Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C. 1 de diciembre de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04657-01 Demandante: Instituto Nacional de Vías- INVIAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Inmediatez - confirma Síntesis del caso: La parte actora enjuició la providencia de segunda instancia que revocó la decisión apelada y, en su lugar, accedió a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho relacionada con el reconocimiento de una relación laboral.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la Sentencia de 21 de agosto de 2025, por medio de la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de inmediatez2.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 28 de julio de 2025, el Instituto Nacional de Vías- INVIAS, mediante apoderado judicial, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E, por la presunta violación de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la legalidad y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la Sentencia de 25 de octubre de 2024, proferida por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-42-055- 2018-00097-01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “Primero: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el Instituto Nacional de Vías- INVIAS, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia.” Radicación: 11001-03-15-000-2025-04657-01 Demandante: Instituto Nacional de Vías- INVIAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 “1. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso igualdad, legalidad y acceso a la administración de justicia del Instituto Nacional de Vías - INVIAS. 2. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS en su totalidad la sentencia proferida el veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por la Sección Segunda, Subsección "E", del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso radicado con el número 11001-33-42-055- 2018-00097-01. 3.
Se CONFIRME la decisión tomada en primera instancia por el Juzgado Sesenta y Siete (67) Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del catorce (14) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), en el sentido de ABSOLVER a mi representada de todas y cada una de las pretensiones de la demanda. 4. ORDENAR a la Sección Segunda, Subsección "E", del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en un término perentorio, profiera una nueva sentencia de segunda instancia en la que se valore de manera racional, integral y conjunta todo el acervo probatorio, corrigiendo los defectos fácticos advertidos y, en consecuencia, resuelva el recurso de apelación absolviendo a mi representada de cada una de las pretensiones de la demanda.” 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) El 2 de marzo de 2018, Martha Efigenia González Traslaviña, mediante apoderado judicial, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Nacional de Vías – INVIAS. Solicitó la nulidad de los Oficios Nos. OAJ 55693 de 15 de noviembre de 2016 y SG 113578 de 2 de noviembre de 2017, mediante los cuales se negó el reconocimiento de la relación laboral.
Como consecuencia, pidió que se declarara la existencia de dicha relación bajo la figura de “contrato realidad” entre el 11 de abril de 2007 y el 31 de enero de 2016, y se ordenara el pago de las acreencias laborales y prestacionales correspondientes, incluidas las prestaciones sociales, aportes a seguridad social, indemnización por despido injusto, sanción moratoria por no consignación de cesantías, y demás emolumentos previstos en la ley. 5. 2) Mediante Sentencia de 14 de noviembre de 2023, el Juzgado 67 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda.
Consideró que no se acreditó el elemento de subordinación, pues las pruebas evidenciaron autonomía en la ejecución contractual y ausencia de control permanente por parte de la entidad. Indicó que la asistencia a las instalaciones obedecía a la coordinación propia del objeto contractual, que la demandante podía desarrollar sus actividades desde cualquier lugar y que no se demostró imposición de horario ni órdenes que configuraran sujeción jurídica.
Señaló que las instrucciones recibidas correspondían a la ejecución del contrato y no a una relación laboral. Concluyó que la parte actora no aportó pruebas suficientes para desvirtuar la naturaleza civil de los contratos de prestación de servicios. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04657-01 Demandante: Instituto Nacional de Vías- INVIAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 6. 3) El 29 de noviembre de 2023, Martha Efigenia González Traslaviña interpuso recurso de apelación. Alegó que el fallo incurrió en una indebida valoración del acervo probatorio, pues desconoció la continuidad e ininterrupción de los contratos celebrados entre el 11 de diciembre de 2006 y el 31 de enero de 2016, lo que evidenciaba permanencia en el servicio.
Sostuvo que las funciones desempeñadas correspondían a labores “misionales” de la entidad y no a actividades temporales, por lo que debía declararse la existencia de una relación laboral. Indicó que los testimonios acreditaban subordinación, cumplimiento de horario, órdenes directas y uso de elementos institucionales, circunstancias que el juez desestimó sin justificación. 7. 4) Mediante Sentencia de 25 de octubre de 2024, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión de primera instancia y declaró la existencia de una relación laboral entre la señora Martha Efigenia González Traslavina y el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, desde el 11 de abril de 2007 hasta el 31 de enero de 2016.
Para ello, valoró la continuidad de los contratos, las funciones misionales desempeñadas y el cumplimiento de horario acreditado principalmente por testimonios que evidenciaron subordinación. Aplicó el principio de primacía de la realidad sobre las formas, la prohibición de contratar por prestación de servicios para funciones permanentes y la jurisprudencia sobre contrato realidad.
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos que negaron la relación laboral y ordenó el pago de prestaciones sociales legales y aportes pensionales por el período del 27 de febrero de 2008 al 31 de enero de 2016, con base en los honorarios pactados, y negó las demás pretensiones y no condenó en costas3. 8. Como fundamento de la vulneración, la parte actora sostuvo que la sentencia de segunda instancia incurrió en un defecto fáctico, al dar por acreditada la subordinación con base en una valoración irrazonable del acervo probatorio.
Indicó que el Tribunal otorgó credibilidad automática a testimonios sospechosos sin aplicar el análisis riguroso exigido por la jurisprudencia y omitió confrontar sus versiones con las pruebas documentales que demostraban autonomía en la ejecución contractual. 9. Asimismo, sostuvo que la sentencia enjuiciada tergiversó el alcance de las funciones estipuladas en el contrato, al calificarlas como misionales y permanentes sin realizar un examen comparativo con el manual de funciones y los objetos contractuales, lo que condujo a una conclusión errónea sobre la naturaleza del vínculo. 3 Dicha providencia fue notificada personalmente el 7 de noviembre de 2024, mediante mensaje de datos, de acuerdo con el índice 15 de SAMAI de la segunda instancia del proceso ordinario.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04657-01 Demandante: Instituto Nacional de Vías- INVIAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 10.
Por último, sostuvo que la sentencia ignoró medios de prueba que acreditaban autonomía en la ejecución contractual, como la posibilidad de realizar las labores desde cualquier lugar, la inexistencia de llamados de atención y la ausencia de procesos disciplinarios, circunstancias que desvirtuaban la subordinación. 1.2. Sentencia de primera instancia4 e impugnación 11.
En Sentencia de 21 de agosto de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela. Consideró que no se cumplió el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó 8 meses después de la notificación y ejecutoria de la decisión cuestionada, por lo que se había superado el plazo razonable de 6 meses fijado por la jurisprudencia. Señaló que no se acreditaron circunstancias excepcionales que justificaran la tardanza y que la parte actora no expuso motivos válidos que justificaran la inactividad. 12.
Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora presentó impugnación en la que cuestionó el alcance dado al requisito de inmediatez. Alegó que la Sala aplicó el término de 6 meses como si se tratara de una caducidad, sin atender al análisis de razonabilidad y proporcionalidad exigido por la jurisprudencia constitucional.
Indicó que la Corte ha sostenido que no existe plazo perentorio para la acción de tutela y que el examen debe considerar las particularidades del caso. Señaló que la vulneración alegada era de carácter permanente, pues la sentencia cuestionada continuaba produciendo efectos jurídicos adversos, lo que justificaba flexibilizar el requisito temporal.
Sostuvo que negar la procedencia de la tutela bajo un criterio puramente formal desconocía la naturaleza garantista del mecanismo y su función como último recurso para la protección de derechos fundamentales.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Fijación de la controversia 13. Le corresponde a la Sala verificar si la presente acción de tutela cumplió con el requisito de inmediatez. En caso afirmativo, deberá determinar, luego de verificar los demás requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si la 4 Mediante Auto de 30 de julio de 2025, el despacho ponente de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dispuso: (1) admitir la acción de tutela interpuesta por el Instituto Nacional de Vías- INVIAS;
(2) tener como accionados al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E; y (3) vincular al trámite a la señora Martha Efigenia González Traslavina. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04657-01 Demandante: Instituto Nacional de Vías- INVIAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como juez de segunda instancia en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2018-00097-01, incurrió en un defecto fáctico al dar por acreditada la subordinación y reconocer la relación laboral reclamada respecto de INVIAS.
Como consecuencia de lo anterior, se confirmará, modificará o revocará la decisión de primera instancia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 14. La Sala confirmará la sentencia de tutela de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de inmediatez, por las siguientes razones: 15.
La Corte Constitucional5 ha sostenido que, aunque la acción de tutela no tiene un término de caducidad, la misma debe presentarse dentro de un “término razonable y proporcionado”, contado a partir del hecho u omisión generadora de la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, pues, de no ser así, se afectaría la seguridad jurídica, los derechos de terceros, e incluso, se desnaturalizaría la acción misma.
Aunado a ello, en relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, se comprometería la cosa juzgada y la firmeza de las decisiones judiciales, por lo cual, según la Corte, aquí, el examen de inmediatez debe ser más estricto. 16. En ese orden, la Corte Constitucional ha señalado que el estudio y análisis de la inmediatez se debe efectuar a partir del concepto de razonabilidad, (se trascribe) “teniendo en cuenta las particularidades de cada caso concreto”. 17.
Por su parte, la Sala Plena de esta Corporación, mediante Sentencia de unificación de 5 de agosto de 20146, estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de 6 meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia objeto de reproche constitucional. No obstante, al igual que la Corte Constitucional, sostuvo que (se trascribe) “en cada caso concreto deberá evaluarse este requisito a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela”. 18.
Para estudiar o valorar la inmediatez en concreto y establecer si la acción es procedente, se ha considerado que el plazo oportuno es de 6 meses, salvo que, según la Corte Constitucional, se configuren alguna de 5 Sentencia SU-018 de 2018. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación por importancia jurídica de 5 de agosto de 2014.
Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2025-04657-01 Demandante: Instituto Nacional de Vías- INVIAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 estas circunstancias, que no son taxativas, en el caso sometido a revisión: (1) el accionante presente razones válidas para su tardanza en presentar la acción constitucional, (2) que a pesar del paso del tiempo, la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales continúe y sea actual o (3) que la exigencia de la interposición de la acción en un término razonable resulte desproporcionada, dadas las circunstancias de debilidad manifiesta en la que se encuentra el demandante. 19.
Aunado a ello, sobre esta exigencia en particular, cuando la parte actora es una autoridad pública, la Corte Constitucional, en Sentencia SU184 de 2019, sostuvo (se trascribe): “La Corte Constitucional considera que la entidad pública accionante cuenta con todas las capacidades institucionales para desarrollar su función constitucional y la defensa de sus intereses ante la jurisdicción, razón por la cual, es exigible una debida diligencia para la protección de sus intereses de manera inmediata, máxime cuando sostuvo en el escrito la gravedad de la vulneración de sus derechos fundamentales, por ello, considera la Sala que la vulneración alegada no es urgente, característica que corresponden a la naturaleza del amparo ius fundamental.
Además de lo anterior, la Sala Plena de la Corte evidencia que no existe un motivo válido que justifique la inactividad de la entidad accionante en un término prudencial, pues del escrito de tutela no se evidencia ello. Asimismo, la Corte encuentra que no existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción de tutela y la vulneración de sus derechos fundamentales, al punto que podía ejercer la defensa inmediata de sus intereses.
Por lo anterior, no se evidencia un bloqueo institucional que justifique la tardía presentación de la acción de tutela en un término prudencial.” 20. En el presente caso, tal como lo señaló el juez de tutela de primera instancia, se advierte que la Sentencia de 25 de octubre de 2024 fue notificada el 7 de noviembre de 2024. En consecuencia, entre esa fecha y la presentación de la solicitud de amparo, el 28 de julio de 2025, transcurrieron más de 8 meses. 21.
Adicionalmente, la Sala advierte que el accionante omitió justificar la inactividad procesal, pues, aunque alegó que la vulneración era de carácter permanente, dicho argumento explica la tardanza en la presentación de la tutela, pues, precisamente, la vulneración se dio con la Sentencia de 25 de octubre de 2024, cuyos efectos se conocieron desde ese momento, ni tampoco se configuró alguno de los supuestos especiales o circunstancias relacionadas en el párrafo 19 de esta providencia, que permitieran aceptar una interposición después del plazo razonable. 2.3.
Conclusión 22. En mérito de lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia, mediante la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de inmediatez. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04657-01 Demandante: Instituto Nacional de Vías- INVIAS Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 21 de agosto de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la tutela presentada por el Instituto Nacional de Vías - IMVIAS, en los términos y por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin7.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 7 secgeneral@consejodeestado.gov.co