www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2014 00485 02 (1819–2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Aida Mercedes Suárez de Torres Tema: Lesividad.

Reconocimiento de la pensión gracia. Término para ejercer acciones administrativas y judiciales. Artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Ley 1437 de 2011. Decisión: Declarar caducidad del medio de control SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 18 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial, acudiendo a la acción de lesividad, solicitó declarar la nulidad de la Resolución 19021 del 1 de enero de 2001, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a favor de Aida Mercedes Suárez de Torres.

Como restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los dineros percibidos por concepto de pensión gracia. 1 Documentos del proceso disponibles en el expediente digital visible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=52001233300020140 0485021100103 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 52001 23 33 000 2014 00485 02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP relató que la señora Aida Mercedes Suárez de Torres estuvo vinculada como docente desde el 22 de abril de 1975 hasta el 11 de julio de 2000. Indicó que a través de la Resolución 19021 del 1 de enero de 2001, la extinta Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. le reconoció una pensión gracia a partir del 1 de julio de 2000.

Agregó que la causante utilizó documentación falsa para obtener el reconocimiento pensional, actuación que fue judicializada por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pasto, quien con sentencia de 29 de octubre de 1999 la halló responsable del delito de uso de documento público falso; el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto asumió el conocimiento del asunto el 12 de junio de 2003.

A través de la Resolución 03663 de 18 de febrero de 2004, CAJANAL revocó la resolución por medio de la cual se reconoció la pensión gracia de la hoy demandada por haber sido concedida con documentación falsa. La señora Suárez de Torres radicó ante el Tribunal Administrativo de Nariño demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del mencionado acto administrativo por revocar directamente y sin su consentimiento el reconocimiento pensional, proceso que finalizó accediendo a lo pretendido y ordenando el pago de sumas de dinero dejadas de pagar; en consecuencia, CAJANAL expidió la Resolución 002544 de 28 de noviembre de 2008, dando cumplimiento a lo ordenado por el tribunal, generando nuevamente efectos la Resolución 19021 de 2001. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Sostiene la parte entidad demandante que, CAJANAL en su momento, reconoció la pensión gracia de la señora Aida Mercedes Suárez de Torres sin el lleno de los requisitos legales, pues la docente incurrió en una de las causales de mala conducta del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, situación que se puede corroborar con el fallo de 29 de octubre de 1999 dictado por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Pasto, con radicado C-003, por medio del cual se le condenó penalmente por el uso de documento público falso.

Concretamente, precisó que resultan aplicables las siguientes causales del mencionado artículo 46 «g) El ser condenado por delito o delitos dolosos» y «h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias y comisiones». 1.4. Contestación de la demanda A través de apoderado, la señora Aida Mercedes Suárez de Torres allegó contestación en la que se refirió a las pretensiones de la demanda y los hechos que la sustentan, indicando que la resolución demandada se encuentra ajustada a Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 52001 23 33 000 2014 00485 02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 derecho y no existe causal que conlleve a su nulidad; así mismo, precisó que la entidad demandante debe acreditar que la pensionada actuó de mala fe para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pues no existe prueba alguna que lleve a determinar que se presentó una conducta engañosa o fraudulenta por su parte para ser beneficiaria de la prestación adquirida. 1.5.

Sentencia de primera instancia Con decisión de 18 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad del acto acusado, ordenando la devolución de los dineros devengados por cuenta de la pensión gracia y condenando en costas a la parte demandada. Como sustento de la decisión, señaló de los documentos allegados al expediente se pudo constatar que la señora Suárez de Torres fue condenada penalmente por uso de documento público falso, en el sentido de utilizar dicho material para ascender en el escalafón nacional docente, ordenándole devolver los dineros obtenidos como consecuencia del ilegal ascenso.

Consecuencia de lo descrito, el a quo expuso que la docente no cumplió con el requisito de haber desempeñado su labor con honradez y buena conducta, por tanto, declaró la nulidad del acto por medio del cual se le reconoció la pensión gracia y la devolución de dineros, dado que incumplió con el requisito mencionado y ello conllevó a una condena penal en su contra.

Finalmente, en consideración al artículo 365 del CGP, condenó en costas a la señora Suárez de Torres, toda vez que resultó ser la parte vencida en el proceso de la referencia. 1.6. Recurso de apelación La apoderada de la señora Aida Mercedes Suárez de Torres, presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia; sobre el particular considera que no se realizó un análisis profundo del material probatorio del expediente, pues, señala que de haberlo hecho, con la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso 2004-00984 habría sido suficiente para acreditar que no hay pieza documental que demuestre que la docente utilizó documentación falsa para obtener un beneficio económico a su favor, como lo es el reconocimiento de la pensión gracia. En ese sentido, considera que no es posible ordenar la devolución de dinero por cuanto no hay pruebas que demuestre que adquirió de mala fe la prestación social mencionada. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia La Procuraduría Tercera delegada ante el Consejo de Estado allegó concepto en el que pidió confirmar el fallo objeto de apelación; sobre el particular precisó que la docente utilizó documentación falsa durante su servicio docente, actuación que Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 52001 23 33 000 2014 00485 02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 es causal de mala conducta de acuerdo con el artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, por tanto, procede la nulidad del acto demandado.

En cuanto a la devolución de dineros, indicó que la demandante conocía que no cumplía con el requisito de mala conducta y aun así realizó toda la actuación administrativa y judicial para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, por lo que, entiende, que actuó de mala fe. La UGPP, la señora Aida Mercedes Suárez de Torres –demandada-, y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Problema jurídico Corresponde establecer si le asiste razón a la UGPP, en cuanto a que la pensión gracia de la demandada se encuentra indebidamente reconocida, y por tanto, hay lugar a ordenar la nulidad del acto demandado y ordenar la devolución de dineros percibidos como consecuencia de ello, como lo dispuso el tribunal a quo, o si por el contrario hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia. Sin embargo, previo a ello, y teniendo en cuenta que al tenor del artículo 187 del CPACA, en la sentencia se decidirán sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, sin que el silencio del inferior impida que el superior estudie y decidas todas las excepciones de fondo propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus; estima la Sala necesario analizar la aplicabilidad de la Ley 2381 de 2024, “por medio de la cual se establece el sistema 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 52001 23 33 000 2014 00485 02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones”, y en consecuencia determinar si en el presente caso operó la excepción de caducidad; de ser negativa la respuesta, se resolverá de fondo la apelación. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1 Del fenómeno de la caducidad en asuntos pensionales, y las modificaciones introducidas con la Ley 2381 de 16 de julio de 2024 Esta Corporación ha señalado que la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.

De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal. Así, la obligación de presentar la demanda dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.

De conformidad con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 164 numeral 1 literal c), la demanda contra actos administrativos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas podrán presentarse en cualquier tiempo; empero, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

Ahora, la Ley 2381 de 16 de julio de 2024, por la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones, en el artículo 86 dispone el término con el que se cuenta para interponer las acciones administrativas y contencioso administrativas en lo que respecta a las pensiones que han sido reconocidas; se destaca: «Artículo 86.

Término para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 52001 23 33 000 2014 00485 02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» A partir de lo anterior se puede concluir entonces que: a- Las acciones administrativas y contencioso administrativas, se deberán ejercer dentro del término de 5 años contados a partir del reconocimiento de la pensión. b- La única excepción a la anterior regla, es frente a las pensiones reconocidas con fraude o con ocurrencia de algún delito. c- En los casos de reconocimiento pensional respecto a los que se hayan iniciado acciones administrativas o contencioso administrativas, cuando hubiere expirado el término de 5 años, y que se encuentren en curso, se les aplicará el fenómeno de la caducidad a partir de la vigencia de la referida ley. d- Finalmente, en relación con los casos en los que ya se hayan decidido las acciones administrativas y/o contencioso administrativas presentadas respecto a un reconocimiento pensional, se dispone que podrá interponerse el Recurso Extraordinario de Revisión, dentro del término de 5 años contados a partir también de la vigencia de dicha ley.

Se ha verificado que, el legislador dentro de los considerandos del proyecto de ley4, optó por acoger un término similar al que es aplicado para las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sustentando esta decisión en la sentencia C-835 de 2003 por medio de la cual la Corte Constitucional analizó las consecuencias de establecer un límite temporal para que la administración solicite la revisión de decisiones que otorgaron derechos pensionales, recordando que reiteradamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que establecer un límite al tiempo en el que se puede acudir ante la jurisdicción no vulnera el acceso a la administración de justicia, pues se debe entender que la caducidad «es una especie de sanción para quien teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo hizo» y que con ella se busca hacer realidad los principio de seguridad y certeza jurídica.5 Revisada la exposición de motivos, se advierte también que la finalidad de la norma es evitar que las pensiones reconocidas queden expuestas de manera perpetua y sin límite, a una solicitud de revisión, lo que podría vulnerar el derecho al debido proceso y la seguridad jurídica de los pensionados.

De otro lado, en torno a la vigencia del artículo 86 en estudio, se tiene que en la Ley 4 Visibles en las Gacetas del Congreso de la República Nos. 603 de 17 de mayo de 2024 y 700 de 29 de mayo de 2024. 5 Corte Constitucional. Sentencia C – 418 de 1994. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 52001 23 33 000 2014 00485 02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 2381 de 2024, se dispuso lo siguiente: “Artículo 94.

Vigencia. El Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, previsto en la presente ley, entrará en vigor el 1° de julio de 2025. Artículo 95. Derogatorias. La presente ley rige a partir de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias. Sin perjuicio de lo anterior, las normas continuarán vigentes para atender el Régimen de Transición y el régimen de aquellos ya pensionados al momento de expedirse esta ley.” Al tenor de las anteriores disposiciones, estima la Sala que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente desde el momento en que se sancionó dicha ley, esto es 16 de julio de 2024, fecha de publicación en el Diario Oficial 52.8196, pues, el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, únicamente difirió la entrada en vigencia de las disposiciones atinentes al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, a partir del 01 de julio de 2025.7 2.4 Caso concreto Pues bien, dado que, conforme se analizó por la Sala en acápite anterior, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que dispone un término de caducidad de 5 años para presentar acciones administrativas y contencioso administrativas frente a las pensiones reconocidas, se encuentra vigente, y resulta aplicable incluso, a los procesos que se encuentran en curso, resulta necesario verificar la oportunidad de la demanda de la referencia, en cumplimiento a dicha normatividad.

Se observa entonces que la UGPP pretende la nulidad de la Resolución 19021 del 1 de enero de 2001 por medio de la cual CAJANAL reconoció una pensión gracia a favor de la señora Aida Mercedes Suárez de Torres. Adicionalmente, a folio 353 del expediente, se corrobora que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada el 23 de septiembre de 2014, es decir, 13 años después de concedida la pensión y 5 años, 9 meses y 2 días luego de que se expidiera la Resolución 002544 de 28 de noviembre de 2008, por medio de la cual se ordenó dar cumplimiento al acto de reconocimiento al considerar que su revocatoria fue ilegal.

Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se puede 6 http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=55e8e6ab1125b768d5f05f27de9e 7 La Corte Constitucional en sentencia C-957 de 1997, se refirió a la vigencia de la ley, en el siguiente sentido: “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 52001 23 33 000 2014 00485 02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 establecer fehacientemente, que en el presente asunto ha operado el fenómeno de la caducidad, pues, la demanda se presentó por fuera del término de 5 años establecido en dicha normativa y contabilizados a partir del reconocimiento de la prestación periódica.

Vale la pena aclarar que, si bien se está discutiendo que la docente utilizó medios fraudulentos para obtener beneficios en el ejercicio docente y que ello impediría el cumplimiento del requisito de buena conducta para la obtención de la pensión gracia, no se está debatiendo que la pensión en sí fuera obtenida bajo fraude o con ocurrencia de algún delito, por lo que no es aplicable la excepción descrita previamente para la caducidad contemplada en la citada Ley 2381 de 2024.

Lo anterior impone a la Sala revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. 2.5 Condena en costas En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.

En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4.° del artículo 365 del CPG4, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la entidad en defensa jurídica de sus intereses, máxime cuando lo aquí resuelto tiene sustento en la reciente Ley 2381 de 2024, que implementó un término para el ejercicio de las acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 18 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. En su lugar declarar probada de oficio la excepción caducidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, "por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 52001 23 33 000 2014 00485 02 Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones".

Lo anterior conforme lo ya expuesto.

TERCERO. Sin condena en costas, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado AUSENTE EN COMISIÓN JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/