CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-05567-00 Accionante: LEÓN JAIME RESTREPO Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial de alta corte// improcedencia por falta de relevancia constitucional // la acción de tutela se utiliza como una tercera instancia para reabrir debates ya concluidos.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Antecedentes 1. En causa propia, el actor acude a la acción de amparo con el fin de cuestionar la validez de la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 6 de marzo de 2025 y en el que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con Núm. 25000-23-42-000-2014- 00104-00/01.
Con el fin de facilitar la compresión de los antecedentes, en primer lugar, se expone el discurrir del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho; y, en segundo lugar, se esbozan los fundamentos de la acción de tutela. Antecedentes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Núm. 25000-23-42-000-2014-00104-00/01 2. El actor indica que, entre los años 2009 y 2010, hizo parte de una comisión de la policía nacional integrada a la misión de Naciones Unidas y cuya tarea era la estabilización de Haití. 3.
Manifestó que, el 9 de noviembre de 2009, “el comandante del contingente colombiano de Haití informo (sic) que en la madrugada del 6 del mismo mes y año presuntamente fue encontrado en una habitación de la casa donde residían los uniformados, en estado de embriaguez, desnudo y en compañía de una mujer de nacionalidad haitiana, junto con otro policía, con el cual se había desconocido la prohibición de tener relaciones de índole sexual con miembros de la población haitiana”1. 4.
El 21 de diciembre de 2009, la Policía Nacional abrió indagación preliminar en contra del tutelante. Posteriormente, inició una investigación disciplinaria. En auto de 6 de octubre de 2010, se formuló el cargo consistente en “incumplir, modificar, desautorizar, sin causa justificada las órdenes o instrucciones relativas al servicio”. El 9 de mayo de 2012, se impuso sanción disciplinaria de primera instancia. Fue apelada y se confirmó en enero de 2013. 1 Folio 2 del escrito de tutela.
Indice Samai 2 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05567-00 Accionante: León Jaime Restrepo Accionado: Consejo de Estado-Sección Segunda Subsección A Referencia: Primera instancia acción de tutela 5. Contra la decisión disciplinaria de sanción, ejerció demanda de nulidad y restablecimiento del derecho “solicitando la nulidad en contra de los fallos emitidos por las instancias disciplinarias de la policía nacional”2, al considerar que vulneró su garantía constitucional al debido proceso por falta de competencia. La tesis central de la demanda se fundamentó en que el actor fue juzgado conforme al código de conducta establecido por las Naciones Unidas para las misiones internacionales (Estándar Operating Procedure) y ese código prevé jueces disciplinarios naturales, que difieren del Inspector nacional de la Policía Nacional. 6.
El proceso fue repartido en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad que en sentencia de 14 de septiembre de 2017 negó las pretensiones. Contra la anterior decisión se ejerció el derecho a apelación. En sentencia de 6 de marzo de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia. Fundamentos jurídicos de la acción de tutela 7.
Argumentó que la providencia cuestionada incurrió en defecto orgánico y en violación directa a la Constitución. Respecto al primer cargo, justificó que, la decisión judicial que declaró legal y constitucional que el Inspector de la Policía Nacional ejerciera facultades disciplinarias a partir del código de regulación internacional de naciones unidas (Stándar Operating Procedure SOP).
Dicho código prevé sus propias autoridades disciplinarias. En el escrito de amparo sostuvo: “(…) considero que se violaron las garantías fundamentales, relacionadas con el debido proceso constitucional, articulo 29 en lo referente a las competencias del señor inspector de la policía; al aplicar una falta establecida en el código disciplinario para la policía nacional (ley 1015 de 2006), por hechos presuntamente cometidos en el código de de (sic) conducta que establece el SOP, cuando hacia parte del contingente policial desarrollando funciones de paz (cascos azules) en Haití”3 8.
Sostuvo que, en virtud de la misión que desempeñaba en Haití, gozaba de inmunidad especial para el desarrollo de la misión, motivo por el cual, no podía ser juzgado por la Policía Nacional sino por las autoridades que previa el SOP, se trataba del “Police comissioner (pc) comisionado de policía, quien para la época de los hechos era Mmadou Mountanga Diallo o su delegado el señor Ibrahim Moussa”. 9.
En relación con el cargo de violación directa de la constitución adujo que, se presentó pues se vulneraron varios tratados internacionales sobre derechos humanos integrantes del bloque de constitucionalidad referidos al derecho al debido proceso y a la garantía del juez natural. 10. Por lo anterior, solicitó que se “revoque la sentencia” de 6 de marzo de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado por medio de la cual conformó la sentencia de 14 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en la que se negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las decisiones 2 Folio 2 del escrito de tutela. 3 Escrito de tutela, folio 4.
Indice samai 2 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05567-00 Accionante: León Jaime Restrepo Accionado: Consejo de Estado-Sección Segunda Subsección A Referencia: Primera instancia acción de tutela disciplinarias impuesta al tutelante, puntualmente suspensión e inhabilidad por seis meses. 11. Adicionalmente solicitó que se declaré la nulidad de los actos cuestionados en el proceso ordinario.
Trámite de la acción de tutela 12. El amparo fue admitido y se vinculó a la entidad accionada, al tribunal administrativo y a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, y los demás intervinientes dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 13. En índice samai 8, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, remitió la copia digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En índice samai 10 intervino la apoderada de la Policía Nacional con el fin de solicitar que sean negadas las peticiones de amparo, pues las providencias judiciales cuestionadas, y las decisiones disciplinarias examinadas se profirieron en respeto al derecho al debido proceso del tutelante y no se incurrió en violación alguna a su derecho al debido proceso.
En índice samai 13 reposa el memorial suscrito por el magistrado ponente de la decisión proferida en primera instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Solicitó que se profiera una decisión que declare la improcedencia de la acción de tutela, pues la providencia de 14 de septiembre de 2017 fue proferida cumpliendo el marco normativo y jurisprudencial y probatorio, así como acatando los principios de legalidad y debido proceso.
CONSIDERACIONES Competencia 14. La Sección Tercera de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019.
Problema jurídico 15. El tutelante sostienen que la providencia proferida el 6 de marzo de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en las causales específicas de defecto orgánico y violación directa a la constitución. Por lo anterior, corresponde formular dos problemas jurídicos. En primer lugar, se examinará si el amparo solicitado satisface los requisitos de procedibilidad formales de tutela contra providencia de Alta Corte, en particular si cumple con la carga argumentativa para cuestionar las decisiones dichos órganos de cierre.
En caso de responder afirmativamente el anterior interrogante, como segundo problema jurídico debe examinarse si, la providencia atacada incurrió en el defecto de violación directa a la constitución invocado por los actores. 16. Con el fin de resolver los anteriores problemas jurídicos, inicialmente, se reiterará el precedente sobre procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de alta corte, y se resolverá en el caso concreto, si se satisface los requisitos.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05567-00 Accionante: León Jaime Restrepo Accionado: Consejo de Estado-Sección Segunda Subsección A Referencia: Primera instancia acción de tutela Acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por altas cortes 17. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela que se dirige a cuestionar una providencia judicial, en punto al examen de la procedencia formal, debe satisfacer seis causales genéricas.
Ellas son: 1) relevancia constitucional, 2) legitimación en la causa por pasiva y por activa, 3) subsidiariedad, 4) inmediatez, 5) irregularidad procesal decisiva, 6) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, y 7) que no se ataquen sentencias de tutela4 ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional5 o el Consejo de Estado6, ni una sentencia interpretativas (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz – JEP-7. 18.
Respecto al primero de los requisitos. Esto es, la relevancia constitucional, las SU-033 de 20188, SU-128 de 20219 y la SU-215 de 202210, han indicado que la acción de tutela es improcedente cuando es utilizada para cuestionar providencias judiciales con base en argumentos de índole legal que ya fueron estudiados y resueltos dentro del proceso judicial ordinario y es utilizada como una tercera instancia para reabrir debates probatorios ya precluidos11.
Se indica que “este enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” y que la tutela se use para mostrar razones de “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. 19.
La SU-128 de 2021 precisó que, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. A título de ejemplo se ha indicado que, un asunto carece de relevancia constitucional cuando: “la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales”. 20.
Las providencias de unificación citadas han indicado que el juez de tutela debe declarar improcedente la acción cuando: (i) no tienen el alcance para desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que no se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. 21.
Adicional a lo anterior, en caso de una tutela contra providencia judicial proferida por una alta corte, la jurisprudencia ha indicado que, además, el actor debe 4 Conceptos ampliamente explicados por la Corte Constitucional en sentencias C-590 de 2005 entre otras. 5 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 6 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 7 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 8 M.P. Alberto Rojas Ríos. 9 M.P. Cristina Pardo Schlesinger 10 M.P. Natalia Ángel Cabo 11 SU-128 de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05567-00 Accionante: León Jaime Restrepo Accionado: Consejo de Estado-Sección Segunda Subsección A Referencia: Primera instancia acción de tutela satisfacer una argumentación cualificada transversal dirigida a mostrar que la decisión censurada contiene una arbitrariedad protuberante que exige que el juez constitucional intervenga en las competencias ordinarias del juez.
Recientemente, en la T-202 de 2025 se indicó: “Al tratarse de una acción de tutela contra una sentencia de una alta Corporación, como sucede con el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, esta corporación ha indicado, entre otros en los fallos SU-573 de 2019, SU-257 de 2021, SU-215 de 2022, SU-269 de 2023 y SU-451 de 2024, que el examen de procedencia debe realizarse de forma más rigurosa o estricta.
Eso no significa que la tutela no sea procedente, sino que en la evaluación adoptada por el juez constitucional tiene que considerarse una argumentación cualificada, dada la importancia y el rol que cumplen los órganos de cierre de cada jurisdicción dentro del sistema judicial. De esta manera, cuando la tutela se dirige contra una decisión expedida por una alta Corte, “además de cumplir con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y con los especiales de procedibilidad contra providencias judiciales, se debe acreditar una irregularidad que contraríe abiertamente los mandatos constitucionales, de tal manera que amerite la intervención urgente del juez de tutela”.
(subrayado agregado por la sala) 22. En efecto, el precedente de unificación de la Corte Constitucional12 ha señalado que, una acción de tutela formulada contra una providencia proferida por una alta corte debe cumplir una “carga argumentativa transversal”, elemento que se concreta en un análisis más restrictivo y riguroso sobre el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedencia. Al respecto, la Corte ha señalado que, en estos eventos, debe acreditarse que se trata de “un caso definitivamente incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte Constitucional o cuando se genera una anomalía de tal entidad que es necesaria la intervención del juez constitucional”13. 23.
En la reciente sentencia T-202 de 2025, la Corte Constitucional declaró improcedente una acción de tutela dirigida contra una providencia proferida por el Consejo de Estado, pues el actor se limitaba hacer manifestaciones relacionadas con el desacuerdo con el fallo que negó las pretensiones de la demanda, sin argumentar con la suficiente solvencia la existencia de una anomalía de tal entidad que haga necesaria la intervención del juez constitucional. 24.
Descendiendo al caso concreto, en punto al examen de requisito de relevancia constitucional, esta Subsección encuentra que la providencia no satisface dicha exigencia, especialmente por tratarse de un ataque contra una providencia proferida por una alta corte. El actor acude a la acción de tutela como una tercera instancia con el fin de presentar los mismos argumentos de índole legal que fueron examinados en las dos instancias del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho y sobre los cuales se erigió la demanda de la parte actora.
Es decir, la supuesta incompetencia de la policía nacional para sancionarlo, ello pues su juez disciplinario era el que establecía el Stándar Operating Procedure (SOP), pues al ser miembro de una misión bajo el control de las Naciones Unidas escapaba de la órbita del juez disciplinario nacional. 12 Cfr. SU-128 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), T-495 de 2024 (Juan Carlos Cortes González), -917 de 2010, SU-050 de 2017, SU-573 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo), SU-050 de 2018 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), y SU-167 de 2024 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas) 13 Cfr. SU-209 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05567-00 Accionante: León Jaime Restrepo Accionado: Consejo de Estado-Sección Segunda Subsección A Referencia: Primera instancia acción de tutela 25.
Estas razones fueron el fundamento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y fueron examinadas en primera y segunda instancia. Por ello, se concluye que la acción de tutela se utiliza como una tercera instancia para reabrir debates procesales ya concluidos dentro del proceso ordinario. 26. Si bien el actor invoca normas constitucionales y tratados internacionales integrantes del bloque de constitucionalidad, no explica la manera concreta en que las mismas fueron vulneradas por la decisión cuestionada, esto, pues no desarrolla el cargo por supuesta violación directa a la constitución. En conclusión, la acción de tutela formulada por León Jaime Restrepo resulta improcedente toda vez que: (i) presenta argumentos de índole legal referidos a la aplicación de las normas disciplinarias de miembros de la policía nacional;
(ii) dichos argumentos fueron resueltos en sede de dos instancias del proceso ordinario, motivo por el cual, se acude a la acción de tutela como tercera instancia y (iii) en punto al cargo de violación directa de la constitución se limitó a citar artículos de tratados internacionales de derechos humanos sin explicar las razones concretas por las cuales la decisión censurada vulnera las citadas disposiciones. 27.
Finalmente, no se satisface el requisito pues no cumple la carga argumentativa transversal al tratarse de un ataque constitucional a una decisión judicial proferida por una alta corte, esto pues no se mostró “una anomalía de tal entidad que es necesaria la intervención del juez constitucional”. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, el amparo solicitado por León Jaime Restrepo contra la providencia de 06 de marzo de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del radicado 25000-23-42-000-2014-00104- 00/01 SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes y demás interesados por el medio más expedito.
TERCERO: En caso de no ser impugnada, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05567-00 Accionante: León Jaime Restrepo Accionado: Consejo de Estado-Sección Segunda Subsección A Referencia: Primera instancia acción de tutela Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF