Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 (0399-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Ana Fulvia Rodríguez de Díaz Tema: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, IBL Rama Judicial SENTENCIA Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de 28 de junio de 2018, que confirmó la del Juzgado 29 Administrativo del circuito de Bogotá, de 30 de noviembre de 2017, la cual había accedido a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso la acción de revisión contra la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con base en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de sentencias ejecutoriadas cuando, por medio de estas, se viola el debido proceso o el derecho reconocido «(…) exced[e] lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.1 En virtud de esta, pidió revocar (infirmar) la sentencia de segunda instancia2 y declarar lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que el señor Gonzalo Díaz Torres, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora (sic) de un derecho adquirido amparable por la 1 Folio 1 de la acción de revisión. 2 Aunque la entidad también solicitó infirmar la sentencia de primer grado, la Sala solo abordará el estudio de la decisión proferida en la alzada, toda vez que fue esta la que puso fin al proceso ordinario. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legislación colombiana, y en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 de la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, o en su defecto las consignadas en el artículo 21 de la misma ley, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% previsto en el artículo 4 del Decreto 1835 de 1994 y demás disposiciones que expresamente lo dispongan.
TERCERA: Ordenarle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, a reliquidar y pagar la mesada pensional del señor Gonzalo Díaz Torres, calculando el ingreso base de liquidación de la prestación reconocida conforme a lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36, en armonía con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, teniendo cuenta como factores base de cotización los taxativamente determinados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, y las reglas previstas de antaño por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, SU-023 de 2018 y la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01.
CUARTA: Ordénese a la señora Ana Fulvia Rodríguez de Díaz, como beneficiaria de Gonzalo Días Torres, a restituirle a (la UGPP) la totalidad de los dineros percibidos y recibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional con la correspondiente indexación (…). […] 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad accionante señaló los siguientes: i) El señor Gonzalo Díaz Torres nació el 4 de octubre de 19403 y prestó sus servicios al Estado en el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, desde el 2 de mayo de 1983 hasta el 30 de octubre de 2002, donde ocupó, como último cargo, el de «técnico auxiliar, clase v, grado 8».4 ii) El 5 de julio de 2002, mediante la Resolución 17125, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez por aportes, en cuantía de $831.430.52, efectiva a partir del 25 de septiembre de 2001.
Lo anterior, teniendo en cuenta «el 75% del promedio de lo devengado sobre el sobre el salario promedio de 7 años [y] 4 meses, conforme el artículo 36 de la Ley 100/93 y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional ( )».5 iii) El 27 de febrero de 2004, a través de la Resolución 05095, Cajanal reliquidó la pensión de vejez del demandado, por retiro definitivo del servicio, elevando la cuantía a $935.085.00, con la inclusión de la asignación básica, las horas extras, la bonificación por servicios y la prima de nivelación, efectiva a partir del 1 de noviembre de 2002.6 iv) El 4 de septiembre de 2013, el señor Gonzalo Díaz solicitó la reliquidación de su pensión de vejez, por considerar aplicable a su caso el Decreto 546 de 1971 y la sentencia de 3 Folios 81 y 82. 4 Según la Resolución 17125 de 28 de 5 de julio de 2002 obrante en folios 97 al 99. 5 Ibid. 6 Folios 108 al 110. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, radicado 250002325000200607509. v) El 25 de septiembre de 2013, a través de la Resolución RDP044601, la UGPP negó la solicitud de reliquidación, al señalar que el interesado no satisfacía el requisito de los 20 años de servicios públicos que prevé el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.7 vi) El 23 de octubre de 2013, mediante la Resolución RDP049172, la UGPP, al resolver el recurso de apelación contra la decisión anterior, la confirmó en todas y cada una de sus partes.8 vii) En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Gonzalo presentó demanda para obtener la nulidad de los actos administrativos de reconocimiento y negación de la reliquidación de su pensión, y la reliquidación de la prestación con base en el Decreto 546 de 1971. viii) El 30 de noviembre de 2017, el Juzgado 29 Administrativo del circuito de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En ese sentido, determinó aplicable el Decreto 546 de 1971 al caso del actor, puesto que el requisito de los 20 años de servicios del artículo 6 ejusdem solo exige que, de estos, 10 años hayan sido prestados al Ministerio Público y/o a la Rama Judicial; lo que habilita sumar los tiempos que cotizó en el sector privado. En consecuencia, i) declaró la nulidad parcial de la Resolución 17125 del 5 de julio de 2002, y la total de las resoluciones 5095 del 27 de febrero de 2004, RDP044601 del 25 de septiembre de 2013 y RDP049172 del 23 de octubre de 2013; y, ii) ordenó reliquidar la pensión de vejez del actor en cuantía del 75% de la asignación mensual más alta devengada en un mes del año anterior a la fecha de su retiro del servicio, teniendo en cuenta como factores salariales, además de los ya reconocidos, las doceavas partes de las primas de vacaciones, navidad y servicios, con efectos a partir del 1 de enero de 2002.9 ix) Contra la sentencia, ambas partes presentaron el recurso de apelación.10 x) El 8 de diciembre de 2017, el señor Gonzalo Díaz Torres falleció. xi) El 28 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver la alzada, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia.11 1.1.3.
La sentencia objeto de revisión12 Se somete a revisión la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de 28 de junio de 2018, que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Gonzalo Díaz Torres (q.e.p.d.) contra la UGPP, confirmó parcialmente la de primera instancia favorable a las pretensiones de la demanda.
Los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión fueron los siguientes: i) El demandante tenía más de 40 años de edad al momento de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993; por lo tanto, está cobijado por el régimen de transición que prevé el reconocimiento de su pensión bajo los parámetros de la normativa anterior. 7 Folios 133 al 135. 8 Folios 137 al 139. 9 Ibid. 10 Según el auto de admisión de los recursos. 11 El contenido de la sentencia se expone en el siguiente punto. 12 Según el resumen de la sentencia aportado con la acción de revisión. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Por su parte, laboró para el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses desde el 2 de mayo de 1983 hasta el 31 de octubre de 2002, para un total de 19 años y 6 meses; mientras que trabajó en el sector privado, y realizó aportes al ISS, entre marzo de 1967 y marzo de 1970, noviembre de 1975 y junio de 1976, y de agosto de 1979 a febrero de 1983. iii) En atención a estos períodos, aunque invoca la aplicación del Decreto 546 de 1971, por considerar que cumple con los requisitos de edad y tiempo de servicio que recoge el artículo 6 ejusdem, lo cierto es que no satisface el segundo, puesto que no estuvo vinculado al sector público durante un mínimo de 20 años. iv) De este modo, «la norma que regula la situación del actor es la Ley 71 de 1988 [artículo 7 reglamentado por el Decreto Nacional 2709 de 1994], que le permite acumular tiempos públicos y privados (…)».
Por su parte, para determinar el salario base de liquidación y el monto de la pensión, el artículo 6 del Decreto 2709 de 1994 prevé que «el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, salvo las excepciones contenidas en la ley». v) Ahora, si bien el artículo 24 del Decreto 1474 de 1997 derogó expresamente el mencionado artículo 6 del Decreto 2709 de 1994, en la sentencia del 15 de mayo de 2014 del Consejo de Estado – Sección Segunda, radicado 2011-00620-01 (2427-2011) se declaró la nulidad simple del primer precepto y, por lo tanto, el citado artículo 6 «nunca salió del mundo jurídico». vi) Así las cosas, tiene derecho a que se reliquide su pensión de jubilación por aportes sobre el 75% de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio; es decir, entre el 31 de octubre de 2001 y el 31 de octubre de 2002. vii) Como no existe «una norma especial que precise cuáles factores integran “el salario promedio sobre los cuales deben aplicarse los aportes para este tipo de pensiones”, (…) se entenderá (…) todo lo que haya recibido el demandante como retribución por su labor (…) como lo indicó el Consejo de Estado (…) en la sentencia del 19 de febrero de 2015 (…) radicado 2007-00612-01 (2302-13)». viii) En ese sentido, de acuerdo con la certificación de salarios expedida por el coordinador nacional de Gestión de Tesorería del Instituto de Medicina Legal (folios 22 y 23), el actor percibió, en el año anterior a su retiro, los siguientes factores: asignación básica, vacaciones, horas extras diurnas, retroactivos a las horas extras diurnas, horas extras nocturnas, bonificación por servicios, diferencia a la bonificación por servicios, prima de servicios, diferencia a la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación por recreación. No obstante, la bonificación por recreación y las vacaciones quedan excluidos del cómputo por no constituir factores salariales. ix) Por todo lo anterior, deben modificarse los numerales tercero y quinto de la sentencia apelada, los cuales quedarán así:
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la [UGPP], liquidar y pagar a favor del demandante, la pensión de jubilación por aportes, teniendo como base de liquidación el 75% de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, esto es, por el periodo comprendido entre el 31 de octubre de 2001 al 31 octubre de 2002, teniendo en cuenta la asignación básica, las horas extras diurnas, horas extras nocturnas, 1/12 parte de bonificación por servicios, 1/12 parte de diferencia a la bonificación por servicios, 1/12 parte 5 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la prima de servicios, 1/12 parte de la diferencia la prima servicios, 1/12 parte de la prima de navidad y 1/12 parte de la prima de vacaciones, a partir del 1 de noviembre de 2002, pero con efectos a partir del 4 de septiembre de 2010, por prescripción trienal.
QUINTO. Ordénese a la UGPP, efectuar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales, cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal, en el porcentaje corresponde al trabajador, durante el tiempo que haya lugar, cuando se haga la reliquidación pensional. La sentencia cobró ejecutoria el día 28 de agosto de 2018.13 1.1.4.
Las causales de revisión invocadas La UGPP considera que la providencia objeto de revisión está incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de una sentencia judicial cuando existe violación al debido proceso y «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».14 Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) El señor Gonzalo Díaz Torres no cumple los requisitos para ser cobijado por el Decreto 546 de 1971, toda vez que no alcanzó a prestar sus servicios por el mínimo de los 20 años que exige el artículo 6 de esa norma; por consiguiente, el reconocimiento que hace el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se torna ilegal. ii) La cuantía de la reliquidación pensional excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que la sentencia objeto de revisión transgrede la Ley 100 de 1993, el Decreto 546 de 1971 y el Decreto 1158 de 1994, en razón a que se aparta del tenor literal de las normas aplicables en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional. iii) En el caso particular, la parte demandada (entiéndase el causante) «es acreedor del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1 de abril de 1994, contaba con más de 40 años de edad, condición que le permite beneficiarse de aquel, siendo posible dar aplicación a la normatividad anterior, esto es, la Ley 71 de 1988, respetando las condiciones de edad, tiempo y monto o tasa de reemplazo (75%), por en cuanto al cálculo del ingreso base de liquidación es el mismo corresponde al establecido en el inciso tercero del artículo 36 y/o 21 de la Ley 100 de 1993, es decir, los últimos 10 años, el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho o toda la vida laboral». iv) Por lo tanto, el restablecimiento del derecho ordenado en la providencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales percibidos por el actor, cuando solo debía tener en cuenta los establecidos por el Decreto 1158 de 1994, y por computar el promedio del último año de servicios, y no el de los últimos 10 años, que era lo ajustado a la Ley 100 de 1993. v) En definitiva, la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado y constituye un abuso del derecho, comoquiera que la orden de reliquidación pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes respecto de la forma de computar el ingreso base de liquidación 13 Ibíd. 14 Folio 2 de la acción de revisión, apartado de pretensiones. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las personas sujetas al régimen de transición, en concreto, a las sentencias de la Corte Constitucional C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y la sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, radicado 520012333000201200143. 1.2.
Contestación a la acción de revisión La parte demandada, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.15 2. Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 24 de enero de 2020,16 esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021),17 por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem18.
Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019.19 De igual manera, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado es competente para conocer de la revisión de las providencias judiciales «que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (…) a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».20 2.1.2.
Legitimación La Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, consideró que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho. 15 Según la revisión de índices del aplicativo Samai. 16 Folio 21. 17 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 18 «Artículo 249.
Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 19 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 20 Cabe agregar, que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia SU-427 de 2016, también reconoció a la UGPP como sujeto activo para presentar la acción de revisión de que trata el citado artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión,21 ha admitido expresamente que la UGPP está habilitada para adelantar esta clase de procesos.
Adicionalmente, es conveniente resaltar que, según el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013,22 la UGPP tiene competencia para adelantar o asumir acciones de esta naturaleza. 2.1.3. Oportunidad La UGPP invocó como causales de revisión las previstas por los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En ese sentido, puesto que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quedó ejecutoriada el 28 de agosto de 2018,23 y la acción especial de revisión se interpuso el 24 de enero de 2020, la demanda se encuentra del término de los cinco años establecido por el artículo 251 del CPACA para estos eventos. 2.2.
Problema jurídico En esta ocasión, consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de 28 de junio de 2018, está inmersa en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la revisión cuando se vulnera el derecho al debido proceso o «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 200324 estableció la posibilidad de revisar las providencias judiciales que hubieran decretado (o decreten) el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, cuando se dieran las siguientes circunstancias:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. [Apartes tachados INEXEQUIBLES] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 22 «Artículo 6°.
Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: […] 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. […]» 23 Ibíd. 24 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Como puede observarse, si bien el precepto jurídico transcrito indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, actualmente regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta ciertas particularidades que han sido advertidas y señaladas tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: i) Son susceptibles del recurso no solo las sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, como los autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como los de transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición: el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (artículo 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por lo que estos mecanismos se instituyeron como una excepción que solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.
Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró25 que el recurso extraordinario de revisión, 25 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, 9 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsto en la mayoría de las áreas del derecho,26 procede contra sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».
En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. Las causales de revisión invocadas La entidad accionante invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos27 de la Ley 797 de 2003, que introdujo en el ordenamiento la acción de revisión, se precisó que el propósito de las causales de revisión era contrarrestar los graves casos de corrupción que se estaban presentando en los reconocimientos pensionales en todo el país, de manera que se evitaran los perjuicios que por esta razón sufriera el erario.
Concretamente, se indicó lo siguiente: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Negrillas fuera del texto) En cuanto a su finalidad, esta corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)».28 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «( ) consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».29 pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 26 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31;
(iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 27 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art%C3%ADculos%2020%20y%2021 28 Ibidem. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el análisis de este recurso y de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por el recurrente encuadren en las causales taxativamente previstas por el legislador, sin que sea posible, en ningún caso, que por este medio se puedan plantear discusiones propias de las instancias ordinarias o subsanar falencias en la defensa dentro del proceso, sino que, efectivamente, se verifique que la pensión reconocida haya sido irregularmente otorgada o no corresponda a lo previsto y ordenado en la ley.
En lo que respecta a la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen.30 Sin embargo, si lo planteado por el recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, su examen se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En definitiva, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario. 2.3.3. Efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018,31 la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, estableció las siguientes reglas: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: • Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. • 95.
La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de 30 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado: 2018-01884-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 31 Consejo de Estado;
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018, Radicado 2012- 00143, C.P.: César Palomino Cortés. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 198932.
Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición. • 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.
De acuerdo con ellas, la interpretación que debe dársele al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en la disposición jurídica, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el inciso 3.º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Ahora, comoquiera que la jurisprudencia que profiere esta corporación, según la Constitución Política,33 la ley y la Corte Constitucional,34 tiene valor vinculante por emanar de órganos diseñados para su unificación, el contenido y la regla o ratio que expone en sus sentencias tiene características de permanencia, identidad y obligatoriedad.
En virtud de ello, la Sala Plena estableció como efectos de la mentada decisión, los siguientes: La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
(Negrillas fuera del texto) De lo anterior se infiere que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. 32 Ley 100 de 1993. «Artículo 279.
EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]». 33 Constitución Política, Artículo 237, ordinal 1. 34 C-816 de 2011, M.P.: Mauricio González Cuervo. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. 2.4.
Análisis de la Sala. Caso concreto 2.4.1. De la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP considera que la sentencia objeto de la acción de revisión fue expedida con violación al debido proceso, porque la reliquidación de la pensión de la demandada se sustentó en normas y en jurisprudencia que no resultaban aplicables al caso, lo que generó el reconocimiento de una mesada pensional superior a la que se debía conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Al respecto, el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, ha sido entendido por la Corte Constitucional en los siguientes términos:35 [ ] [es] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.
Conforme lo anterior, la Sala encuentra que el argumento expuesto por la entidad recurrente, para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no hace referencia a ninguna de las garantías que componen el derecho al debido proceso, tales como el derecho a la jurisdicción, al juez natural, el derecho de defensa, la publicidad del proceso o que la decisión se profiera con independencia e imparcialidad.
Por el contrario, la entidad previsional se limita a cuestionar el ingreso base de liquidación (IBL) aplicado en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conformado por factores salariales que no debieron serle incluidos a la accionada (en tanto beneficiaria 35 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014. Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018, exp. núm. 11001-03-15-000-2017-00558-00. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la pensión del causante Gonzalo Díaz Torres).
Esto permite colegir que la sustentación referida se dirige a controvertir la cuantía de la pensión ordenada en la sentencia; razón por la cual la Sala despachará de manera desfavorable la pretensión encaminada a declarar configurada la causal por vulneración al debido proceso y procederá con el análisis de la siguiente. 2.4.2. De la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Como se indicó en el apartado de antecedentes, en el presente asunto se somete a revisión la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de 28 de junio de 2018, a través de la cual se confirmó parcialmente la del Juzgado 29 Administrativo del circuito de Bogotá, de 30 de noviembre de 2017, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Gonzalo Díaz Torres (q.e.p.d.) contra la UGPP.
En la providencia, de forma distinta a la establecido por el a quo, que aplicó al caso concreto del demandante el Decreto 546 de 1971, el órgano colegiado consideró que al actor le resultaba aplicable (de manera inescindible), para efectos de su liquidación pensional, la normativa anterior constituida por la Ley 71 de 1988. Lo anterior, porque dentro del proceso estaba probado que no estuvo vinculado al sector público por el mínimo de 20 años que exige el artículo 6 del citado decreto y, además, había cotizado, en varios períodos, al ISS con aportes privados.
Es decir, cumplía con los requisitos de la Ley 71 de 1988 para gozar de la pensión por aportes en ella regulada. En consecuencia, el ad quem estableció que la pensión de vejez pretendida se debía liquidar «con el 75% de todos los salarios devengados en el año anterior a la adquisición del retiro del servicio», pero con efectos fiscales a partir del 4 de septiembre de 2010, por prescripción trienal.
Frente a ello, la ahora recurrente (UGPP) discrepa de tales conclusiones, pues sostiene que la decisión del tribunal, de aplicar al caso concreto «el Decreto 546 de 1971», es contraria a derecho, toda vez que ordenó el reconocimiento y pago de una pensión al demandante bajo un régimen especial del que no era beneficiario, comoquiera que no cumplía con el requisito de los 20 años de servicio en el sector público que exige el artículo 6 del decreto ejusdem.
Asimismo, sostiene que la sentencia desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018) y del Consejo de Estado (sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018), según la cual, a los beneficiarios del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, solo debía tenérseles en cuenta la edad, el tiempo de servicios y el monto salarial, comoquiera que todas las demás condiciones y requisitos aplicables, entre ellos el IBL, se rigen por las disposiciones contenidas en dicha ley y en el Decreto 1158 de 1994.
Establecido lo anterior, la Sala encuentra procedente abordar el análisis de la acción de revisión interpuesta por la UGPP, comoquiera que fue formulada (i) con fundamento en una de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; y (ii) contra una sentencia ejecutoriada, que puso fin a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo así las cosas, luego de examinarse los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub lite, la Sala encuentra mérito suficiente para declarar infundada la acción de revisión, de conformidad con las siguientes razones: En primer lugar, la Sala debe precisar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a partir del material probatorio aportado al proceso, determinó que la normativa aplicable al señor Díaz Torres, si bien beneficiario del régimen de transición, no era el Decreto 546 de 1971, como lo había establecido el a quo; sino la Ley 71 de 1988, en razón de que no satisfacía el requisito de los 20 años al servicio del sector público que prevé el decreto para los exservidores del Ministerio Público y de la Rama Judicial.
Por lo tanto, no es cierto, como ahora señala la UGPP, que en el fallo objeto de revisión se haya aplicado el régimen especial (del Decreto 546 de 1971) a una persona que no cumplía con el lleno de los requisitos exigidos legalmente. En segundo lugar, establecido en la sentencia el régimen pensional aplicable al demandante (Ley 71 de 1988), el cual no es objeto de discusión en la acción de revisión, pues la UGPP afirma que «[es] posible dar aplicación a la normatividad anterior, esto es, la Ley 71 de 1988, respetando las condiciones de edad, tiempo y monto o tasa de reemplazo (…)», se observa que el tribunal, a partir de la jurisprudencia vigente para entonces en esta corporación, que el artículo 7 de la ley en mención, desarrollado por el artículo 6 del Decreto 2709 de 1994, a su vez, derogado por el artículo 24 del Decreto 1474 de 1997, mantenía su legalidad, toda vez que, en la sentencia del 15 de mayo de 2014 del Consejo de Estado – Sección Segunda, radicado 2011-00620-01 (2427-2011), se declaró la nulidad simple de este último precepto y, por lo tanto, el citado artículo 6 «nunca salió del mundo jurídico».
De igual manera, tomando como sustento la otrora jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en particular, las sentencias del 19 de febrero de 201536 y del 4 de agosto de 2010,37 estimó que, como no existía «una norma especial que precise cuáles factores integran “el salario promedio sobre los cuales deben aplicarse los aportes para este tipo de pensiones”, (…) se entenderá (…) todo lo que haya recibido el demandante como retribución por su labor (…)».
En consecuencia, concluyó que el actor tenía derecho a que se reliquidara su pensión de jubilación por aportes sobre el 75% de todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio; es decir, entre el 31 de octubre de 2001 y el 31 de octubre de 2002. En cuanto a la forma de liquidación de la pensión, el tribunal estimó incluir, como factores salariales, aquellos que este hubiera percibido durante su último año de servicio (2001 al 2002), a saber: asignación básica, vacaciones, horas extras diurnas, retroactivos a las horas extras diurnas, horas extras nocturnas, bonificación por servicios, diferencia a la bonificación por servicios, prima de servicios, diferencia a la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones y bonificación por recreación; que encontró acreditados mediante el Certificado de Salarios expedido por el coordinador nacional de Gestión de Tesorería del Instituto de Medicina Legal.
Sin embargo, excluyó la bonificación por recreación y las vacaciones por no constituir factores salariales. En ese orden de ideas, a juicio de esta Sala, la sentencia del 28 de junio de 2018, lejos de haber sido caprichosa al momento de definir el régimen y el ingreso base de liquidación (IBL) aplicable al señor Díaz Torres (q.e.p.d.), corrigió la postura errada del a quo y, en su 36 Consejo de Estado, Sección Secunda, radicado 2007-00612-01 (2302-13), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 4 agosto de 2010; radicado 25000-2325-000-2006- 7509-01;
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lugar, ordenó reliquidar la pensión del actor con base en la normativa y en la jurisprudencia vigentes al momento en que aquella fue objeto de pronunciamiento.
De manera que no solo se obtuvo sin abuso del derecho, sino que se encuentra revestida de los principios de buena fe y confianza legítima. En tercer lugar, en lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se observa que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al debate propuesto en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 199338, ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.
De hecho, sobre el artículo 36 ejusdem, en la sentencia se señaló que el legislador con estas disposiciones legales excedía la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.
Además, la providencia en cita consideró que el aparte final del inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución. En definitiva, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analiza no guardan identidad, motivo por el cual no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y dar lugar a infirmar la sentencia cuestionada.
En cuarto lugar, se advierte que la Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, si bien había sido expedida con anterioridad al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no resultaba aplicable al caso del señor Gonzalo Díaz, comoquiera que sus efectos fueron limitados al régimen de los congresistas, al cual claramente no estaba sujeto el hoy demandado.
En cualquier caso, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual no resulta aplicable al sub examine.39 Lo mismo ocurre con las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, SU-023 de 2018; que también invoca la entidad demandante como precedente jurisprudencial, pues, respecto de ellas, el ad quem, en virtud de su independencia y autonomía judicial, decidió apartarse, en aplicación de los principios constitucionales de favorabilidad laboral y confianza legítima.
En quinto lugar, como en el presente asunto no se discutió que el señor Gonzalo Díaz fuera o no beneficiario del régimen de transición (amparado por la Ley 71 de 1988),40 y teniendo en cuenta que la tesis establecida por esta Sección, en la sentencia del 4 de agosto de 38 Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». 39 En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. 40 Este aspecto no solo no fue objeto de discusión, sino que fue reconocido por la parte recurrente en la demanda; por lo tanto, el régimen al que se refiere la entidad demandante es el de pensiones por aportes previsto por la Ley 71 de 1988. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2010, indicaba que el IBL forma parte del régimen de transición y debían incluirse todos los factores salariales percibidos por el solicitante «habitual y periódicamente», su pensión, tal como lo consideró el tribunal, debía liquidarse con base en lo que devengó en su último año de servicio.41 Así las cosas, y comoquiera que en el caso de la parte demandada (entiéndase el causante y su hoy cónyuge supérstite), según la certificación de salarios expedida por el coordinador nacional de Gestión de Tesorería del Instituto de Medicina Legal,42 este percibió, en su último año de servicio (2001 a 2002) los mismos que ordenó incluir el tribunal en su sentencia: asignación básica, horas extras diurnas, retroactivos a las horas extras diurnas, horas extras nocturnas, bonificación por servicios, diferencia a la bonificación por servicios, prima de servicios, diferencia a la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones; no puede afirmarse que en dicha decisión hubo algún reconocimiento o liquidación que excediera a la norma aplicable.
Sobre todo, cuando en la providencia se adicionó el fallo del a quo para señalar la obligación de la actora de contribuir con los aportes en la proporción legal que le correspondía y por el tiempo en que los percibió, y la revocó para excluir la bonificación por recreación y las vacaciones por no constituir factores salariales. Por todo lo anterior, los fundamentos normativos y jurisprudenciales empleados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se entienden ajustados a los criterios interpretativos de esta corporación vigentes para la época; razón por la cual no hay lugar a declarar configurada la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Finalmente, en lo relacionado con la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018, resta precisar que en dicha providencia se estableció, dentro de sus efectos jurídicos, excluir aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que, para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada.
En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima.43 Siendo así las cosas, en el sub lite, la parte demandante no logró demostrar la vulneración de la normativa y de la jurisprudencia citadas en el escrito contentivo de la acción de revisión, en razón de que la interpretación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, plasmada en la sentencia objeto de la revisión, se alineó con el criterio unificado y vigente de esta corporación para la época de su expedición. 2.5.
De la condena en costas En este caso, con fundamento en el inciso 2.º del artículo 188 del CPACA,44 se advierte que los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con 41 Con una tasa de reemplazo del 75%. 42 Folios, 298, 29, 345 y 400 del cuaderno 2 de la acción de revisión. 43 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097- 00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 44 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00219-00 Accionante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suficiente respaldo legal y jurisprudencial para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses; por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que, en el presente asunto, no se configuran las causales de revisión de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Sin condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de 28 de junio de 2018, de conformidad con las razones expuestas en la parte motivacional.
Segundo. Sin condena en costas. Tercero. En firme esta providencia, realizar las respectivas anotaciones en el aplicativo Samai, devolver el expediente en calidad de préstamo al tribunal de origen y archivar la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.
CBT