Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Demandante: MANUEL NEMECIO VERGEL VERGEL Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial – Revoca negativa para declarar la improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 14 de septiembre de 2023 proferida por la Sección Cuarta que resolvió negar la solicitud de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito presentado el 10 de agosto de 20231, el señor Manuel Nemecio Vergel Vergel actuando en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Arauca y el Juzgado Primero Administrativo de Arauca con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia. 2.
El accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la providencia del 2 de junio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Arauca, que confirmó el fallo del 15 de abril de 2015, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, al interior del medio de control de reparación directa, iniciado por actor contra la Dirección Nacional de Estupefacientes identificado con el radicado 81001-33-31-001-2009-00107-00/01. 1 Por medio del buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2. Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: (…) y, en consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la decisión emitida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE ARAUCA del 15 de abril de 2015 por adolecer de defecto material o sustantivo.
DEJAR SIN EFECTOS la decisión proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA de fecha 2 de junio de 2023 por desconocer el precedente jurisprudencial. Consecuente a ello, se ORDENE a las entidades accionadas que profieran una nueva decisión teniendo en cuenta la responsabilidad de la DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES por los daños ocasionados en relación con la fumigación realizada el día 27 de agosto de 2007, dentro de las cuales se vieron afectadas 30 hectáreas de cultivo lícito de carácter transitorio de Yuca Tecnificada Variedad Armenia en la finca Bellavista ubicada en la Vereda El Salem- Límite Mate Caña, Municipio Fortul, Departamento de Arauca, de propiedad del señor MANUEL NEMECIO VERGEL VERGEL2. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El 27 de agosto de 2007, dos avionetas adscritas al área de erradicación de cultivos de la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, sobrevolaron la finca de propiedad del señor Manuel Nemecio Vergel Vergel, ubicada en la vereda El Salem, municipio Fortul (Arauca) y fumigaron sus cultivos lícitos de yuca. 5.
En virtud de lo anterior, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Dirección Nacional de Estupefacientes (sucedida procesalmente por el Ministerio de Justicia y del Derecho), con el objetivo de que fuera declarada administrativamente responsable por los daños materiales en las modalidades de daño emergente y lucro cesante, así como por perjuicios morales, con ocasión de la aspersión aérea. 6.
Por medio de fallo del 15 de abril de 2015, el Juzgado Primero Administrativo de Arauca resolvió declarar: i) no probada la excepción de falta de integración del legítimo contradictorio; (ii) probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y; (iii) negó las pretensiones de la demanda. 7. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Arauca, en sentencia dictada el 2 de junio de 2023, confirmó la decisión del a quo, tras considerar que: 2 Transcripción literal que puede contener errores.
Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En suma, respecto a lo afirmado por el demandante en cuanto a los perjuicios que se le ocasionaron con ocasión de la fumigación vía aérea y con glifosato sobre los plantíos de yuca sembrados en el inmueble de su propiedad situado en el municipio de Fortul, el 27 de agosto de 2007, se tiene ampliamente demostrado que durante el mes de agosto de 2007 la Policía Nacional—Dirección Antinarcóticos desarrolló en el departamento de Arauca actividades de aspersión aérea a cultivos ilícitos, sin que haya concurrido en dichas operaciones la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Por tal motivo, la entidad demandada carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que no se demostró que le sea imputable bajo los títulos de imputación de falla del servicio, ni de riesgo excepcional, el daño antijuridico a que alude el demandante. (…) Por ello no le asiste razón al recurrente al pretender derivar la responsabilidad por los hechos ocurridos el 27 de agosto de 2007 en su cultivo de yuca en el municipio de Fortul, toda vez que lo reglado por la Resolución 0008 de 2007 corresponde a un trámite administrativo que busca garantizar la compensación económica en relación con los daños ocasionados a los propietarios que ejecuten actividades agropecuarias lícitas y que hayan sido afectados en el marco del PECIG, sin que de allí pueda colegirse alguna obligación, mandato, deber o competencia a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes en torno a los daños antijurídicos que se produzcan por la eliminación de las plantaciones definidas por la Ley como ilegales.
Luego entonces no prospera el reparo formulado por el recurrente, pues si bien en el presente caso se encuentra probado el daño antijurídico, no se logró establecer que haya sido causado por la Dirección Nacional de Estupefacientes, motivo por el cual se confirmará la sentencia emitida por el Juez de primera instancia por las razones que se han discurrido en la presente providencia. 8.
Dicha providencia fue notificada electrónicamente el 12 de junio de 2023. 1.4. Fundamentos de la vulneración 9. En primer lugar, el tutelante manifestó que el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, incurrió en un defecto sustantivo, en la providencia del 15 de abril de 2015, en razón a que el caso se resolvió con fundamento en la Resolución 0005 del 2000, expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes, norma inexistente al momento de los hechos, debido a que esta fue revocada mediante Resolución 0013 de 2003 proferida por la misma entidad administrativa. 10.
En segundo término, adujo que el Tribunal Administrativo de Arauca desconoció el precedente judicial sentado por el Consejo de Estado sobre la responsabilidad de la Dirección Nacional de Estupefacientes en el desarrollo del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con el herbicida Glifosato (en adelante PECIG). 11. De forma específica mencionó la sentencia del 8 de septiembre de 2017, Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado3, de la cual refirió que se encontró a la Dirección Nacional de Estupefacientes legitimada en la causa por pasiva al tener constitucional y legalmente el deber de adelantar las operaciones relacionadas con el PECIG y se determinó que «(…) no cumplió “con las obligaciones relacionadas con el seguimiento de las diferentes actividades de aspersión con glifosato en aras de identificar en debida forma los predios a asperjar y medir los impactos reales sobre el medio ambiente agua, suelo, vegetación, usos del suelo y la salud del demandante, infringiendo de esta manera el plan de manejo ambiental adoptado por el entonces Ministerio del Medio Ambiente». 12.
Así las cosas, indicó que en el presente asunto, las autoridades judiciales accionadas debieron declarar administra y extracontractualmente responsable a la Dirección Nacional de Estupefacientes, por los daños que se le ocasionaron, teniendo en cuanta que dicha entidad era la encargada de implementar la política antidrogas del país, ejecutando las decisiones del Consejo Nacional de Estupefacientes y las políticas del Gobierno Nacional en materia de control, prevención y represión de estupefacientes, de conformidad con el artículo 5 del Decreto 2159 de 1992. 13.
Finalmente, concluyó que la fumigación realizada con glifosato en el predio de su propiedad sobrepasó el límite permisible o tolerable por parte del Estado, imponiéndole una carga que no estaba en el deber legal de soportar. 1.5. Trámite de la acción de tutela 14. El magistrado ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en auto del 14 de agosto de 2023: i) admitió la tutela contra el Tribunal Administrativo de Arauca y al Juzgado Primero Administrativo de Arauca; ii) vinculó, en calidad de tercero con interés, al ministro de Justicia y del Derecho y, iii) le reconoció personería para actuar al abogado Marcos Raúl Contreras Higuera como apoderado judicial del señor Vergel Vergel. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Arauca 15. Por medio de correo electrónico remitido el 22 de agosto de 2023, el magistrado ponente de la decisión enjuiciada, expuso que la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario y no, una tercera instancia, como se pretende por parte del actor. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Sentencia 08.09.17, Rad. 52001-23-31-000-2006-00435-01.
Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 16. Señaló que no se vulneró derecho fundamental alguno del señor Vergel Vergel y que el presente mecanismo no superaba el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, dado que solo se dedicaba a exponer una crítica de las decisiones judiciales, sin sustentación fáctica y jurídica aceptable. 17.
Además, relató que las providenciadas acusadas se encontraban respaldadas normativa y jurisprudencialmente y lo pretendido era una nueva valoración probatoria de elementos que ya fueron analizados de forma suficiente e idónea. 18. Por último, resaltó que en la sentencia referida como desconocida sí se demandó a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos. 1.6.2.
Ministerio de Justicia y del Derecho 19. A través de documento allegado el 25 de agosto del año en curso, el apoderado judicial de la entidad explicó que la cuestión discutida carecía de relevancia constitucional en razón a que el debate planteado por el accionante no versaba sobre la presunta afectación o violación de derecho fundamental alguno, sino, sobre su inconformidad respecto de la valoración probatoria que el operador judicial realizó, buscando un nuevo estudio de las razones y fundamentos que edificaron la providencia judicial de segunda instancia. 20.
Así las cosas, solicitó la negativa de las pretensiones. 21. Pese a que el Juzgado Primero Administrativo de Arauca fue notificado en debida forma, guardó silencio4. 1.7. Fallo impugnado 22. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 2023, negó la solicitud de tutela. 23. En primer lugar, recordó que el Tribunal Administrativo de Arauca encontró que, pese a que se encontraba acreditado el daño antijurídico, no le era imputable a la Dirección Nacional de Estupefacientes porque quien ejecutaba la aspersión aérea con glifosato era la Policía Nacional a través de la Dirección Antinarcóticos. 24.
Respecto de la sentencia del 8 de septiembre de 2017 referida como desconocida, indicó que no constituía un precedente aplicable al caso, dado que si bien en esa sentencia también fue estudiado un caso de responsabilidad extracontractual por aspersión aérea con glifosato que afectó un cultivo lícito, circunstancia que, en principio, daría la apariencia de similitud fáctica, lo cierto es 4 Índice 7 de Samai.
Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que en ese proceso actuó como demandada, además de la Dirección Nacional de Estupefacientes, la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, y fue desde esa perspectiva que se adoptó la decisión, mientras que el señor Vergel Vergel demandó únicamente a la Dirección Nacional de Estupefacientes. 25.
En consecuencia, argumentó que no se trataba de un precedente que el juez natural del proceso hubiese dejado de aplicar. Por el contrario, advirtió que la decisión del tribunal atendió los lineamientos de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 26. Para sustentar la anterior afirmación expuso dos providencias de la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado de los años 2021 y 20225, en las que fue señalado que la Policía Nacional debía responder por desconocer las previsiones impuestas por el PECIG y que el Ministerio de Justicia y del Derecho como sucesor procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes carecía de legitimación en la causa por pasiva, dado que la erradicación de cultivos ilícitos estaba a cargo de la Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.º de la Resolución 0013 de junio 27 de 2003 expedida por el Consejo Nacional de Estupefacientes. 27.
Así las cosas, señaló que el tribunal no incurrió en el desconocimiento del precedente. 1.8. Impugnación 28. Con escrito enviado por correo electrónico el 21 de septiembre de 20236, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia. 29. El señor Vergel Vergel dirigió sus reparos frente al cargo del desconocimiento del precedente de la sentencia del 8 de septiembre de 2017, frente a lo cual sostuvo que «(…) no se puede establecer que un precedente no es aplicable bajo la mera premisa que no se demandó a las mismas entidades que en la sentencia sobre la cual se solicita la aplicación de determinado precedente». 30.
Seguido de ello, relató las circunstancias fácticas del precedente, manifestó que se debió haber declarado que el Ministerio de Justicia y del Derecho era el sucesor procesal de la Dirección Nacional de Estupefacientes y citó varios apartes del líbelo introductorio, para solicitar que fuera revocada la sentencia de primer grado constitucional. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, M.P. Alberto Montaña Plata, Sentencia 09.07.21, Rad. 52001-23-31-000-2010-00511-01;
M.P. Fredy Ibarra Martínez, Sentencia 23.11.22, Rad. 18001-23-31-000-2011-00273-01; 6 La sentencia de primera instancia fue notificada el 19 de septiembre de 2023. Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 31. El Consejo de Estado es competente para conocer de la impugnación presentada por el señor Manuel Nemecio Vergel Vergel contra la sentencia del 14 de septiembre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 12 de marzo de 2019. 2.2.
Problema jurídico 32. Le corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca la sentencia del 14 de septiembre de 2023 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, en especial el relacionado con la relevancia constitucional? 33.
De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: • ¿El Tribunal Administrativo de Arauca vulneró los derechos fundamentales del señor Manuel Nemecio Vergel Vergel con ocasión de la providencia del 2 de junio de 2023, que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Dirección Nacional de Estupefacientes? 34.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva y; (iii) estudio del caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 35.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8 y declaró su procedencia9. 36. Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 37. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 38.
Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.1.
Relevancia constitucional10 39. Para el caso en concreto, la Sala anticipa que revocará la sentencia del 14 de septiembre de 2023 mediante la cual la Sección Cuarta de la corporación negó las pretensiones de la acción de tutela, para en su lugar, declarar la improcedencia de la solicitud por carecer de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202211. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 9 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 10 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 11 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.4.2.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 40. La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 41.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: (…) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 42.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: (…) lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 43. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (…) (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal12 (Énfasis de la Sala). 44.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: 12 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico13; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional14”.
(…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. (…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”15 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”16 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto17, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal18.
(Resaltado de la Sala) 2.5. Caso concreto 45. El señor Manuel Nemecio Vergel Vergel argumentó tanto en el líbelo introductorio como en el escrito de impugnación que el Tribunal Administrativo de Arauca incurrió en defecto por desconocimiento del precedente, al inaplicar la sentencia del 8 de septiembre de 2017, dictada por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado19. 46.
El accionante argumentó que al interior de la providencia mencionada se 13 Sentencia SU-103 de 2022. 14 Sentencia SU-103 de 2022. 15 Sentencia SU-103 de 2022. 16 Sentencia SU-128 de 2021. 17 Sentencia SU-573 de 2019. 18 Ibid. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Sentencia 08.09.17, Rad. 52001-23-31-000-2006-00435-01.
Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 declaró a la Dirección Nacional de Estupefacientes legitimada en la causa por pasiva al tener constitucional y legalmente el deber de adelantar las operaciones relacionadas con el PECIG. 47.
Así las cosas, indicó que en el caso concreto, se debió declarar administrativa y extracontractualmente responsable a la Dirección Nacional de Estupefacientes, por los daños que se le ocasionaron, teniendo en cuanta que dicha entidad era la encargada de implementar la política antidrogas del país, ejecutando las decisiones del Consejo Nacional de Estupefacientes y las políticas del Gobierno Nacional en materia de control, prevención y represión de estupefacientes, de conformidad con el artículo 5 del Decreto 2159 de 1992. 48.
Por su parte, en el fallo del 2 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Arauca encontró que si bien se acreditó el daño alegado por el señor Vergel Vergel, no logró probarse la estructuración de la responsabilidad en el asunto sometido a examen desde la perspectiva del régimen subjetivo de falla en el servicio, ni del régimen objetivo del riesgo excepcional, por cuanto no se acreditó por el demandante que la producción de daño antijurídico esgrimido obedeciera a alguna acción u omisión endilgable a la entidad demandada. 49.
De igual forma, refirió que de acuerdo con los artículos 1.º y 2.º la Resolución 0013 del 27 de junio de 200320, proferida por el Consejo Nacional de Estupefacientes, se determinó que el PECIG se encontraba a cargo de la Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos, así como también se estipuló en los artículos 77 de la Ley 30 de 198621, 2 del Decreto 432 de 198722 (acogido permanentemente por el artículo 1º del Decreto 2253 de 199123) y en la Resolución 1065 de 200124 (modificada por la Resolución 1054 de 200325). 50.
En consecuencia, la autoridad judicial accionada advirtió que «(…) las responsabilidades correspondientes a la aspersión aérea de plantaciones que produzcan estupefacientes, recaen de manera exclusiva en la Policía Nacional—Dirección Antinarcóticos, que tiene por tanto la obligación de efectuar labores de identificación, ubicación, extensión y establecimiento del medio circundante del posible cultivo ilícito, además dar cumplimiento al Plan de Manejo Ambiental, debiéndose apoyar en el Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI)». 51.
Además, aclaró que por el contrario, la Dirección Nacional de Estupefacientes no tenía responsabilidades directas o indirectas en relación con las actividades de la 20 «Por la cual se revocan las resoluciones 1 del 11 de febrero de 1994 y 5 del 11 de agosto de 2000 y se adopta un nuevoprocedimiento para el programa de erradicación de cultivos ilícitos». 21 «Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones». 22 «Por el cual se agrupan los Servicios Especializados de Policía de Control de Sustancias que producen Adicción Física o Psíquica y el Servicio Aéreo de la Policía Nacional». 23 «Por el cual se adoptan como legislación permanente unas disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades del Estado de Sitio». 24 «Por medio de la cual se impone un plan de manejo y se toman otras determinaciones». 25 «Por la cual se modifica un Plan de Manejo Ambiental y se toman otras determinaciones».
Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 erradicación forzosa por aspersión aérea sobre cultivos ilícitos, pues no intervenía durante las fases de detección, aspersión y verificación, por cuanto la operación era competencia de la Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos, según lo consagrado en los Decretos 494 de 199026, 2272 de 199127 y el artículo 13 de la Ley 785 de 200228. 52.
Con el fin de aclarar la nula posibilidad de que la responsabilidad del hecho dañoso recayera sobre la Dirección Nacional de Estupefacientes, el tribunal explicó que si bien en la Resolución 0017 de 200129, se indicó que la Dirección Nacional de Estupefacientes y la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional tenían responsabilidades compartidas de atender y tramitar las quejas presentadas por los ciudadanos presuntamente afectado por el PECIG, por medio de la Resolución 0008 del 2 de marzo de 200730, se fijó la de manera exclusiva la competencia en cabeza de la Policía Nacional – Dirección Antinarcóticos para atender las reclamaciones de carácter económico presentadas debido a la presunta afectación de sus actividades agropecuarias lícitas, generadas en el marco del PECIG. 53.
Ahora bien, en lo referente al fallo indicado como desconocido se encuentra que se tramitó al interior del medio de control de reparación directa en el que también se estudió la responsabilidad extracontractual por aspersión aérea con glifosato, dado la afectación que sufrió un cultivo lícito de pertenencia del accionante, sin embargo, en aquella oportunidad el extremo pasivo fue conformado por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Antinarcóticos – Dirección Nacional de Estupefacientes. 54.
Por tanto, en este caso no se supera el requisito de la relevancia constitucional, ya que el debate propuesto frente al defecto por desconocimiento del precedente obedece al mismo asunto discutido en el proceso ordinario en relación con que, a juicio de la parte actora, se debió debió declarar la legitimidad por pasiva del la Dirección Nacional de Estupefacientes, es decir que se advierte su simple inconformidad con respecto a la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, que confirmó decisión del a quo. 26 «Por el cual se expiden normas sobre el Consejo Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones conducentes al restablecimiento del orden público». 27 «Por el cual se adoptan como legislación permanente unas disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades del estado de sitio». 28 «Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996». 29 «Por la cual se adopta un procedimiento para la atención de quejas derivadas de los presuntos daños causados por la aspersión aérea con el herbicida glifosato dentro del marco Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos». 30 «Por la cual se modifica la Resolución número 0017 del 04 de octubre de 2001 que establece un procedimiento para la atención de quejas derivadas de los presuntos daños causados por la aspersión aérea con el herbicida glifosato, dentro del marco del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos».
Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 55. Así, es posible concluir que la línea argumentativa en sede constitucional apunta a convertir la acción de tutela en una tercera instancia, máxime cuando los fundamentos que ahora enmarca en el referido yerro, ya fueron resueltos por el ad quem y se basan en la interpretación de una providencia de la cual no se advierte un análisis irrazonable como se explicó; lo que evidencia que lo pretendido por el tutelante es convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia. 56.
Se concluye entonces que el simple alegato de una vulneración al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 57. Se reitera que, lo anterior deja en evidencia que la parte actora pretende utilizar esta acción de tutela como una instancia adicional donde pueda volver a debatir lo expuesto en el proceso de reparación directa.
En ese sentido, para la Sala el asunto no supera el requisito de la relevancia constitucional. 2.6. Conclusión 58. Por las razones expuestas, se revocará la sentencia objeto de impugnación, para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción tutelar, toda vez que no se satisface el requisito de relevancia constitucional. III.
DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: REVOCAR la sentencia del 14 de septiembre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó la acción de tutela, para en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del mecanismo interpuesto interpuesta por el señor Manuel Nemecio Vergel Vergel.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. Demandante: Manuel Nemecio Vergel Vergel Demandados: Tribunal Administrativo de Arauca y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04297-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos previstos en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.