el que se dejó constancia que no se pudo ingresar a la finca El Porvenir debido a que el propietario instaló un portón metálico que impedía el ingreso; que, sin embargo, observaron la presencia de una retroexcavadora que estaba realizando movimiento de tierra para la apertura de una vía vehicular, destruyendo el bosque 29 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que colindaba con el Conjunto Galicia Campestre y arrojando el material producto de la excavación a la cañada.

Como consecuencia de los hallazgos realizados, remitieron la información del operativo y lo encontrado a la Oficina de Gestión Ambiental y Mitigación del Riesgo del MUNICIPIO y a la CDMB. -. Oficio de 20 de abril de 2021 por medio del cual la Secretaría de Hacienda – Oficina de Ejecuciones Fiscales del MUNICIPIO informó que mediante la Resolución núm. 048 de 20 de mayo de 2015 se impuso una multa y dictó una orden de suspensión y demolición de una obra a la señora MÉLIDA HERRERA ORTIZ; y que a través de la Resolución núm. 0033 de 28 de marzo 2018 le impuso otra multa, dentro de los procesos policivos adelantados por la Inspección de Policía, Obra y Ornato, cuyas decisiones se encontraban en proceso coactivo. -.

Oficio de 19 de agosto de 2021, en el que la CDMB se pronunció sobre una denuncia ciudadana promovida por presuntas afectaciones ambientales en la finca El Porvenir de la vereda Casiano, en donde la señora MÉLIDA HERRERA ORTIZ estaba realizando actividades de excavación, construcción, rompimiento abrupto de la montaña, 30 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co replanteo para vías internas y movimiento de tierra en localidades protegidas, respecto de lo cual indicó: “[…] VISITA DE INSPECCION OCULAR DEL 18 DE JUNIO DE 2020: En la visita al sitio georreferenciado con N: 7°3’14.60” y al E:- 73°4’7.62”, la cual se realizó de manera conjunta entre la CDMB y Policía Nacional (Grupo de Protección Ambiental y Ecológica), en donde se evidenció la realización de cortes del terreno, explanación y adecuación del mismo y conformación de taludes con pendientes de 90° para posible construcción de vivienda.

Adicionalmente se realizó apretura de vía, generando gran cantidad de material de sedimentación causando asfixia de especies forestales, que debido a la disposición de material producto de los cortes del terreno, presentan sofocamiento consistente en la disposición de residuos de construcción y demolición en el área basal de los árboles (base del fuste), lo cual incrementa la temperatura y por ende provoca la asfixia de las raíces, requiriéndose solamente algunas pulgadas de material adicional para matar las especies forestales, toda vez que el 90% de las raíces finas son las que absorben el agua y los minerales las cuales cuentan con dimensiones que oscilan entre los 6 a 12 pulgadas (15 a 30 centímetros) superiores del suelo, así mismo las raíces requieren espacio, agua y aire para su crecimiento óptimo y a su vez, generando riesgo de deslizamientos ya que no hay obra de control de escorrentía. VISITA DE INSPECCION OCULAR DEL 23 DE JUNIO DE 2020: En la visita técnica de inspección ocular se pudo evidenciar lo siguiente: • Se observa que se realizaron actividades de tala de Yarumos (Cecropia peltata), Balso (Ochroma pyramidale), Cedro (Cedrela odorata), Tachuelo (Zanthoxylum rhoifolium), Guamo (Inga edulis), Guadua (Bambusa vulgaris). • Actividades de movimiento de tierra y corte de talud realizadas con maquinaria amarilla, para la apertura de una vía que comunica los predios No 00-20007-0309-000 y No 00020007-0136-000 y adecuaciones del terreno para posibles construcciones, las cuales generan desestabilización del mismo. • El material producto de los cortes se dispuso sobre el talud, el cual presenta unas pendientes superiores a los 45° de inclinación y a su vez sobre un drenaje natural identificado con código 121484002 ubicado en el predio 00-02-0007-0136-000, sin respetar los aislamientos mínimos, causando obstrucción y 31 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co represamiento en el cauce del mismo, generando una situación de riesgo para la comunidad del sector. • No se evidenciaron obras para control de aguas de escorrentía que sirven para la captación y conducción de las aguas y/o estabilización de los taludes favoreciendo procesos erosivos sobre el talud y deslizamientos por lo cual se considera una presunta infracción a lo contemplado en la Resolución 1294 de 2009. • A su vez, se observó asfixia de especies forestales, donde se logró identificar Yarumos (Cecropia peltata), Balso (Ochroma pyramidale), Tachuelo (Zanthoxylum rhoifolium), Guamo (Inga edulis), que debido a la disposición de material producto de los cortes del terreno, presentan sofocamiento consistente en la disposición de residuos de construcción y demolición en el área basal de los árboles (base del fuste), incrementa la temperatura y por ende provoca la asfixia de las raíces, requiriéndose solamente algunas pulgadas de material adicional para matar las especies forestales, toda vez que el 90 por ciento de las raíces finas son las que absorben el agua y los minerales las cuales cuentan con dimensiones que oscilan entre los 6 a 12 pulgadas (15 a 30 centímetros) superiores del suelo, así mismo las raíces requieren espacio, agua y aire para su crecimiento óptimo. • Se observa la construcción de un muro de contención en mampostería temosa de longitud 12.20 m con altura de 3.00 m con columnas reforzadas cada 0.25 m, manifestando el señor ALONSO SERRANO LOBO, propietario de predio contiguo, que solicitó dicha construcción a quien se encontraba realizando los movimientos de tierra, debido a que esta actividad puede generarle daños a su predio por deslizamientos. […] Conforme a lo observado en el sitio georreferenciado, ubicado en la Vereda Casiano Finca el Porvenir del municipio de Floridablanca, la CDMB informa que no es posible continuar con las actividades de tala y movimientos de tierra que se adelantan en el área mencionada anteriormente y se procede de conformidad con la ley 1333 de 2009, ley sancionatoria en materia ambiental, elaborando el respectivo informe técnico de valoración e identificación de una presunta infracción y/o afectación ambiental, el cual se identifica con expediente SA0092-2020, SINCA: 33351.

VISITA DE INSPECCION OCULAR DEL 20 DE MAYO DE 2021: • Al momento de la inspección ocular, se observaron a lo lejos a tres (3) personas realizando actividades de encofre, quienes al momento de acceder al punto de intervención ya no se encontraron en el sitio. En el lugar se halló una (1) mezcladora y un (1) apisonador tipo canguro, así como una (1) carretilla con mezcla y materiales de construcción. • Se observaron actividades de terraceo sobre la montaña, en un 32 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co área de aproximadamente 80 m2.

En la parte media del talud se evidencia fractura del suelo existente generada por las actividades realizadas, al poseer características limosa-arcillosas, lo que conlleva a que, por acción de la lluvia y/o intervención antrópica, nuevamente esta capa desprendida pueda generar deslizamientos y/o remoción en masa. • Asimismo, en un punto se observa la demolición de una parte del muro de contención que tenía como función contener las cargas generadas por la tierra evitando posibles deslizamientos.

La presión de la tierra que ejerce en otro punto de dicho muro, está generando una falla por volteo, esto quiere decir, que en cualquier momento el muro mencionado podría colapsar. […] Como resultado de lo actuado, se procedió a elaborar informe técnico y se remitió a la oficina de trámites sancionatorios como agravante, para que obre dentro del expediente SA-0092-2020, SINCA: 33351.

Ahora bien, teniendo en cuenta lo actuado, se hacen necesarias acciones contundentes por parte de la Alcaldía Municipal de Floridablanca, frente al tema en particular y los controles pertinentes, debido a las intervenciones que se vienen adelantando son contrarias al Plan de Ordenamiento Territorial -POT y afectan directamente a los Recursos Naturales y las zonas de importancia ambiental.

Cabe resaltar que en el acceso al predio objeto de las intervenciones se instaló un portón para impedir el control de las Autoridades, obstaculizando las actuaciones, razón por la cual se considera pertinente remitir a la Fiscalía General de la Nación con el fin de que se adelanten las actuaciones correspondientes en caso de considerar delitos penales u otros, toda vez que pese a las actuaciones administrativas adelantadas, persisten en las intervenciones a los recursos naturales para la venta de lotes y posteriores procesos constructivos […]”. -.

Informe de visita realizado a la finca El Porvenir de la vereda Casiano del MUNICIPIO, de fecha 22 de octubre de 2021, por parte de la Secretaría de Infraestructura, de la Inspección de Policía de Control Urbano, la Oficina de Gestión Ambiental y Mitigación del Riesgo, la 33 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CDMB y la Oficina Asesora Municipal, en la que nuevamente se encontró que en el acceso al predio se instaló un portón que imposibilitaba el ingreso a la propiedad, lo que impidió llevar a cabo la diligencia. Además, se indicó que el 23 de marzo de ese mismo año se había efectuado una visita en la que se evidenció, desde el exterior, la ejecución de un movimiento de tierra con retroexcavadora en la propiedad, presuntamente para la construcción de una vía. -.

Oficio de 18 de noviembre de 2021 elaborado por la Secretaría de Infraestructura del MUNICIPIO, en el que sobre el cumplimiento de los requisitos señalados en la sentencia proferida dentro de la presente acción popular para la elaboración del estudio hidrológico de la quebrada La Guayana por parte de la CDMB, se dijo: “[…] Teniendo en cuenta lo citado anteriormente se puede establecer que el estudio hidrológico e hidráulico presentado por la CDMB no cumple en su totalidad con las características descritas en el folio 481 (basados en la información que se pudo extractar del oficio de la referencia que se presume corresponde a la información del folio 481 del Cuadernillo principal 02), dado que el mismo no establece claramente las acciones necesarias para mitigar a largo plazo el riesgo de desastre que presenta la quebrada La Guayana. […] Se puede concluir, que la responsabilidad de la secretaria de infraestructura de revisar y validar el estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Guayana se cumplió de acuerdo a los 34 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parámetros establecidos por el oficio emitido por la oficina Jurídica.

Sin embargo, cabe resaltar que no se ha podido establecer un cronograma en conjunto con la CDMB debido a que no se contemplan claramente las acciones necesarias para mitigar a largo plazo el riesgo de desastre que presenta la quebrada La Guayana y no existen diseños con detalle para proyectar la ejecución de las obras. Por tal razón, la secretaria de Infraestructura propone una revisión y ajuste del estudio entregado por la CDMB, para lo cual se incluyó en el Plan de Adquisiciones del año 2022 el desarrollo de tal estudio, una vez los resultados del mismo, se procederá junto con la CDMB a la elaboración del cronograma para el desarrollo de las obras necesarias, cronograma que se muestra a continuación: […]” (Resaltado de la Sala). -.

Informe técnico para la gestión del riesgo de 13 de diciembre de 2021, en el que la CDMB comunicó de los hallazgos encontrados en la visita realizada a la quebrada la Guayana a la altura de la finca “Te amo” y la amenaza que existe. 35 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -.

Oficio núm.2484-2021 de 15 de diciembre de 2021, en el que la Secretaría de Infraestructura del MUNICIPIO señaló, luego de celebrada la primera audiencia de cumplimiento, lo siguiente: “[…] b- Decisiones posteriores a la revisión del estudio: La Secretaría de Infraestructura propone la realización de una consultoría para la revisión y ajuste del estudio entregado por la CDMB, de tal manera que se cumpla los requerimientos de la decisión de primera instancia del juez de conocimiento y así se logren definir las obras necesarias para resolver el problema presentado en el sector.

Consecuencia de lo anterior, esta dependencia elaboró los términos de referencia de la Consultoría y a su vez solicitó incluir en el Plan de Adquisiciones del año 2022, el desarrollo de tal estudio. Una vez obtenidos los resultados de esta Consultoría, se procederá junto con la CDMB a consolidar el siguiente cronograma para el desarrollo de las obras necesarias que arroje la consultoría. c- Evidencias.

Se adjunta copia del oficio de fecha 26 de noviembre de 2021, dirigido al Dr. JAIME ALEXANDER DEL REAL, Jefe de Almacén de la Alcaldía de Floridablanca, en el que se solicita la inclusión en el Plan Anual de Adquisiciones de las necesidades a ejecutar por la Secretaría de Infraestructura, para la vigencia 2022, en la cual se incluye los recursos necesarios para la consultoría citada. […] d- Compromisos a corto plazo para el cumplimiento del cronograma.

En el mes de enero 2022, se enviarán a su Despacho los estudios previos definitivos para su conocimiento […]”. -. En el expediente reposan fotografías que evidencian unas obras, al parecer de una carretera, sin que se conozca la fecha y el lugar en que fueron tomadas, por lo que carecen de valor probatorio alguno. 36 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del anterior recuento probatorio, la Sala advierte que le asistió razón al Tribunal cuando sostuvo que los señores MIGUEL ÁNGEL MORENO SUAREZ y JUAN CARLOS REYES NOVOA, en su calidad de Alcalde del MUNICIPIO y Director de la CDMB, no han cumplido con las órdenes dictadas en la sentencia de 14 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal, y de 1º de noviembre de 2019 proferida por esta Sección. En efecto, respecto del cumplimiento de la orden dada tanto al MUNICIPIO como a la CDMB de iniciar las actividades necesarias para elaborar un estudio hidrológico e hidráulico de la quebrada La Guayana, con las características descritas en el proceso, y de elaborar un cronograma de actividades para ejecutar las obras que dicho estudio arrojara, para lo cual contaba con un plazo de 18 meses contados a partir de la finalización del mismo, la Sala observa que no fue satisfecha, pues aun cuando existe un documento denominado “Evaluación Hidrológica quebrada La Guayana, Veredas Casiano y Los Cauchos”, elaborado por la CDMB, del mismo se advierte que: i. Conforme a lo informado por las partes en la audiencia de cumplimiento de 9 de diciembre de 2021, el estudio data del mes de diciembre de 2016 y no fue elaborado con ocasión de la orden 37 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impartida en las providencias cuyo cumplimiento aquí se analiza, por lo tanto, no contiene las especificaciones señaladas requeridas, y; ii.

De acuerdo con lo dicho por el propio MUNICIPIO en el oficio de 18 de noviembre de 2021, el documento no cumplió con las características señaladas en el folio 481 del cuaderno principal 02 del expediente, toda vez que no se establecieron con claridad las acciones que se debían ejecutar para mitigar a largo plazo el riesgo de la quebrada y no existían diseños con detalle para proyectar la ejecución de las obras, razón por la que tampoco fue posible para el ente territorial elaborar, en conjunto con la autoridad ambiental, el cronograma de actividades ordenado.

En cuanto a la orden dada al MUNICIPIO de mantener el uso público de la ronda de la fuente hídrica, a la altura de la vereda Casiano, es preciso indicar que tampoco se encuentra satisfecha, pues de acuerdo con el informe técnico para la gestión del riesgo de 13 de diciembre de 2021 elaborado por la CDMB, en la zona objeto de la sentencia aún hay amenaza en la ronda de la quebrada.

Así las cosas, no solo se incumplió la orden contenida en el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia, sino también, la medida 38 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cautelar decretada desde el 28 de abril de 2017 y adoptada como permanente por esta Sección en sentencia de 1o. de noviembre de 2019, pues conforme se advirtió de los medios probatorios aportados, la ronda hídrica de la quebrada La Guayana a la altura de la Vereda Casiano aún se encuentra amenazada, sin que a la fecha de la presente providencia se haya podido demostrar que la afectación cesó de forma definitiva, pues de acuerdo con la orden impartida, no basta con la realización de visitas a la zona sino que es indispensable que se adelanten acciones contundes para que la invasión cese.

(ii) La responsabilidad subjetiva del sancionado Para determinar la responsabilidad subjetiva de los sancionados, la Sala observa que durante el trámite incidental se allegó información relacionada con el cumplimiento de las órdenes, documentos de los cuales se puede concluir que: 1.- La CDMB elaboró en el mes de diciembre de 2016 una evaluación hidrológica de la quebrada La Guayana, la cual, de acuerdo con el análisis del MUNICIPIO no satisfizo los requerimientos establecidos en la sentencia proferida por el Tribunal, y solamente puso en 39 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocimiento del ente territorial la existencia de dicho documento hasta el 16 de diciembre de 2020, mediante memorando núm. SEYCA 391/2020, esto es, 4 años después, lo que denota una evidente negligencia y falta de interés en dar cumplimiento a lo ordenado. 2.- Actualmente, existen obras y construcciones que están poniendo en riesgo los derechos colectivos amparados dentro de la presente acción, lo que permite concluir que las actividades generadoras del riesgo siguen latentes y, además, evidencia la falta de eficacia en las acciones adelantadas por el MUNICIPIO; 3.- Los propietarios del predio El Porvenir, no han permito el ingreso de las autoridades al mismo al instalar un portón en la zona de ingreso, lo que ha dificultado su gestión. Tal circunstancia evidencia la falta de autoridad del MUNICIPIO en su territorio, pues no ha logrado verificar el estado de la ronda de la quebrada objeto de la acción y detener las actividades contrarias al ordenamiento jurídico que se presentan en la zona, pese al poder policivo que ostenta; 4.- Las pruebas obrantes en el plenario dan cuenta que varias 40 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dependencias de la ALCALDÍA y la CDMB vienen realizado operativos en la finca El Porvenir desde el mes de junio de 2020, los cuales han dado lugar a que se remita los resultados de las diligencias para efectos de que se inicien los procesos sancionatorios correspondientes; sin embargo, en el expediente no hay prueba alguna del inicio formal de algún proceso con dicha finalidad.

En efecto, las únicas decisiones proferidas dentro de un proceso sancionatorio iniciado contra la señora MÉLIDA HERRERA ORTIZ son las adoptadas en las resoluciones núms. 048 de 20 de mayo de 2015 y 0033 de 28 marzo de 2018, las cuales fueron dictadas con anterioridad a la sentencia cuyo cumplimiento se persigue. Lo precedente, a juicio de la Sala, denota un actuar permisivo por parte de las incidentadas que ha perpetuado la vulneración de los derechos colectivos amparados. 5.- El MUNICIPIO propuso la revisión y ajuste del estudio realizado por la CDMB, por lo cual incluyó en el Plan de Adquisiciones del año 2022 su desarrollo, luego de lo cual, supuestamente se realizaría el cronograma de las obras necesarias; sin embargo, no existe evidencia en el plenario de ninguna acción en esa dirección. 41 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la Sala, la falta de interés por parte del MUNICIPIO se evidencia aún más al afirmar, en oficio de 2 de diciembre de 2020, que las decisiones adoptadas dentro de la presente acción popular no se encontraban dentro de los fallos pendientes de cumplimiento.

Estas son las razones que llevan a la Sala a determinar que en el caso sub judice se configuran los dos elementos de responsabilidad para la procedencia de la sanción por desacato, esto es (i) un incumplimiento total de las órdenes contenidas en las providencias de 14 de diciembre de 2018 y de 1o. de noviembre de 2019, proferidas por el Tribunal y esta Corporación, respectivamente; y (ii) la renuencia de los obligados a acatar la orden judicial de protección de los derechos colectivos, razón por la que se confirmará el auto consultado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFIRMAR la providencia consultada. 42 Número único de radicación: 68001-23-33 000-2017-00500-02 Actora: OMAIRA CÁRDENAS RODRÍGUEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de octubre de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.