Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 01745 00 Accionante: Ana María Rivillas Serna Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Relación laboral encubierta. Defecto fáctico y desconocimiento del precedente. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 1. La Sala1 decide en primera instancia, la acción de tutela presentada por Ana María Rivillas Serna contra el Tribunal Administrativo de Antioquía. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 2. El 25 de marzo de 2025, Ana María Rivillas Serna, en nombre propio, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y tutela judicial efectiva, al proferirse la Sentencia de 14 de febrero de 2025, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-33-33-011-2015-00872-00/01.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó: «Por todo lo anterior, solicito respetuosamente, Honorables Magistrados, que se tutelen los derechos fundamentales incoados en especial el DEBIDO PROCESO Y LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y por ello se decrete la nulidad de la Decisión proferida por la Sala Sexta de Decisión del Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia de fecha 14 de febrero del año 2025, y en su lugar se sirva a confirmar el fallo emitido por el JUZGADO 11 Administrativo Oral de Medellín, con fecha del 1 de noviembre del año 2017, donde se resolvió acceder a la las pretensiones, declarando la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 2015-073869 del 3 de marzo de 2015, y a título de restablecimiento del derecho se condenó al ICBF a pagar a la suscrita el valor equivalente a las prestaciones sociales comunes y ordinarias que devengaban los empleados del instituto, por los tiempos efectivamente laborados entre el 3 de diciembre de 2008 hasta el 31 de diciembre del año 2014, liquidadas conforme al valor pactado en cada uno de los contratos, sumas que serán ajustadas conforme quedo establecidas en la parte motiva de la sentencia de primera instancia, Se condena al ICBF a pagar a la actora, los porcentajes de cotización correspondientes a salud y pensiones que debió trasladar a las entidades de seguridad social correspondientes, 1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Radicado: 11001 03 15 000 2025 01745 00 Accionante: Ana María Rivillas Serna 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co durante el periodo que prestó sus servicios.
Dichas sumas serán ajustadas conforme quedo expuesto Así mismo la entidad demandada deberá tomar como ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante, los honorarios pactados, mes a mes, y si existiere diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, deberá igualmente la entidad demandada, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por lo que la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizo al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que incumbía como trabajadora.
Declarar que el tiempo laborado por la señora Ana María Rivillas Serna al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios entre el 3 de diciembre de 2008 hasta el 31 de diciembre del año 2014, salvo sus interrupciones, se debe de computar para efectos pensionales» 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguiente: 4.
Ana María Rivillas Serna presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. 2015-073869 de 3 de marzo de 2015, mediante la cual el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) negó la existencia de cualquier vínculo laboral o contractual con la accionante, así como el pago de las prestaciones sociales reclamadas.
Según la demandante, entre las partes existió un contrato de trabajo desde el 1 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2014, periodo durante el cual se desempeñó como jefe de compras del grupo administrativo del ICBF. 5. El 1 de febrero de 2017, el Juzgado 11 Administrativo de Medellín acogió las pretensiones de la demandante, anuló el acto administrativo y declaró la existencia de una relación laboral entre las partes2 desde el 3 de diciembre de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2014.
En consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales correspondientes 6. Frente a la anterior decisión, la accionante presentó recurso de apelación, argumentando que la declaratoria de la relación laboral debía comprender el período entre el 1 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2014, conforme con el Contrato No. 1488 de 2008, y no a partir del 3 de diciembre del mismo año. 7.
Por su parte, el ICBF solicitó la revocatoria de la sentencia, alegando que no se acreditó el requisito de subordinación o dependencia, ya que la coordinación de actividades con el supervisor del contrato no implicaba, por sí sola, la existencia de dicho elemento. Asimismo, adujo que existió solución de continuidad en el vínculo contractual entre las partes, teniendo en cuenta las fechas de inicio y terminación de cada contrato de prestación de servicios. 2 Argumentó que la actividad de la accionante fue desempeñada de forma personal, que hacía parte del giro ordinario del ICBF, que existió subordinación y dependencia. Radicado: 11001 03 15 000 2025 01745 00 Accionante: Ana María Rivillas Serna 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.
El 14 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia determinó que se encontraban demostrados 2 elementos de la relación laboral: la prestación personal del servicio y el pago de una remuneración como contraprestación. Sin embargo, no encontró acreditada la existencia de subordinación. Consideró que la prueba testimonial recaudada no resultaba suficiente ni convincente para establecer de manera clara la subordinación en el desarrollo de las actividades de la demandante, en aspectos como el cumplimiento de un horario, la forma en que se impartían órdenes e instrucciones y las consecuencias de su incumplimiento, entre otros.
En consecuencia, revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la accionante 9. Como fundamentos de la vulneración, la parte actora argumentó que la autoridad accionada incurrió en los defectos fáctico, procedimental absoluto, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial. Esto ocurrió debido a que revocó una decisión de primera instancia que se encontraba debidamente ajustada a derecho. 10.
En el escrito de tutela, se alegó que no se valoraron adecuadamente las pruebas testimoniales ni las documentales que demostraban la subordinación en la presunta relación laboral. Además, que en procesos judiciales previos con características similares a las del caso de la accionante, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia de primera instancia3.
Intervenciones4 11. El Tribunal Administrativo de Antioquia presentó 2 informes. 12. La Sala de Decisión No. 6 argumentó que revocó la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho porque no se presentó prueba documental que demostrara la subordinación de la demandante. Además, al valorar la prueba testimonial, no quedó claro ni convincente que existiera subordinación en sus actividades.
Resaltó que la accionante en el trámite de tutela, refutó el modo en el que se valoró la prueba y sus conclusiones, pues solo consideró válida su visión de las pruebas. 13. La Sala de Decisión No. 22 sostuvo que no vulneró ningún derecho de la accionante por parte de su despacho, ya que fue la Sala de Decisión No. 6 del tribunal la encargada de emitir la providencia en el proceso No. 2015-00872-00/01.
En este sentido, argumentó que carecía de legitimación por pasiva, por lo que solicitó que se le desvinculara de la acción de tutela. 14. El ICBF manifestó que se atenía a las actuaciones realizadas dentro del expediente No. 05001-33-33-011-2015-00872-00/01. Añadió que la sentencia del 3 Menciona los procesos con radicado No. 05001-33-33-003-2020-00069-00/01, 05001-33-33-027-2013-00927-00/01, 05001- 23-33-000-2017-02473-00/01 y 05001-33-33-009-2017-00441-00/01. 4 Mediante Auto de 27 de marzo de 2025, se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación, en calidad de parte accionada, al Tribunal Administrativo de Antioquía, así como al Juzgado 11 Administrativo de Medellín y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como terceros con interés en el proceso.
Radicado: 11001 03 15 000 2025 01745 00 Accionante: Ana María Rivillas Serna 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal Administrativo de Antioquia no presentó defecto fáctico, ya que la valoración probatoria fue objetiva, completa y conforme a derecho. Tampoco se configuró un defecto procedimental absoluto, pues la sentencia cumplió con todos los requisitos constitucionales y legales para su validez.
En cuanto a la alegada desigualdad frente a casos similares, señaló que el hecho de que en otros fallos se hayan concedido pretensiones análogas a las de la accionante, no implicaba un desconocimiento del precedente judicial. II. CONSIDERACIONES Cuestión previa 15. Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que la Sala solo estudiará los argumentos relacionados con los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial, pues los reparos relativos al defecto procedimental absoluto y la violación directa de la Constitución no fueron desarrollados por la parte actora. 16.
En relación con la solicitud de desvinculación de la Sala de Decisión No. 22 del Tribunal Administrativo de Antioquia, esta no será atendida, ya que la vinculación al trámite de la acción de tutela se efectuó respecto del tribunal como corporación y no de manera individual a una de sus salas. Problema jurídico 17. Corresponde a la Sala determinar, luego de verificados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo de Antioquia, como juez de segunda instancia, al proferir la Sentencia de 14 de febrero de 2025, Rad. 05001-33-33-011-2015-00872-00/01, incurrió en un defecto fáctico por la presunta indebida valoración de los testimonios y pruebas documentales dentro del proceso y/o desconoció el precedente judicial respecto de las sentencias proferidas en los procesos No. 05001-33-33-003-2020- 00069-00/01, 05001-33-33-027-2013-00927-00/01, 05001-23-33-000-2017-02473- 00/01 y 05001-33-33-009-2017-00441-00/01.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 18. La presente acción cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, dado que: (i) posee relevancia constitucional, ya que el asunto en discusión se centra en la posible vulneración de derechos fundamentales debido a la presunta indebida valoración de pruebas y el desconocimiento del precedente judicial;
(ii) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que la accionante participó como demandante en el proceso ordinario y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquía; (iii) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos;
(iv) la acción de tutela fue presentada el 25 de marzo de 2025, esto fue, dentro del plazo Radicado: 11001 03 15 000 2025 01745 00 Accionante: Ana María Rivillas Serna 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia5;
(v) no se alegó una irregularidad procesal, sino la falta de análisis probatorio, así como la falta de aplicación del precedente judicial al caso concreto; (vi) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (vii) la tutela no fe interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.
Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 19. La Sala negará la solicitud de protección de derechos por no encontrar configurados el defecto fáctico ni el desconocimiento del precedente alegados, por las razones que pasan a explicarse: 20. En cuanto a la valoración de los testimonios de Jhon Jairo Vélez Gómez, Jaime León Casas y Carlos Alberto Marín Jaramillo, de manera conjunta con las pruebas documentales6, el Tribunal Administrativo de Antioquia indicó: «Respecto a la subordinación no se aportó prueba documental, bien fuesen correo electrónicos, certificaciones, o cuadros de turnos que así lo demostraran; además no se cuenta con ninguna evidencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios, a través de los cuales, se hubieren dado órdenes a la demandante o en las que se le informara que estaba obligada a cumplir con un horario laboral impuesto por la entidad demandada, adelantamiento de algún proceso disciplinario o de otro tipo, asistencia obligatoria a reuniones de índole institucional al margen de las obligaciones previstas en el contrato.
De otro lado, de la prueba testimonial recaudada se tiene que, Jhon Jairo Vélez Gómez7, coordinador del grupo administrativo del ICBF Regional Antioquia, manifestó que: - Conoce a la demandante desde 2008, pues laboraba con ella. - Que la demandante requería de instrucciones e indicaciones para realizar el trabajo, labor que no la podía desarrollar en lugar diferente a las oficinas de la entidad.
Así mismo que laboraba en horario normal de 7 a 8 horas diarias y que debía informar acerca de los permisos que requería. - Que el horario no era marcado de 8 a 5, si terminaba antes la tarea, ella se podía desplazar, o muchas veces les tocaba hasta más tarde. - Que era posible que la demandante se ausentara un día completo de su trabajo. - Que las funciones del cargo que ejercía la actora eran las mismas funciones que debía ejercer un funcionario de planta. - Que las órdenes impartidas por los Coordinadores Administrativos eran dirigidas tanto para los vinculados como para los contratistas. - Que la demandante podía prestar sus servicios a otra entidad, en virtud de la modalidad del contrato de prestación de servicios.
Jaime León Casas Jaramillo8, coordinador del grupo jurídico del ICBF, manifestó: - Que conoce a la demandante desde 2008. - Que a la demandante le eran asignadas labores propias del coordinador del grupo administrativo, debía asistir obligatoriamente a las reuniones del comité, cumplir el horario establecido por la entidad y que los permisos le eran concedidos generalmente por el coordinador administrativo. 5 La sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Antioquia fue notificada a través de mensaje de datos de 19 de febrero de 2025. 6 Según se indica en la sentencia se tomaron en cuenta los contratos No 1488 de 2008, 11 de 2009, 10 de 2010, 864 de 2010, 45 de 2011, 891 de 2011, 11 de 2012 y 53 de 2013 suscritos entre la accionante y el ICBF, y valorados en la primera y segunda instancia. 7 Exp.
Dig. Cd. Audiencia Pruebas Mnts. 00; 19:00 / 00:40:07 8 Exp. Dig. Cd. Audiencia Pruebas Mnts. 00; 41:00 / 01:06:40 Radicado: 11001 03 15 000 2025 01745 00 Accionante: Ana María Rivillas Serna 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Que la actora no podía realizar sus labores fuera de las oficinas de la entidad dado que no se permitía sacar de la sede los expedientes o material de trabajo. - Que tanto los vinculados como los contratistas cumplían las mismas funciones, servicios, órdenes y horarios de trabajo.
Carlos Alberto Marín Jaramillo9 atestiguó: - Que la demandante cumplía el horario de trabajo establecido por la entidad - Recibía órdenes de su superior inmediato, cumplía metas, rendía informes y asistía a las reuniones. Además, que ella no podía delegar en otra persona las funciones asignadas. Con base en lo anterior, encuentra la Sala que, ninguno de los testimonios resulta claro ni convincente para determinar con suficiencia la subordinación en el desarrollo de las actividades por la demandante, pues carecen de la asertividad, razonabilidad y completitud que permitan inferir la manera en que se exigía el cumplimiento de un horario, la forma en que se daban las presuntas órdenes e instrucciones y las consecuencias de su incumplimiento, entre otras.
En este sentido, para la Sala, no son admisibles los argumentos vertidos por la Juez de primera instancia, en aras de sustentar la acreditación del elemento de la subordinación, porque su fundamento fue lo señalado en la prueba testimonial. Sin perjuicio de lo anterior, es menester tener en cuenta, que el hecho de que la señora Ana María Rivillas Serna, hubiese tenido que acomodar la prestación de sus servicios a unos cronogramas definidos por la entidad para llevar a cabo el objeto contractual, además de llevar a cabo las actividades en los lugares determinados por la entidad demandada, no conlleva, per se, la configuración del elemento de la subordinación, sino que, deben tenerse como acciones de “coordinación” entre las partes, para el desarrollo de los objetos contractuales se itera, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado: (…).
En tanto, en el presente asunto, se echan de menos elementos probatorios que permitan verificar que la demandante hubiese recibido órdenes de algún empleado o contratista del ICBF. Por consiguiente, no se observa algún sometimiento de la señora Ana María Rivillas Serna a las órdenes, cumplimientos de horarios o disposiciones de la entidad demandada en iguales condiciones que los empleados de planta, ni la imposición a metas, objetivos y directrices; por lo que, quedó descartado uno de los principales presupuestos configurativos de la relación laboral el cual es la subordinación y dependencia continuada» 21.
De lo expuesto, no se advierte que el análisis de las pruebas realizado por el tribunal haya sido arbitrario, irracional o caprichoso. Por el contrario, dicha autoridad accionada llevó a cabo una apreciación conjunta de los testimonios de Jhon Jairo Vélez Gómez, Jaime León Casas Jaramillo y Carlos Alberto Marín Jaramillo. Asimismo, se observó que, tras dicha valoración, el tribunal no logró evidenciar, más allá de la duda razonable, el requisito de subordinación necesario para establecer la existencia de una relación laboral entre la accionada y el ICBF10.
Es importante destacar que, además de los testimonios analizados en la sentencia, no se presentaron otras pruebas en el proceso que permitieran corroborar la relación laboral que la parte accionante alegó en el medio de control. 22. En este sentido, se debe destacar que las autoridades judiciales gozan de autonomía e independencia para abordar el caso específico y, en particular, para 9 Exp.
Dig. Cd. Audiencia Pruebas Mnts. 01; 07:30 / 01:17:10 10 Al analizar los testimonios valorados, se puede observar que no brindan un alto grado de certeza respecto a aspectos como el horario de trabajo, las órdenes recibidas ni quién era la autoridad que las impartía (aspectos que normalmente corresponden a las funciones de un empleador).
Cfr. Consejo de Estado. Sentencia de 9 de septiembre de 2021. Rad. 05001 23 33 000 2013 01143 02 (1317-2016). Radicado: 11001 03 15 000 2025 01745 00 Accionante: Ana María Rivillas Serna 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evaluar el material probatorio reunido durante el proceso.
Por lo tanto, la intervención del juez constitucional solo será pertinente cuando se evidencie un error que contradiga de manera clara las normas de la sana crítica. Así, el hecho de que la autoridad judicial demandada haya realizado una interpretación diferente a la solicitada por el accionante no implica la existencia de un defecto fáctico, ya que dicha interpretación fue razonable y no se observa ninguna omisión o error en la valoración de las pruebas. 23.
En cuanto al desconocimiento del precedente, la parte actora manifestó que existieron casos en los que la autoridad accionada había accedió a las pretensiones de la demanda para lograr el reconocimiento de una relación laboral encubierta. No obstante, ello no es de recibo, ya que la providencia enjuiciada se sustentó en varios pronunciamientos de altas cortes que guardaban relación con lo probado en el caso.
Aunado a ello, se citaron decisiones judiciales acordes a los hechos materiales, en especial, lo referente a la diferencia que existe entre subordinación y coordinación11. 24. Por último, es importante destacar que, tras la revisión del Aplicativo SAMAI, se constató que únicamente uno de los procesos mencionados por la accionante en relación con la supuesta vulneración del precedente judicial se encuentra en firme (Rad. 05001-23-33-000-2017-02473-00/0112).
Al analizar las pruebas valoradas por los jueces de primera y segunda instancia en dicho proceso, se evidenció la existencia de subordinación laboral a través de testimonios, manuales, órdenes directas, correos electrónicos, correcciones y llamados de atención, entre otros elementos de juicio. Esta situación resulta distinta a la analizada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el caso de la accionante, ya que se trata de diferentes situaciones fácticas y se encontraron pruebas suficientes que acreditaran la subordinación. Conclusión 25.
La Sala procederá a negar la acción de tutela presentada por Ana María Rivillas Serna, al comprobar que, en la sentencia de segunda instancia del 14 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no se incurrió en defecto fáctico ni en desconocimiento del precedente jurisprudencial, conforme a los argumentos expuestos En mérito de lo expuesto, la Subsección de la Sección Segunda del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 11 Consejo de Estado.
Sentencia de 9 de septiembre de 2021. Rad. 05001 23 33 000 2013 01143 02 (1317-2016). 12 El proceso No. 05001-33-33-003-2020-00069-00/01 se encuentra despacho para fallo en el Tribunal Administrativo de Antioquia desde el 2 de diciembre de 2024; el proceso No. 05001-33-33-027-2013-00927-00/01 se interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia el 16 de enero de 2024 y fue enviado al Consejo de Estado el 11 de septiembre de 2024; y el proceso No. 05001-33-33-009-2017-00441-00/01 se encuentra a despacho para fallo en el Consejo de Estado desde el 21 de julio de 2021.
Radicado: 11001 03 15 000 2025 01745 00 Accionante: Ana María Rivillas Serna 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por Ana María Rivillas, conforme con la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente Ausente con permiso JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.