Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: NINFA CECILIA JURADO PÉREZ DEMANDADA: MUNICIPIO DE VILLA CARO (NORTE DE SANTANDER) Tema: Reconocimiento relación laboral encubierta o subyacente.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 23 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

DEMANDA La señora Ninfa Cecilia Jurado Pérez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones1: 1. Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio 110.16.01.131 del 1.° de abril de 2016, expedido por el alcalde municipal de Villa Caro, por medio del cual negó la existencia de un vínculo laboral entre el ente territorial y la señora Jurado Pérez. 2.

A título de restablecimiento del derecho, condenar al municipio demandado a: i) reintegrar a la demandante bajo una relación legal y reglamentaria, en el mismo cargo y funciones que ocupaba en el momento de terminar el vínculo contractual o en uno de mejor naturaleza, ii) reconocer y pagar a favor de la señora Jurado Pérez los siguientes conceptos salariales y prestacionales: asignación básica mensual dejada de percibir durante el tiempo en que estuvo separada del ente territorial, incremento salarial por antigüedad, gastos de representación, auxilio de transporte, subsidio familiar, bonificación por 1 Folios 2 a 8. 2 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez servicios prestados, prima de vacaciones, prima de navidad, prima técnica, cesantías e intereses a las cesantías y vacaciones; iii) reconocer y pagar la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; iv) los perjuicios morales probados a partir de la irregularidad laboral y; v) devolver la cuota parte del sistema general de seguridad a cargo del empleador y el valor de las pólizas de responsabilidad civil. 3.

Ordenar a la demandada a actualizar la condena impuesta y cancelar todos los reconocimientos en las condiciones y términos señalados en los artículos 192, 193, 194 y 195 del CPACA. Fundamentos fácticos2 1. La señora Ninfa Cecilia Jurado Pérez suscribió con el municipio de Villa Caro, desde el año 2012 y hasta el año 2015, contratos de prestación de servicios ininterrumpidos, con período de tiempo no superiores a 6 meses. 2.

Las funciones que debía desarrollar de manera personal eran de asesoría contable en la tesorería del municipio de Villa Caro. 3. Recibió contraprestación económica por los servicios prestados, sin que le fueren reconocidos emolumentos tales como: vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, prima técnica, bonificación, cesantías e intereses a las cesantías y los respectivos incrementos salariales anuales. 4.

Igualmente, asumió la totalidad del pago de los aportes a la seguridad social sin que el municipio de Villa Caro haya efectuado dichos aportes en la proporción que le correspondía como empleador. También sufragó el monto de las pólizas de responsabilidad civil. 5. Refirió que, al cotejar el Manual de Funciones del municipio de Villa Caro con las pruebas documentales aportadas al expediente, se puede advertir que las funciones que ejecutó corresponden al cargo de nivel profesional denominado tesorero con código 01 grado 01, o en su defecto, al cargo de nivel asistencial denominado auxiliar administrativo con código 407 grado 04. 6.

El 11 de marzo de 2016, la demandante elevó ante la entidad territorial reclamación frente a las prestaciones sociales surgidas del contrato realidad, con ocasión de los servicios por ella prestados, petición que le fue resuelta de forma negativa. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de modo que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última.

De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones y las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al 2 Folios 1 y 2. 3 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 5 de diciembre de 20173.

Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «No hay excepciones por resolver, dado que la entidad demandada no contestó la demanda y el Despacho no encuentra que se encuentre (sic) configurada alguna de tales excepciones, por lo cual tampoco de oficio hay lugar a declarar probada excepción previa o mixta.» Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.

Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] el problema jurídico provisional a resolver se centra en determinar: 2.5.4. ¿Hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 110.16.01.131 de fecha 01 de abril de 2016 con radicado No. 212, suscrito por el señor alcalde municipal de Villa Caro, por el cual se negó la existencia de una relación laboral entre el accionante y dicho municipio y por tanto ordenar al ente municipal el reintegro de la señora Ninfa Cecilia Jurado Pérez, al mismo cargo que desempeñaba o a uno de mejor naturaleza, así como el pago de la indemnización por el retardo en el pago de la (sic) cesantías, el pago de perjuicios morales, al pago de salarios dejados de percibir durante el tiempo que ha estado separada de la institución y las prestaciones sociales de la accionante durante el tiempo que estuvo contratada, tal como lo solicita la parte actora en la demanda o de accederse a la nulidad del citado acto hay lugar al restablecimiento del derecho señalado por la jurisprudencia fijada por el consejo (sic) de Estado para casos como el presente?» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.

SENTENCIA APELADA4 Mediante sentencia proferida el 23 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda. Como argumento de su decisión, indicó que las pretensiones de la demanda no podían prosperar dado que no encontró acreditado el elemento de subordinación que permita concluir con certeza la verdadera relación laboral entre las partes. 3 Folios 394 a 396. 4 Folios 420 a 429. 4 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez Al respecto, sostuvo que si bien se probó la existencia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora Jurado Pérez y el municipio de Villa Caro y con ello la prestación personal y el pago de las sumas de dinero como contraprestación de sus servicios; también lo es que no se demostró que los alcaldes municipales de turno o algún funcionario del municipio le hubiesen impartido órdenes a la demandante sobre la forma cómo esta debía cumplir las actividades propias de cada contrato.

Aseveró, que contrario a lo expuesto por la parte demandante, del material probatorio recaudado y dada la naturaleza específica del objeto de los contratos pactados, se podía colegir que entre las partes lo que existió fue una coordinación de actividades. Adicionalmente, expuso que de los contratos se desprende que los servicios contratados lo fueron por los conocimientos especializados que ostentaba la libelista para ejercer las actividades relacionadas con el manejo contable del citado municipio, ello aunado al hecho de que el oficio de contadora corresponde a una profesión liberal, en la cual, la autonomía en la aplicación de los conocimientos es la característica esencial de la misma.

Finalmente, señaló que tampoco se acreditó que en la planta de personal del municipio demandado se encontraba creado el cargo de contador público, por lo que era dable concluir que tales funciones resultan imposibles de realizar con el personal de planta y, además, se requería que fueran ejecutadas por personas con conocimientos especializados en la materia.

RECURSO DE APELACIÓN5 La parte demandante manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia y deprecó se revoque la misma al considerar que existió falta de análisis probatorio e incongruencia entre el objeto de prestación de servicios y las actividades efectuadas. Lo anterior, dado que fue contratada en calidad de asesora a fin de desarrollar funciones intrínsecas del tesorero municipal o, en su defecto, funciones en apoyo y acompañamiento de la misma dependencia, que no permiten ser delegadas a un tercero, ni tener autonomía en la ejecución de las funciones; además lo fueron de carácter permanente, esto es, durante 4 años ininterrumpidos.

Refirió que el hecho de que las obligaciones contraídas sean propias de la administración municipal, son y serán permanentes y, en consecuencia, le asiste el derecho a reconocimiento de todas aquellas prestaciones sociales dejadas de percibir en la ejecución de los contratos de prestación de servicios. Como argumento de ello, transcribió partes de una sentencia del Consejo de Estado6.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante7 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Adicionalmente señaló que el fallo adolece de análisis y razonamiento 5 Folios 431 a 435. 6 Consejo de Estado, Sección segunda, radicado: 81001-23-33-000-2012-00020-01 (0316-20140). 7 Folios 454 a 457. 5 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez integral de las pruebas allegadas al proceso, pese a que se allegó copia del Decreto 63 del 24 de noviembre de 2010, correspondiente al Manual de Funciones del municipio de Villa Caro, en el cual se advierte que las funciones que desempeñó corresponden al cargo del tesorero municipal, las cuales, por ser intrínsecas a dicho cargo, son de carácter permanente y no pueden ser delegadas a terceros, tales como el cobro coactivo.

En virtud de ello, asevero que el hecho de ejercer funciones asignadas al tesorero municipal, sería del caso otro medio de relación laboral con el municipio, más allá de un contrato de prestación de servicios, conforme lo permite la Ley 909 de 2004, en los denominados empleos temporales propios de la administración La parte demandada y el ministerio público guardaron silencio, según se desprende de la constancia secretarial visible a folio 458.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.

Problemas jurídicos Con fundamento en los anteriores argumentos, los problemas jurídicos se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿Está demostrado que en el caso de la señora Ninfa Cecilia Jurado Pérez se configuró la subordinación y dependencia continuada como elemento esencial de una relación laboral con el municipio de Villa Caro? 2.

En caso afirmativo, ¿conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, cabe declarar la prescripción extintiva frente a alguno o todos los períodos de vinculación de la demandante con la entidad territorial y bajo qué parámetros debe restablecerse su derecho? Marco normativo y jurisprudencial En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.

Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por 6 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,8 constituye, junto con otros principios convencionales,9 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente.

Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado.

En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y 8 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 9 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada». 7 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política.10 Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al demandante demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. 10 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31- 000-2001-05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 8 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez (iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.

En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro.

De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente.

En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016,11 según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización,12 por lo que de no presentarse la reclamación en ese periodo, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término.13 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del 11 sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005 12 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]» (Negrita fuera del texto) 13 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecado de forma expresa, en el sentido de ordenar que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, respecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora. 9 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.

Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa.

En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. Primer problema jurídico: ¿Está demostrado que en el caso de la señora Ninfa Cecilia Jurado Pérez se configuró la subordinación y dependencia continuada como elemento esencial de una relación laboral con el municipio de Villa Caro? Al respecto se sostendrá la siguiente tesis: conforme con las pruebas obrantes en el proceso, no se acreditaron los elementos de la relación laboral entre la señora Ninfa Cecilia Jurado Pérez y el municipio de Villa Caro, en especial, el de la subordinación y dependencia. Lo anterior se sustenta en las razones que se explican a continuación. En el presente caso no se acreditó el elemento de la subordinación y dependencia continuada De conformidad con el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, el punto central del debate está relacionado con el elemento de la subordinación, por cuanto de los restantes elementos como la prestación del servicio y la remuneración reconoció que se acreditaron.

Así las cosas, la Subsección procede a analizar los elementos materiales probatorios allegados al expediente, específicamente en lo relacionado con la subordinación y dependencia continuada, por cuanto el principal reparo de la apelante consistió en una supuesta errónea valoración probatoria. De acuerdo con lo anterior, se advierte lo siguiente: La señora Ninfa Cecilia Jurado Pérez prestó sus servicios como asesor externo contable tesorería municipal de Villa Caro, de la siguiente forma: CPS PLAZO FOLIO CPS 002 del 20 de enero de 2012 6 meses Del 20 de enero hasta el 19 de junio de 2012 20-23 CPS 059 del 1.° de agosto de 2012 5 meses Del 1.° de agosto al 31 de diciembre de 2012 24-29 CPS 06 del 18 de enero de 2013 6 meses Del 18 de enero al 17 de julio de 2013 30-34 CPS 74 del 19 de julio de 2013 5 meses y 12 días 106- 110 10 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez Del 19 de julio al 31 de diciembre de 2013 CPS 006 de 15 de enero de 2014 con otro sí 5 meses y 15 días + 1 mes Del 15 de enero al 31 de julio de 201414 35-45 CPS 092 del 1.° de septiembre de 2014 4 meses Del 1.° de septiembre al 31 de diciembre de 2014 111- 116 CPS 007 del 7 de enero de 2015 3 meses Del 7 de enero al 7 de abril de 2015 54-59 CPS 041 del 14 de abril de 2015 2 meses Del 14 de abril al 15 de junio de 2015 60-65 CPS 091 del 23 de junio de 2015 4 meses y 8 días Del 23 de junio al 31 de octubre de 2015 66-71 CPS 149 del 4 de noviembre de 2015 1 mes y 27 días Del 4 de noviembre al 31 de diciembre de 2015 89-94 Igualmente, prestó sus servicios para apoyar el reporte de información al sistema de monitoreo, seguimiento control y evaluación-SMSCE, administración y ejecución de recursos del sistema general de regalías SGR a través del aplicativo de cuentas- SGR e informes FUT y contables en los siguientes períodos: CPS PLAZO FOLIO CPS 062 del 27 de junio de 2014 6 meses Del 27 de junio al 27 de diciembre de 201415 46-53 CPS 085 del 13 de junio de 2015 5 meses Del 13 de junio al 13 de noviembre de 2015 72-78 A su vez, la libelista al absolver el interrogatorio de parte decretado de oficio por el tribunal sostuvo lo siguiente: • Que inició sus funciones con el municipio de Villa Caro el 10 de enero de 2010 y por más de 6 meses, como contadora del municipio y después pasar a ocupar el cargo de tesorera municipal, a partir del 2 de septiembre de 2010 y hasta diciembre de 2011.

Luego, con la nueva administración, trabajó a través de contratos de prestación de servicios, el último de los cuales finalizó el 31 de diciembre de 2015. • Afirmó que las funciones que desempeñó a través de los contratos de prestación de servicios lo eran como contadora del municipio de Villa Caro y como apoyo a la tesorería municipal. • Refirió que las obligaciones contractuales que debía cumplir las desempeñó en la oficina que le fue asignada por la alcaldía y que estas correspondían a las estipuladas en los contratos de prestación de servicios y las que adicionalmente le asignara el alcalde o el tesorero, según sus instrucciones. • A su vez, indicó que siempre se identificó con el carné de la alcaldía y con la indumentaria de esta.

De otra parte, las actividades contractuales a cargo de la demandante cuando ejecutó los objetos contractuales dirigidos a prestar sus servicios como asesora externa contable correspondían a: 1) Llevar la contabilidad oficial del municipio, 14 Según certificación emitida por la secretaria ejecutiva de despacho del municipio de Villa Caro, visible a folio 98, la duración del contrato fue del 15 de enero al 31 de agosto de 2014. 15 Según certificación emitida por el alcalde municipal de Villa Caro, visible a folio 99 la duración del contrato fue del 27 de junio al 31 de diciembre 2014. 11 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez de acuerdo con las nomas emitidas por la Contaduría General de la nación, en forma mensual. 2) Organización técnica de la documentación, con el objeto de que la contabilidad tenga presentación razonable en concordancia con la técnica contable y las normas jurídicas y fiscales en esta materia. 3) Aplicación del manual contable vigente. 4) Codificar y efectuar el registro contable de todas las transacciones financieras del municipio y llevar los libros contables reglamentarios. 5) Elaborar mensualmente las conciliaciones bancarias. 6) Suministrar información contable, confiable y oportuna que revele la situación financiera, económica y social de los entes públicos. 7) Presentar trimestralmente el informe del a deuda pública a la Contraloría General del Departamento. 8) Elaborar los estados financieros del ente público, balance general clasificado, estado de actividad financiera y económica. 9) Presentación de estados financieros e informaciones a la contaduría General de la nación, Contraloría General del departamento y demás órganos de control que los solicite y económicos. 10) Presentación de informes contables solicitados por la DIAN. 10) Manejar en coordinación con presupuesto y tesorería, todo lo relacionado con prestaciones sociales del personal vinculado al servicio de la administración municipal. 11) Llevar la contabilidad en un programa contable especializado para contabilidad pública TNS municipal y elaborar su copia en medio magnéticos. 12) Firmar los estados financieros. 13) Apoyar a la tesorería municipal. 14) Representar el alcalde municipal cuando las circunstancias ameriten el manejo del área contable y financiero. 15) Ejercer las demás funciones afines con el servicio prestado. 16) En conjunto con tesorería verificar la disponibilidad de recursos de Plan de Acción de todos los sectores del PDM, indicando la disponibilidad para que cada dependencia tenga claridad de los recursos con los que cuenta. 17) En conjunto con tesorería, el acalde, el PDM y el Plan de Acción apoyar la realización del presupuesto municipal 2013. 18) Atender y asesorar a los contribuyentes morosos en cuanto a impuesto predial. 19) Presentar ante el Consolidador de Hacienda e Información Presupuestal CHIP los informes mensuales, bimensuales, trimestrales según el caso de Formulario Único Territorial de CONPES, primera infancia, desplazados uno y dos, cuentas por pagar, ejecución fondos de salud, excedentes de liquidez, gastos inversión, gastos de funcionamiento, ingresos, reservas, servicios de la deuda, tesorería fondos salud, víctimas uno y dos, vigencias futuras, ICBF, contratos PAE, sistema general de regalías.

En cuanto a las tareas a realizar cuando prestó sus servicios profesionales para apoyar el reporte de información a los diferentes sistemas se han de resaltar las siguientes: 1) Diligenciar y suministrar de forma veraz e idónea el reporte de información a través del aplicativo web de cuentas -SGR y de la plataforma CHP- Formulario Único Territorial-FUT, de los movimientos, saldos e inversiones de las cuentas maestras autorizadas y registradas. 2) Reportar la información relacionada con la ejecución de todos los proyectos y otras asignaciones financiadas con recursos con recursos de SGR a cargo de esa entidad, dentro de los 15 primero días de cada mes al SMSCE. 3) Identificar las situaciones que puedan afectar la correcta utilización de los recursos y el cumplimiento de los resultados programados e implementados de forma inmediata las acciones de mejora que se requieran. 4) Presentar informes mensuales de las actividades realizadas con ocasión de la ejecución del presente contrato. 5) Cumplir con la propuesta en los términos y condiciones presentadas. 6) Responder por los elementos y bienes que se pongan a disposición, si llegase a ocurrir, propendiendo en todo caso por su conservación y uso adecuado. 12 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez A su vez, es posible extraer del cuerpo organizacional de la entidad, luego de revisar el Manual de Funciones del municipio de Villa Caro (Decreto 063 del 24 de noviembre de 2010),16 que en este no existe el cargo de contador municipal, pero si el de tesorero y auxiliar administrativo asignado al despacho de la Tesorería, a quienes le corresponde desempeñar de forma general algunas de las funciones que debió ejecutar la demandante en razón a los objetos contractuales ya indicados Conforme a todo lo expuesto, la Sala observa que la señora Ninfa Cecilia Jurado Pérez permaneció en la entidad territorial demandada por más de 3 años, no sucede lo mismo respecto de las funciones por ella desempeñadas en razón a los diferentes objetos contractuales que cumplió: uno se dirigió a prestar sus servicios profesionales como asesora contable externa de tesorería y el otro, a prestar sus servicios profesionales de apoyo en el reporte de información, administración y ejecución de recursos y rendir informes.

Actividades que además pudo ejecutar de forma paralela, tal como se advierte en los CPS 092 del 1.° de septiembre de 2014 y CPS 062 del 27 de junio de 2014, característica propia de los contratos de prestación de servicios. Adicionalmente, del examen de las obligaciones convenidas en los diferentes contratos de prestación de servicios, la Subsección advierte que estas corresponden a labores relacionadas con la administración y su funcionamiento, motivo por el cual, podría pensarse que las actividades que desempeñó la señora Jurado Pérez para la pluricitada entidad territorial debían ejecutarse por personal de planta, no obstante, el ordenamiento jurídico permite, excepcionalmente, celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades no puedan realizarse con el personal de planta de la entidad o se requieran de conocimientos especializados y para el caso de marras, estaban dadas ambas condiciones, razones o hechos que justifican los diferentes contratos de prestación de servicio celebrados entre las partes, pues en ellos además de consignar la falta de personal de planta para cubrir dichas funciones, también se indicó sobre la necesidad de que el personal a contratar tuviese la idoneidad y experiencia requerida en la materia, lo que llevó a que fueran contratados sus servicios por varios años.

Sobre la permanencia de las actividades, contrario a lo señalado por la recurrente, a juicio de la Subsección estas no tenían vocación de permanencia, pues el carácter de permanentes no lo hace el hecho de las obligaciones contractuales fueran de aquellas propias al giro normal de la administración municipal, sino en que estas se cubran indefinidamente a través del contrato estatal de prestación de servicios17.

En ese sentido, comoquiera que las tareas 16 Folios 312 a 363. 17 Al respecto, en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, radicado: 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-2016) se indicó: «92. El objeto del contrato de prestación de servicios es bastante amplio. Esto es así, toda vez que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 no solo contempla varios tipos de contratos distintos, sino que, además, dispone que cualquier contrato de prestación de servicios tiene por objeto genérico «desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad». […] 93.

Por lo tanto, la Administración Pública puede celebrar contratos de prestación de servicios que comprendan, como objeto, atender funciones ocasionales por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra pública –como peritos, técnicos y obreros–; y, también, de manera excepcional y temporal, cumplir funciones pertenecientes al objeto misional de la respectiva entidad, siempre que no haya suficiente personal de planta o se requieran 13 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez asignadas denotan necesidades específicas del ente a cargo, en atención al insuficiente personal de planta que las pudiera cumplir, como así quedó consignado en los mismos contratos, ello, se itera, puede considerarse como uno de los supuestos razonables autorizados por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, como se expuso en precedencia. Además, en el plenario no se hace mención, ni se probó siquiera sumariamente, de que el municipio de Villa Caro inmediatamente después de haber finalizado los objetos contractuales ejecutados por la libelista, haya suscrito nuevos contratos con idénticos o similares obligaciones y que permita pensar que la entidad debió ajustar su planta de personal en lugar de acudir a la contratación administrativa.

Ahora, respecto de los correos electrónicos y oficios que se visualizan en el expediente entre folios 157 a 311, de estos no se desprenden instrucciones u órdenes directas para la señora Jurado Pérez, más allá de las relacionadas con la adecuada y oportuna ejecución de las obligaciones contractuales, en tanto que en los mismos solo constan requerimientos para el reporte en términos de la información requerida por entidades de control y otras entidades, así como la remisión de información necesaria a tener en cuenta a efectos de realizar dichos registros, entre otras.

Igualmente, se advierte que aspectos como el cumplimiento de un horario, no constituye per se un factor para encontrar acreditada la relación laboral, puesto que puede corresponder, precisamente, a la forma en que debe desarrollarse la labor contratada o de la necesaria coordinación en la prestación de los servicios en la entidad, máxime cuando para la ejecución de sus labores (en el caso de la secretaría de hacienda) debía hacer uso de los programas propios de la Oficina de Impuestos con el que cuenta el municipio de Villa Caro y de la información sensible que allí reposaba.

De igual forma, el hecho de que el municipio de Villa Caro le proporcionara un espacio de trabajo, elementos y equipos para cumplir sus tareas a satisfacción, tampoco pueden considerarse por sí solos como demostrativos de la existencia de una relación en condición de subordinación y dependencia continuada. Lo anterior, toda vez que las obligaciones convenidas, en su generalidad, obedecen a la finalidad del servicio contratado y que hay actividades que deben, necesariamente realizarse con los elementos suministrados por el contratista, pues se reitera, para la ejecución de sus labores debía hacer uso de la información sensible que reposaba en la administración municipal.

En atención a lo expuesto, si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que la contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratada, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran. conocimientos especializados.» (Subrayas de la Sala) 14 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez Sentado lo anterior y advertido por la subsección que la demandante fue vinculada para desarrollar funciones contables a la administración municipal, cabe recordar que en este tipo de profesiones liberales por regla general están sujetas a la libertad e independencia del profesional18, pero en el evento de acreditarse que quien la ejerce lo hace con sometimiento a las directrices de otro, puede configurar una auténtica relación laboral encubierta o subyacente.

No obstante, para la Sala la prueba documental y el interrogatorio de parte, resultan insuficientes para encontrar configurado el elemento de subordinación. En efecto, el escaso material probatorio no permite demostrar fehacientemente que la demandante recibió órdenes e instrucciones por parte de los funcionarios del ente territorial demandado, ya sea a través de llamados de atención, oficios, circulares, memorandos de los cuales se advierta la imposición de órdenes e instrucciones sobre la forma de prestar el servicio, más allá de lo que razonablemente debe realizar el contratista en virtud de la actividad contratada; las que demuestren las sanciones o el uso del poder disciplinario del nominador por el incumplimiento de las funciones contratadas, el incumplimiento de un horario fijado exclusivamente por la entidad; las que acrediten el deber de disponibilidad permanente como los registros de llamadas y comunicaciones en ese sentido, y que superen lo contratado en caso de que por la actividad requerida así se necesitase.

Por consiguiente, para esta Subsección las pruebas analizadas en precedencia, y dada la naturaleza de la actividad desarrollada por la demandante, no permiten desvirtuar que la contratista carecía de autonomía e independencia para prestar el servicio para el cual fue contratada y; en consecuencia, los argumentos del recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad.

En conclusión: En el caso de la señora Ninfa Cecilia Jurado Pérez no se logró acreditar que la demandante se encontrase bajo continuada subordinación y dependencia respecto del municipio de Villa Caro, motivo por el cual habrá de confirmarse la sentencia apelada. Decisión de segunda instancia De acuerdo con las razones que anteceden, habrá de confirmarse la sentencia proferida el 23 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

Condena en costas Esta Subsección en providencia del 7 de abril de 201619 sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA- 18 Comoquiera que su ejecución se deriva del contenido intelectual que rige el título universitario obtenido. 19 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492-2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi.

C.P. William Hernández Gómez 15 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP20, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso la Subsección no condenará en costas a la parte demandante, pues si bien no le prosperaron los argumentos de la apelación, no se demostró su causación, dado que la parte demandada no actuó en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 23 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Ninfa Cecilia Jurado Pérez contra del municipio de Villa Caro.

Segundo: No condenar en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. 20 «Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]» 16 Radicación: 54001-23-33-000-2017-00172-01 (5465-2018) Demandante: Ninfa Cecilia Jurado Pérez Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma del Consejo de Estado denominada «SAMAI».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente