Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: HONORIO ISAAC NIÑO CARRILLO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO SANTANDER Y OTRO Tesis: La acción de tutela es improcedente por ausencia de relevancia constitucional cuando el debate planteado por el demandante pretende reabrir la controversia ya resuelta por el juez natural.
Además, resulta improcedente por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, cuando no se hizo uso de los mecanismos de defensa ordinarios. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 7 de marzo de 2025, dictado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1.
El señor Honorio Isaac Niño Carrillo, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, a la contradicción, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y el “principio de doble instancia”, por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, este último, al dictar la sentencia de 19 de septiembre de 2024 en la que confirmó la decisión de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el Municipio de Piedecuesta (Santander)1. 1 Proceso que se identificó con el radicado 680013333007 2018 00147 00/02.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. En la referida demanda el señor Honorio Isaac Niño Carrillo solicitó que se declarara: (i) la inaplicación por ilegal e inconstitucional de los Decretos números 110 del 2 de noviembre de 20172 y 111 del mismo mes y año3, (ii) la nulidad de los Decretos números 112 del 7 de noviembre de 20174 y 120 del 21 de noviembre de 20175, (iii) la nulidad de las resoluciones números 2286, 2377 del 07 de noviembre del 2017 y 231 de idéntica fecha, por medio de la cual se terminaron unos cargos y en consecuencia “el nombramiento provisional en vacancia temporal” del demandante, y (iv) la nulidad del acto administrativo número 1464/17 del 8 de noviembre de 2017 denominado “comunicación de supresión de empleo”.
Como restablecimiento del derecho solicito que se reconociera a su favor: (i) el reintegro al cargo de secretario código 440 Grado 04 que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría, (ii) el pago de las acreencias laborales dejadas de percibir, y (iii) se dispusiera que para todos los efectos legales se considere que no hubo solución de continuidad. 1.3.
La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga que, en sentencia del 21 de marzo de 2023, resolvió inaplicar el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 por excepción de ilegalidad por falta de competencia y denegó las demás pretensiones de la demanda. 1.4. A través de sentencia del 19 de septiembre de 2024 el Tribunal Administrativo de Santander resolvió el recurso de apelación interpuesto 2 “POR EL CUAL SE MODIFICA Y SE DEFINE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y FUNCIONAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA”. 3 “POR EL CUAL SE ESTABLECE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”. 4 “POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA”. 5 “POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA” 6 “POR LA CUAL SE HACE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE LA ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA” 7 “POR MEDIO DE LA CUAL SE INCORPORAN UNOS SERVIDORES PÚBLICOS A LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA” Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la parte demandada y confirmó la providencia de primera instancia al considerar que como el decreto 110 del 2 de noviembre de 20178 fue expedido por el Secretario General del Municipio de Piedecuesta en calidad de alcalde encargado, no fue expedido por funcionario competente, pues el alcalde titular no podía subdelegar la función de la cual es titular el Concejo Municipal y que le fue trasladada pro tempore. 1.5.
El demandante presentó solicitud de adición contra la anterior sentencia en la cual indicó que, además de la parte demandada, él radicó por medio del canal digital habilitado para ese efecto el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En ese orden, reprochó que en la sentencia de segunda instancia no se estudió la apelación presentada por la parte demandante con lo que consideró vulnerada su garantía a la doble instancia. 1.6.
La anterior solicitud fue negada por el Tribunal Administrativo de Santander quien, en auto del 14 de noviembre de 2024, consideró que no se encontró acreditado el requisito material porque la solicitud no pretendió obtener pronunciamiento frente algún aspecto relevante que hubiera sido omitido, ya que el recurso de apelación aludido por el demandante nunca formó parte del objeto de la decisión. Por otra parte, sostuvo que frente al auto que concedió la apelación el demandante no presentó ninguna inconformidad, aun cuando tuvo la oportunidad de impugnar las providencias judiciales que, a su juicio, no examinaron la procedencia del recurso de apelación presentado.
Por lo tanto, consideró que de conformidad con el parágrafo9 del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP), su conducta condescendiente subsanó el presunto error señalado. 8 Ver nota al pie 2. 9 “(…) Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece”.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7. El accionante manifestó en la tutela que las decisiones tomadas en segunda instancia incurrieron en los defectos procedimental absoluto, pues omitió el estudio del recurso de apelación presentado por la parte actora y negó la solicitud de adición de la sentencia lo que, a su juicio, desconoció el derecho al debido proceso, y sustantivo al fundamentarse en “una premisa fáctica equivocada: que solo la parte demandada interpuso recurso de apelación”.
Por lo que, se vio afectada la validez de la providencia atacada. También sostuvo que las decisiones atacadas incurrieron en desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional en el que ha reiterado la obligatoriedad del principio de doble instancia como garantía fundamental, en concreto, se refirió a la sentencia T-225 de 1993.
Y, en violación directa de la Constitución, por presentar una afectación directa a los artículos 29, 31 y 229 de la Constitución Política al impedir el ejercicio efectivo del derecho a una doble instancia. 1.8. Con fundamento en los anteriores argumentos, formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se declare la vulneración de los derechos fundamentales de la parte demandante al debido proceso, acceso a la justicia, doble instancia y los que considere el despacho. 2.
Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Santander revocar la sentencia de segunda instancia de fecha 19 de septiembre de 2024, por medio de la cual confirmó la decisión proferida en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga el 21 de marzo de 2023, y que en su lugar se emita un fallo que contemple el análisis y resolución del recurso de apelación presentado por la parte demandante. 3.
Que se adopten medidas para garantizar la corrección del yerro judicial y el respeto de los derechos fundamentales vulnerados”. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante auto del 27 de enero de 2025 el juez de primera instancia admitió la tutela y ordenó vincular al Municipio de Piedecuesta en calidad de tercero con interés. Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
El Tribunal Administrativo de Santander resumió las actuaciones realizadas dentro del proceso y manifestó que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural “por lo tanto, no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado”.
Además, sostuvo que la decisión atacada no incurrió en ninguno de los defectos alegados en la solicitud de amparo y que lo que realmente pretende el accionante es acceder a una tercera instancia del proceso ordinario, pues el actor tuvo oportunidad de impugnar el auto por el cual el Juzgado 7 Administrativo de Bucaramanga concedió únicamente el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Piedecuesta, así como el auto admisorio del recurso en el que se solo hubo pronunciamiento frente a la apelación del citado Municipio, pese a lo cual el interesado guardó silencio.
Por lo tanto, consideró que la acción de tutela resulta improcedente. 2.3. El Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga hizo un resumen de las actuaciones adelantadas en primera instancia luego de lo cual manifestó que no recibió ningún escrito de apelación de la sentencia distinto al presentado por la parte demandada y que no existe registro o anotación del recurso que aduce haber presentado la parte demandante en el aplicativo de consulta de procesos de la Rama Judicial ni en el expediente electrónico de SAMAI.
Finalmente expresó su oposición frente a las pretensiones de la tutela. 2.4. El Municipio de Piedecuesta, por intermedio de apoderada, adujo que las decisiones objeto de debate no presentan vulneración de los derechos fundamentales del accionante, y que la solicitud de amparo presentada no cumple con los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo del 7 de marzo de 2025 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional.
Respecto del primero de ellos, consideró que no se superó tal requisito frente a los fundamentos expuestos contra la sentencia del 19 de septiembre de 2024 en la medida en que la parte actora no utilizó los mecanismos judiciales con los que contaba dentro del proceso ordinario para exponer los argumentos que ahora alega con el objeto de obtener la protección de sus derechos fundamentales.
Explicó que el accionante tuvo dos oportunidades para manifestar que no solo la parte demandada había presentado apelación, a saber: (i) cuando se notificó el auto del 4 de mayo de 2023, mediante el cual el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga concedió el recurso de apelación presentado por la demandante, y (ii) cuando el Tribunal Administrativo de Santander, en auto del 16 de noviembre de 2023, decidió admitir únicamente la apelación presentada por el Municipio de Piedecuesta.
Con relación a los reparos elevados por el accionante contra el auto del 14 de noviembre de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander negó la solicitud de adición contra la sentencia de segunda instancia, consideró que no superan el requisito de relevancia constitucional con fundamento en que la actora pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional al proceso ordinario, pues la citada solicitud fue estudiada y resuelta por parte de la autoridad judicial accionada.
IV. IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia y reiteró los argumentos de la demanda en relación con el desconocimiento del Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principio de la doble instancia por parte de la autoridad judicial accionada, al no haber estudiado el recurso de apelación que aduce presentó contra la sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra el Municipio de Piedecuesta.
Además, manifestó que el accionante no puede ser sancionado por circunstancias ajenas a su control, conforme lo establecido la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia en su jurisprudencia. Afirmó que dicha circunstancia se verifica en el caso concreto y que es deber de la administración de justicia y no de las partes, encargarse de la recepción y efectiva radicación de los memoriales allegados al expediente.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.
HECHOS 5.2.1. El señor Honorio Isaac Niño Carrillo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Piedecuesta con el objeto de que se declarara la inaplicación por ilegal e inconstitucional de los decretos que modificaron la estructura administrativa y funcional del municipio y crearon empleos transitorios dentro del mismo, así como la nulidad de las resoluciones por las cuales se hizo la distribución de esos empleos y se suprimió el cargo de Secretario código 440 Grado 04 que desempeñaba en provisionalidad dentro de la planta del municipio.
En consecuencia, pretendía que se le reintegrara al cargo que ocupaba o a Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co uno de mayor categoría y se pagaran las acreencias laborales que dejó de percibir. 5.2.2.
Mediante sentencia del 21 de marzo de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga estimó procedente inaplicar por excepción el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 y denegó las demás pretensiones de la demanda. 5.2.3. Mediante proveído del 19 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión de primera instancia. 5.2.4.
Contra la anterior decisión, el señor Honorio Isaac Niño Carrillo presentó solicitud de adición de la sentencia en la cual indicó que al igual que la demandada había interpuesto recurso de apelación y que sobre este no se había emitido pronunciamiento. 5.2.5. La citada solicitud de adición fue negada por el Tribunal Administrativo de Santander por medio de proveído del 14 de noviembre de 2024.
5.3. ANÁLISIS DE LA SALA 5.3.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 5.3.1.1.
Frente al requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, al sintetizar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación10, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.
Más recientemente, con la sentencia SU-215 de 202211, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”.
Consideración a la cual agregó que: “[…] En esta línea, el simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia no es suficiente para cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada a los derechos mencionados. […]”.
Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso se encuentra cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para el efecto. 5.3.1.1.1. Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). 11 M. P. Natalia Ángel Cabo.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
Así, en la sentencia C–590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En la sentencia SU–573 de 201912, el alto tribunal explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.
(iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 12 M. P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022. Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 13. 5.3.1.1.2.
La instancia adicional La Sala analizará directamente si en este asunto se cumple con el tercero de los criterios de relevancia constitucional arriba referidos, con el cual se busca evitar que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho14: “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”.
En desarrollo de la finalidad comentada, en la sentencia SU-215 de 2022, y reiterando lo expuesto en la SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se evita que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial. 13 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”. 14 Cfr. la ya citada sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al tercer presupuesto de la relevancia constitucional, además de lo dicho por la jurisprudencia citada, cabe destacar que en el fallo C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [Se destaca].
Bajo este criterio, se tiene que, al menos en principio, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, o en el análisis de la jurisprudencia aplicable al mismo, resulta evidente que este mecanismo está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se desconocería la autonomía e independencia del juez natural. 5.3.1.2.
Frente al requisito de subsidiariedad Los artículos 86 de la Constitución Política y 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991 prevén que la tutela es improcedente cuando no se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. Es allí donde radica la finalidad del requisito de Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsidiariedad, que consiste en impedir que esta acción se convierta en un mecanismo principal de protección. La Corte Constitucional ha manifestado que el medio judicial por excelencia para la preservación de los derechos es el proceso15.
Por consiguiente, la acción de tutela no puede ser utilizada como una herramienta sustitutiva de los mecanismos ordinarios de defensa, salvo que éstos no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la petición de amparo se ejerza como un medio transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Siendo así, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 5.3.2. Caso concreto La Sala recuerda que, si bien la solicitud de amparo se dirigió en contra del Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, lo cierto es que los argumentos de la tutela reprochan que al dictar la sentencia de segunda instancia el Tribunal omitió estudiar el recurso de apelación que el accionante dice haber formulado en contra de la sentencia de primera instancia, razón por la cual igualmente se encuentra en desacuerdo con la decisión de negar la solicitud de adición de esa sentencia. Las inconformidades del accionante se concretan en que la parte accionada incurrió en los defectos procedimental absoluto y sustantivo, desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional y violación directa de la constitución, en síntesis, porque, a su juicio, la negativa de pronunciarse frente a su recurso de apelación constituye una grave vulneración al principio de la doble instancia reconocido por la Constitución Política. 15 Sentencia C–543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.2.1. En cuanto al argumento expuesto por el demandante frente a la presunta omisión en que incurrió el Tribunal Administrativo de Santander al no estudiar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, la Sala estima que la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que el accionante tuvo la oportunidad de pronunciarse frente a dichas circunstancias dentro del proceso ordinario.
En efecto, tuvo conocimiento del auto dictado el 4 de mayo de 2023, por el cual el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga decidió conceder exclusivamente el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en el proceso ordinario, y de la decisión del 16 de noviembre del mismo año, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander admitió dicho recurso.
Sin embargo, frente a esas dos providencias el señor Honorio Isaac Niño Carrillo no manifestó inconformidad alguna. Conforme lo anterior, es evidente que el accionante no hizo uso oportunamente de los recursos ordinarios que tenía a su alcance, consideración que cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que, de acuerdo con lo acreditado en la actuación, se encuentra en discusión la efectiva presentación del recurso de apelación por parte de la demandante en el proceso ordinario, en tanto no existe evidencia en el expediente digital de la radicación del recurso de apelación por la parte demandante en ese trámite.
En tales condiciones, resultaba indispensable la actuación diligente del interesado en el sentido de advertir el supuesto yerro en las providencias que solo se referían al recurso presentado por una de las partes y demostrar debidamente que realmente sí presentó el recurso de apelación en contra de la decisión de primera instancia. La anterior consideración no implica el traslado al accionante de las consecuencias del error en el que a su juicio incurrió la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos de Bucaramanga, en los términos en que planteó en el escrito de impugnación, pues lo que se le reprocha al accionante es su falta de diligencia al defender oportunamente sus Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses en el marco del proceso ordinario, toda vez que tuvo oportunidad de proponer la discusión sobre la presentación o no del recurso de apelación en una etapa procesal previa a la sentencia; sin embargo, no hizo uso de ella.
En estos términos, no resulta procedente interponer directamente la presente acción constitucional como si esta pudiera emplearse en reemplazo de los mecanismos ordinarios establecidos en la ley para la defensa de los derechos. Y, en todo caso, no se observa que el demandante esté sometido a un perjuicio irremediable que haga procedente la tutela de manera excepcional. 5.3.2.2.
Del mismo modo, en cuanto al reparo elevado por el accionante frente a la decisión de no acceder a la solicitud de adición de la sentencia tomada por el Tribunal Administrativo de Santander en auto del 14 de noviembre de 2024, la Sala considera que el debate así propuesto por la parte demandante constituye simplemente la reiteración del que ya se agotó en el proceso ordinario, lo que deja en claro que sólo busca ventilar sus inconformidades frente a las conclusiones a las que llegó el juez natural del asunto sobre el caso planteado.
Por lo tanto, es claro que la actora sólo busca que el juez constitucional analice nuevamente la controversia y emita una nueva y distinta resolución sobre el particular, lo que hace evidente que sólo quiere acceder a una instancia adicional, finalidad para la cual no es procedente este mecanismo excepcional de protección. A este efecto, la Sala destaca que en el proceso judicial se debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que aquél tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes o aplicando la normativa vigente para el caso, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias, y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En un escenario de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales condiciones, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron objeto del debate, porque así le fueron planteadas por las partes en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales, y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido proceso, en su faceta del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, pues la parte actora no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limita a controvertir las decisiones adoptadas por las autoridades de la jurisdicción, como si este mecanismo pudiera emplearse como una instancia adicional.
Siendo así, es evidente que la presente acción de tutela carece de relevancia constitucional en relación con el tercero de los presupuestos estudiados, razón por la cual resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. 5.4.
Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, en cuanto declaró improcedente la presente acción de tutela, al constatar la ausencia de los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad respecto de los derechos fundamentales invocados por la parte actora En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de marzo de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que declaró la improcedencia de la tutela.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00326 01 Accionante: Honorio Isaac Niño Carrillo 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.