25000234100020240015501 — Consejo de Estado

Demandantes: Wilson Antonio Flórez Vanegas y otra Demandada: Elica Milena Almansa Varela, diputada de Cundinamarca 2024-2027 Rad: 25000-23-41-000-2024-00155-01 (acum. 2024-00148-00) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 25000-23-41-000-2024-00155-01 (ACUMULADO 25000-23-41-000-2024-00148-00) Demandantes: WILSON ANTONIO FLOREZ VANEGAS Y YENY YOMAIRA GARZÓN Demandada: ELICA MILENA ALMANSA VARELA, DIPUTADA DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE CUNDINAMARCA, PERIODO 2024-2027 Asunto: Inhabilidad artículo 49, numeral 4º de la Ley 2200 de 2022 -ejercicio de autoridad administrativa- elemento temporal.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Yeny Yomaira Garzón, en calidad de demandante, contra la sentencia de 22 de mayo de 2025, a través de la cual la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda de nulidad electoral de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Tanto en el proceso principal (25000-23-41-000-2024-00155-01), como en el acumulado (25000-23-41-000-2024-00148-00), los señores Wilson Antonio Flórez Vanegas y Yeny Yomaira Garzón, quienes actúan en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentaron demanda con el fin de que se declare la nulidad del acto de elección de Elica Milena Almansa Varela como diputada de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, para el periodo 2024-2027, contenido en el Formulario E-26 ASA de 10 de noviembre de 20231. 1.2.

Hechos 2. De las demandas principal y acumulada, se extraen los siguientes supuestos fácticos señalados por los demandantes: 3. La señora Elica Milena Almansa Varela fungió como empleada pública de la Gobernación de Cundinamarca en el año 2022, desempeñándose en el cargo de secretaria de despacho, código 020, grado 11 de la Secretaría de Hábitat y Vivienda, 1 La señora Yeny Yomaira Garzón pidió, además, que se declare inválido e ineficaz el acto de inscripción de la candidatura de la demandada contenido en el formulario E-6 ASA y, como consecuencia de ello, se anule el acto de elección demandado.

La demandada tomó posesión de dicho cargo el 1º de junio de 2022 y estuvo vinculada a la entidad hasta el 27 de octubre de esa anualidad, día en que presentó renuncia aceptada a través de Resolución 2236 de 25 de ese mes y año. Debido a ello, ejerció autoridad administrativa y como ordenadora del gasto ejecutó recursos en el Departamento de Cundinamarca y en varios municipios dentro del programa de subsidios familiares de vivienda, de conformidad con las funciones designadas a su empleo. 5.

Según consta en el Formulario E-26 ASA de 10 de noviembre de 2023, fue elegida diputada de la Asamblea Departamental de Cundinamarca. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación 1.3.1. Expediente principal 25000-23-41-000-2024-00155-01 6. El demandante consideró vulnerados los artículos 40 y 258 de la Constitución Política; 137, 139 y 275 del CPACA; y, 49, numeral 4º, de la Ley 2200 de 2022, por cuanto la demandada se encuentra inmersa en la causal de inhabilidad establecida por esa última norma, toda vez que ejerció autoridad administrativa mientras se desempeñó como empleada pública del Departamento de Cundinamarca. 7.

Puso de presente que existe una duda sobre el elemento temporal de la inhabilidad, pues no es claro ni preciso el alcance que debe tener el concepto de “elección” aplicable para los numerales 5, 6 y 7 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022. 8. En relación con el mencionado elemento, sostuvo que el artículo 33 de la Ley 617 de 2000 estableció claramente que este solo se configuraba con doce meses de antelación a la fecha de la elección; sin embargo, dicha norma fue derogada por el artículo 154 de la Ley 2200 de 2022 que consagró un nuevo régimen de inhabilidades y, en el numeral 4º del artículo 49 fijó el límite de la inhabilidad a la «elección» como reemplazo a la expresión usada por la norma anterior [fecha de la elección], ambigüedad que permite efectuar varias interpretaciones. 9.

Manifestó que en ese caso debe considerarse útil la subregla establecida por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación 00031 de 2019 sobre el elemento temporal de la elección, el cual debe entenderse como el proceso electoral el cual inicia con la inscripción del candidato, momento en el que es dable la limitación impuesta a través del régimen de inhabilidades. 10.

Hizo una cita textual sobre un aparte de la sentencia C-100 de 2019 sobre la cosa juzgada material en relación con la providencia de unificación antes citada y al debate surtido allí sobre el factor temporal de las inhabilidades. 11. Recalcó que la demandada se encuentra inhabilitada para ser inscrita como candidata y elegida diputada de conformidad con el artículo 49, numeral 4º de la Ley 2200 de 2022, toda vez que fue empleada pública de la Gobernación de Cundinamarca durante el periodo de doce meses antes a la inscripción realizada el 29 de julio de 2023. 12.

Iteró que la señora Elica Milena presentó su renuncia el 25 de octubre de 2022, la cual fue aceptada el 27 de ese mes y año, esto es, dentro de los doce meses Demandantes: Wilson Antonio Flórez Vanegas y otra Demandada: Elica Milena Almansa Varela, diputada de Cundinamarca 2024-2027 Rad: 25000-23-41-000-2024-00155-01 (acum. 2024-00148-00) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 anteriores a su inscripción al cargo de elección popular, de manera que la inhabilidad en su caso se materializó desde ese día y culminó con la fecha de la elección, inclusive. 1.3.2. Expediente acumulado 25000-23-41-000-2024-00148-00 13. La demandante invocó como violado el artículo 49, numeral 4º, de la Ley 2200 de 2022, con fundamento en que la demandada ejerció como empleada pública del nivel directivo departamental en el cargo de secretaria de hábitat y vivienda del Departamento de Cundinamarca, hasta el 27 de octubre de 2022, y en el ejercicio de dicho cargo fue ordenadora de gasto y ejecutó recursos de inversión, asignando subsidios de vivienda a ciudadanos de municipios del departamento, tal y como consta en las resoluciones 100, 101,102,103,104,105, 106,107,109 y 110, firmadas por la demandada.

Además, celebró contratos y llevó a cabo licitaciones en nombre del ente territorial. 14. Advirtió que, en relación con el elemento temporal, debe entenderse del contenido de la norma, que tratándose del ejercicio de autoridad administrativa y la ordenación de gasto público, el extremo temporal es de doce meses anteriores al momento de la inscripción de la candidatura. 15.

Explicó que como en este caso se aceptó la renuncia al empleo en el Departamento de Cundinamarca a partir del 27 de octubre de 2022 y como la inscripción de la demandada como candidata a la asamblea departamental se hizo el 29 de julio de 2023, es decir, dentro de los doce meses del periodo prohibitivo, incurrió en violación del régimen de inhabilidades. 1.4.

Contestación de la demanda 1.4.1. Elica Milena Almansa Varela, diputada de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, periodo 2024-2027 16. La demandada manifestó que no incurrió en la inhabilidad señalada por los demandantes, toda vez que no se dieron los elementos para que esta se configure, dado que fungió como secretaria de despacho, código 020, grado 11 del Departamento de Cundinamarca hasta el 27 de octubre de 2022. 17.

Sostuvo que para el día 29 de octubre de 2022 -fecha en la que comenzaba a contar el término para establecer la inhabilidad- ya no ostentaba el cargo en mención, por lo que se encontraba dentro del tiempo exigido por la norma para inscribirse como candidata a las elecciones de la Asamblea del Departamento de Cundinamarca. 18. Aclaró que factor temporal de la inhabilidad no opera desde el día de la inscripción de la candidatura, pues de forma taxativa se ha establecido en los numerales 4º y 5º de la Ley 2200 de 2022 que el elemento estructural de la configuración de la prohibición en cuanto al término que fija la norma es a la fecha de la elección; es decir, doce meses antes de ello, lo que no deja lugar a otra interpretación. 1.4.2.

Consejo Nacional Electoral 19. La entidad señaló, al igual que lo consideró al momento de decidir sobre la solicitud de revocatoria de la inscripción de la demandada como candidata a la Asamblea Departamental de Cundinamarca, que en este caso no se incurrió en la Demandantes: Wilson Antonio Flórez Vanegas y otra Demandada: Elica Milena Almansa Varela, diputada de Cundinamarca 2024-2027 Rad: 25000-23-41-000-2024-00155-01 (acum. 2024-00148-00) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 causal de inhabilidad invocada por los demandantes. 20. Explicó que no existen elementos nuevos que evidencien la irregularidad que se predica respecto de la señora Elica Milena Almansa Varela, por lo que puso de presente el contenido de las resoluciones con las cuales negó la revocatoria de su inscripción. 1.4.3.

Registraduría Nacional del Estado Civil y Registraduría Distrital de Bogotá D.C. 21. La entidad no contestó la demanda. 1.5. Actuación procesal de primera instancia 22. Por auto de 6 de febrero de 2024, el a quo admitió la demanda dentro del expediente principal y ordenó su notificación a la demandada, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral. 23.

En proveído de 8 de abril de 2024, se decretó la acumulación de los expedientes radicados bajo los números 25000-23-41-000-2024-00155-00 y 25000-23-41-000-2024- 00148-00. 24. El 18 de febrero de 2025 se admitió la demanda del proceso acumulado y se ordenó la notificación de la demandada, de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de la Registraduría Distrital de Bogotá D.C. y del Consejo Nacional Electoral. 25.

A través de providencia de 8 de abril de 2025, se dispuso dar trámite a sentencia anticipada, se incorporaron las pruebas aportadas por las partes y se fijó el litigio teniendo en cuenta que «[…] El objeto principal de las pretensiones de la demanda, conforme a lo consignado en el escrito de la demanda en los procesos acumulados, visible en los archivos 01 del expediente electrónico y aplicativo Samai, consiste en que se declare la nulidad del acto de elección de la señora Elica Milena Almansa Varela como diputada de la Asamblea de Cundinamarca para el periodo 2024 a 2027 contenido en el formulario E-26 ASA […]». 26.

En la misma decisión se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para emitir concepto. 1.6. Sentencia de primera instancia 27. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en providencia de 22 de mayo de 2025, denegó las súplicas de la demanda, bajo los siguientes términos: 28.

Tras encontrar probado que la demandada ostentó el empleo de secretaria de despacho, código 020, grado 11 de la Secretaría de Hábitat y Vivienda de Cundinamarca, cargo del nivel directivo y que tiene, entre otras facultades, la de contratar y administrar personal, consideró que ejerció autoridad civil desde el 1º de junio hasta el 26 de octubre de 2022. 29.

Argumentó que el periodo de doce meses en los cuales opera la inhabilidad consagrada por el numeral 4º del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 por el ejercicio de Demandantes: Wilson Antonio Flórez Vanegas y otra Demandada: Elica Milena Almansa Varela, diputada de Cundinamarca 2024-2027 Rad: 25000-23-41-000-2024-00155-01 (acum. 2024-00148-00) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 autoridad civil, administrativa o militar corresponde al tiempo anterior a la elección, mas no a la inscripción como candidato. 30. Adujo que de esa forma lo establece clara, precisa y concretamente la norma, por lo que en este caso los doce meses del periodo inhabilitante deben contarse hacia atrás desde el 29 de octubre de 2023 -fecha en que se llevó a cabo la elección-, razón por la cual no se configura la inhabilidad porque la demandada dejó de ejercer autoridad administrativa el 26 de octubre de 2022, esto es, con más de doce meses de antelación. 31.

Puso de presente que el punto de partida de la inhabilidad como elemento temporal ha sido establecido por la jurisprudencia, teniendo en cuenta su carácter restrictivo y no extensivo, por lo que no es posible ampliar interpretaciones de otras normas en este caso, ya que la ley es clara en torno al tema. 1.7. Recurso de apelación 32.

Mediante escrito radicado el 29 de mayo de 2025, la señora Yeny Yomaira Garzón apeló la sentencia de primera instancia, con base en lo siguiente: 33. Señaló que los doce meses del periodo inhabilitante en este caso cubrieron el momento del acto de inscripción de la candidatura que se dio el 29 de julio de 2023, sin que se le hubiera aceptado la renuncia por fuera de ese término pues ello aconteció el 27 de octubre de 2022, lo que configuró la inhabilidad prevista por el artículo 49, numeral 4º de la ley 2200 de 2022. 34.

Manifestó que el tribunal omitió el verbo rector de «inscripción» consagrado por la mencionada norma, en la que se hace referencia a que no podrá ser inscrito como candidato quien haya ejercido autoridad civil, administrativa o militar en el respectivo departamento, dentro de los doce meses anteriores a la inscripción. 35. Explicó que no se tuvo en cuenta que el artículo en mención contiene dos verbos rectores, a saber: la inscripción como candidato y la elección del inscrito, los cuales no pueden excluirse en la aplicación taxativa de la inhabilidad como lo pretende la primera instancia. 36.

Precisó que independientemente de la fecha de la elección, la demandada se encontraba dentro del periodo prohibitivo teniendo en cuenta la fecha de la inscripción y aquella en la cual dejó el cargo público. 1.8. Trámite en segunda instancia 37. Mediante auto de 24 de junio de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la señora Yeny Yomaira Garzón, en calidad de demandante, contra la sentencia de 22 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B; de igual manera, se ordenó a la Secretaría poner a disposición de la parte demandada el escrito en mención por el término de tres (3) días, vencidos los cuales se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y, finalizado el plazo anterior, al agente del Ministerio Público para rendir concepto.

Demandantes: Wilson Antonio Flórez Vanegas y otra Demandada: Elica Milena Almansa Varela, diputada de Cundinamarca 2024-2027 Rad: 25000-23-41-000-2024-00155-01 (acum. 2024-00148-00) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.9. Alegatos de conclusión 38. Dentro del plazo otorgado para tal efecto, solo presentó escrito el apoderado de la demandada, a través del cual reiteró que el numeral 4º, del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 estableció de forma taxativa que la inhabilidad se configura dentro de los doce meses anteriores a la fecha en que se realizó la elección, mas no desde la inscripción. 39.

Aseguró que en reiterados pronunciamientos de la Sección Quinta y de la Sala Plena del Consejo de Estado se ha considerado que las inhabilidades e incompatibilidades son de origen constitucional y legal, por lo que su aplicación es restrictiva y excluye la analogía, salvo en lo favorable. 40. Precisó que cuando la norma se refiere a que no podrán ser inscritos los candidatos que incurran en la inhabilidad de que se trata, debe hacerse la claridad de que el examen de legalidad de la inscripción que realizó el Consejo Nacional Electoral en sede administrativa no encontró irregularidad alguna, pues denegó la solicitud de revocatoria de dicha diligencia. 1.10.

Concepto del Ministerio Público 41. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó que se confirme el fallo apelado, con fundamento en que no se configura la causal de inhabilidad invocada por el demandante. 42. Al respecto, argumentó que la parte actora omite analizar la literalidad de la causal limitándose a la lectura del inciso introductorio del artículo 49, numeral 4º de la Ley 2200 de 2022. 43.

Explicó que el elemento temporal de la inhabilidad de que se trata está determinado por la fecha de la elección y se cuenta un año hacia atrás para establecer el periodo inhabilitante, por lo que como en este caso la elección demandada se llevó a cabo el 29 de octubre de 2023, dicho tiempo inició el 29 de octubre de 2022. 44. Agregó que, de esa manera, como la renuncia al cargo que desempeñó la demandada en la Secretaría de Hábitat y Vivienda de la Gobernación de Cundinamarca fue aceptada el 27 de octubre de 2022, ello se dio por fuera del lapso en el que se configuró la prohibición que era desde el 29 de octubre de 2022 hasta el 29 de octubre de 2023.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 45. La sala es competente para resolver el recurso de apelación presentado por la señora Yeny Yomaira Garzón, en calidad de demandante, contra la sentencia de 22 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1502, 152 2 «Artículo 150.

Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. (…) <inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)»”.

El acto acusado 46. El acto cuya nulidad se pretende dentro del presente asunto corresponde a la elección de la señora Elica Milena Almansa Varela como diputada de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, contenida en el Formulario E-26 ASA de 10 de noviembre de 2023. 2.3. Problema jurídico 47. Corresponde a la sala determinar, con base en los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, si en este caso hay lugar a revocar, modificar o confirmar la sentencia apelada, para lo cual se deberán determinar los extremos temporales de la inhabilidad consagrada en el artículo 49, numeral 4º de la Ley 2200 de 2022. 48.

Para resolver el cuestionamiento planteado, la Sala abordará los siguientes tópicos: (i) el marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular; (ii) la norma que consagra la causal de inhabilidad invocada y; (iii) el caso concreto. 2.4. Marco general de inhabilidades para los cargos de elección popular 49.

Buena parte del principio democrático descansa en las garantías que tienen los ciudadanos de participar en la vida social, económica y política del país, como acceder a los cargos de elección popular en condiciones de igualdad y transparencia, según lo disponen los artículos 2 y 40 de la Carta Política. El derecho a la participación política, específicamente, ha sido erigido como derecho fundamental, tal como se desprende de varios pronunciamientos de la Corte Constitucional.

En tal sentido, ha expresado este alto tribunal5: Los derechos políticos de participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta, y 3«Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86.

El nuevo texto es el siguiente:> Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7.a. De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos, de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, y de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales.

Igualmente, de la nulidad de las demás elecciones que se realicen por voto popular, salvo la de jueces de paz y jueces de reconsideración (…)». (Subrayado fuera del texto original). 4 ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta: (…) 1.

La acción de nulidad electoral contra los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en la ley. Igualmente, la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas.

(…)”. 5 Corte Constitucional. Sentencia T 045 de 1993. Demandantes: Wilson Antonio Flórez Vanegas y otra Demandada: Elica Milena Almansa Varela, diputada de Cundinamarca 2024-2027 Rad: 25000-23-41-000-2024-00155-01 (acum. 2024-00148-00) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 dentro de los cuales se encuentra el de "elegir y ser elegido", hacen parte de los derechos fundamentales de la persona humana.

Los derechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo. 50. En esa misma línea argumentativa, la Sección Quinta de esta corporación 6 ha señalado que el objetivo primordial de las inhabilidades consiste en «lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de la labor de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales del aspirante».

Así mismo, en la realización del principio democrático esta Sala ha reconocido que estos regímenes tienen como finalidad «prevenir afrentas contra las condiciones normales en las que se deben desarrollar los procesos electorales, producto de las situaciones personales de los aspirantes»7. 51. La Corte Constitucional ha indicado8: […] con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad.

Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos. 52. Por lo tanto, los regímenes de inhabilidades se relacionan con hipótesis, situaciones o condiciones prohibitivas para el ciudadano que aspira a ser candidato, que unas veces atañen a antecedentes que lo descalifican, como la condena a pena privativa de la libertad, y otras propenden por conservar el equilibrio que debe guiar la contienda política, como las que tienen que ver con el ejercicio de autoridad o la celebración de contratos por parte del candidato antes de las elecciones, que otorgan ventaja y alteran el ejercicio democrático. 2.5.

De la inhabilidad consagrada en el numeral 4 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 53. La Corte Constitucional 9 ha considerado que el régimen de inhabilidades se relaciona con una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo acceder a determinado cargo público y tienen como finalidad la de asegurar la primacía del interés general sobre el del particular. 54.

También esta sala 10 ha indicado que con las inhabilidades se «persigue que 6 Sentencia del 21 de enero de 2021, con ponencia del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra que hace eco de las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en las providencias C-564 de 1997, con ponencia del magistrado Antonio Barrera Carbonell, C-558 de 1994 con ponencia del magistrado Carlos Gaviria Díaz y C-483 de 1998 con ponencia del magistrado José Gregorio Hernández Galindo. 7 Sentencia del 3 de diciembre de 2020, con ponencia de la magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 8 Sentencia C-564 del 6 de noviembre de 1997, magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell. 9 Sentencia C-037 del 9 de mayo de 2018, con ponencia de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger. 10 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 31 de julio de 2009, rad. 2007-00966-02, ponencia Demandantes: Wilson Antonio Flórez Vanegas y otra Demandada: Elica Milena Almansa Varela, diputada de Cundinamarca 2024-2027 Rad: 25000-23-41-000-2024-00155-01 (acum. 2024-00148-00) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 quienes aspiren a acceder a la función pública para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad posean ciertas calidades o condiciones que aseguren la gestión de esos intereses con arreglo a criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad». 55.

En virtud de tal finalidad, la Ley 2200 de 2022, en su artículo 49, numeral 4º, dispuso para los diputados la siguiente causal:

ARTÍCULO 49. De las inhabilidades de los diputados. Además de las inhabilidades establecidas en la Constitución, la ley y el Código General Disciplinario, no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido diputado: […] 4. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien, como empleado público del orden nacional, departamental, distrital o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento […] 56.

De la norma en cita se extraen los siguientes elementos estructuradores: a) Elemento subjetivo: la calidad de empleado público del candidato. c) Elemento temporal: Que el cargo se hubiere desempeñado dentro de los 12 meses anteriores a la elección. b) Elemento objetivo: Que el empleo implique el ejercicio de autoridad civil, política, administrativa o militar. c) Elemento territorial: Que estos ocurran en el departamento donde resultó elegido el diputado. 2.6.

Del ejercicio de la autoridad administrativa 57. Frente a la autoridad administrativa, la Sección Quinta del Consejo de Estado11 ha aceptado que a esta noción puede arribarse a través de un criterio funcional que, a partir del análisis casuístico de las competencias atribuidas a un cargo, permita obtener la certeza de que el titular de la función detenta la autonomía decisoria requerida; o mediante el uso de un criterio orgánico, que se ocupa de desentrañar, tomando como base la ubicación jerárquica del empleo, el ejercicio de la dirección administrativa que la caracteriza, cristalizada, se itera, en poderes de mando. 58.

Esto, siguiendo la línea de pensamiento de la decisión del 9 de septiembre de 200512, mediante la cual esta Sala dispuso: de la magistrada María Nohemí Hernández Pinzón. 11Esta Sección ratificó el uso de los denominados criterios. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 50001-23-33-000-2020-00012-01 acumulado.

M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 1° de octubre de 2020. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. N°. 41001-23-31-000- 2003-01299-02(3657). M.P. Filemón Jiménez Ochoa. Demandantes: Wilson Antonio Flórez Vanegas y otra Demandada: Elica Milena Almansa Varela, diputada de Cundinamarca 2024-2027 Rad: 25000-23-41-000-2024-00155-01 (acum. 2024-00148-00) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Es claro, entonces, que para establecer si el ejercicio de determinado cargo público implica el ejercicio de autoridad administrativa, puede acudirse, o bien a un criterio orgánico, o bien a un criterio funcional. En virtud del primero, es posible entender que el ejercicio de determinado cargo conlleva el ejercicio de autoridad administrativa por tratarse de aquellos que, de conformidad con la ley, implican dirección administrativa, por ser ésta es (sic) una manifestación de dicha autoridad.

Y, acudiendo al segundo, será posible concluir que las funciones propias de un determinado cargo implican el ejercicio de dicha autoridad, en atención al análisis que de dichas atribuciones haga el juzgador en el caso concreto. (Negrilla fuera de texto) 59. Desde el enfoque funcional, la jurisprudencia 13 ha admitido que comportan autoridad administrativa, de conformidad con el artículo 190 ibidem: • La celebración de contratos o convenios. • La ordenación de gastos u horas extras. • La autorización de comisiones, licencias no remuneradas, el decreto de vacaciones y su suspensión. • El traslado horizontal o vertical de los funcionarios subordinados. • La vinculación de personal supernumerario o el establecimiento de una nueva sede al personal de planta. • Hacer parte de las unidades de control interno o investigar las faltas disciplinarias. 60.

Lo anterior, sin que se trate de un listado taxativo, pues el catálogo de funciones que implican el ejercicio de este tipo de autoridad, puede verse ampliado, siempre y cuando, las competencias analizadas cumplan las condiciones hasta aquí referidas, esto es, que se constituyan en manifestaciones propias de la facultad decisoria atribuida al cargo, y cuyo propósito sea el cumplimiento de los fines esenciales del órgano administrativo al que se encuentra adscrito, ya que, como lo ha advertido la Sala Plena de esta Corporación, la autoridad administrativa es: […] aquella que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control que impliquen poderes decisorios de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad.

La autoridad administrativa, comprende, entonces, las funciones administrativas de una connotación como la descrita y excluye las demás que no alcanzan a tener esa importancia».14 (Se resalta). 2.7. Caso concreto 61. Como viene de explicarse, la parte actora solicita que se declare la nulidad del acto de elección de la demandada como diputada de la Asamblea Departamental de Cundinamarca por el periodo 2024 a 2027.

Lo anterior, con sustento en que como secretaria de despacho de la Secretaría de Vivienda y Hábitat del Departamento de Cundinamarca ejerció autoridad administrativa doce meses antes de la inscripción de su elección, por lo que incurrió en la causal de inhabilidad prevista por el artículo 49, numeral 4º de la Ley 2200 de 2022. 13 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 70001-23-33-000- 2020-00035-01. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 15 de octubre de 2020. 14 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03 15-000-2001-0161- 01(PI-025). M.P. Darío Quiñones Pinilla. Sentencia del 27 de agosto de 2002. Demandantes: Wilson Antonio Flórez Vanegas y otra Demandada: Elica Milena Almansa Varela, diputada de Cundinamarca 2024-2027 Rad: 25000-23-41-000-2024-00155-01 (acum. 2024-00148-00) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 62. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B denegó las súplicas de la demanda, con sustento en que la norma establece como extremo temporal la fecha en que se llevan a cabo las elecciones, por lo que, dado que la causal de inhabilidad es taxativa y no hay lugar a interpretaciones adicionales o analógicas, no es posible entender que debe tenerse en cuenta para ello la fecha de la inscripción de la candidatura. 63.

Con la apelación, la parte actora controvirtió la tesis del a quo tras considerar que los doce meses del periodo inhabilitante en este caso cubrieron el momento del acto de inscripción de la candidatura que se dio el 29 de julio de 2023, sin que se le hubiera aceptado la renuncia por fuera de ese término pues ello aconteció el 27 de octubre de 2022, lo que configuró la inhabilidad prevista por el artículo 49, numeral 4º de la ley 2200 de 2022. 64.

Manifestó que el tribunal omitió el verbo rector de «inscripción» consagrado por la mencionada norma, en la que se hace referencia a que no podrá ser inscrito como candidato quien haya ejercido autoridad civil, administrativa o militar en el respectivo departamento, dentro de los doce meses anteriores a la inscripción. 65. Revisados los argumentos de la recurrente, la sala anticipa que confirmará el fallo apelado, con base en lo siguiente. 66.

Sea lo primero señalar que el único reparo que señaló la demandante está relacionado con el elemento temporal de la inhabilidad invocada, pues, en su sentir, el punto de conteo hacia atrás de los doce meses de que trata el artículo 49, numeral 4º de la Ley 2200 de 2022 es la fecha de la inscripción de la candidatura. 67. Pues bien, se recuerda que la norma en cita establece que «Además de las inhabilidades establecidas en la Constitución, la ley y el Código General Disciplinario, no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido diputado: […] Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo departamento, o quien, como empleado público del orden nacional, departamental, distrital o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento […]». 68.

El contenido del texto normativo permite determinar que cuando el legislador hace referencia a que no podrá ser inscrito como candidato, debe entenderse que se trata de una prohibición contemplada para el trámite de la inscripción, por lo que resulta viable interpretar que la norma hace referencia a dos etapas distintas, a saber: a. La inscripción, momento en el cual la autoridad competente debe verificar los requisitos de la persona para ser candidato al cargo de elección popular. b. La elección, momento en el que resulta elegido el candidato por votación popular. 69.

En ese sentido, deben diferenciarse los dos momentos descritos, dado que en la primera de esas diligencias los reproches en cuanto a la inhabilidad de un candidato inscrito se surten por vía administrativa ante el Consejo Nacional Electoral, con la respectiva solicitud de revocatoria de la inscripción. Demandantes: Wilson Antonio Flórez Vanegas y otra Demandada: Elica Milena Almansa Varela, diputada de Cundinamarca 2024-2027 Rad: 25000-23-41-000-2024-00155-01 (acum. 2024-00148-00) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 70. Por otro lado, en relación con el acto de elección los cuestionamientos se exponen a través del medio de control de nulidad electoral, como en este caso. 71. De esa manera, no es posible interpretar el artículo anterior en el sentido indicado por la recurrente pues el legislador no ató directamente la prohibición de inscripción del candidato con la causal de nulidad por haber incurrido en la inhabilidad de que se trata, frente a lo cual se precisó de forma expresa que opera dentro de los doce meses anteriores a la «elección», sin que sea permitido extender otras interpretaciones por fuera del texto normativo. 72.

Al respecto, se recuerda que en materia de inhabilidades su interpretación y aplicación es restrictiva y taxativa, tal y como se ha entendido en reiterados antecedentes de esta Corporación: […] En atención a las limitaciones a los derechos políticos que se derivan de las inhabilidades e incompatibilidades, es necesario observar los criterios de interpretación restrictiva y no la analógica o extensiva, tal como lo sostuvo la sala en sentencia del 11 de julio del 2019, retomado entre otras, en el fallo de 22 de abril de 2021 al indicar que «[l]a Sección Quinta ha sido constante en reiterar que en la medida en que las inhabilidades implican la afectación del derecho fundamental a la participación política, en sus modalidades de ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, la interpretación de su alcance es restrictiva”» 48.

Así, entendiendo el criterio de interpretación restrictiva como aquel que busca la aplicación de la norma a casos concretos, los jueces, al momento de determinar la ocurrencia de una inhabilidad o incompatibilidad respecto de quien pretende ocupar un cargo público, deben limitarse al alcance de los verbos rectores empleados por el legislador«-por ejemplo, la gestión de negocios-, a las situaciones de orden jurídico que la originan y su prueba plena -v. gr. el parentesco-, así como a los límites de orden temporal -ejemplo, durante el año anterior a la elección-, espacial - v.gr. a la jurisdicción donde se llevará a cabo la elección- y a las calidades respecto de quienes se predican”» 49.

Esta línea de interpretación conlleva a que dichos condicionamientos se apliquen de forma concreta a las situaciones o eventos que el constituyente y en su desarrollo el legislador, según el caso, determinaron como circunstancias de inelegibilidad, sin que para el efecto puedan considerarse otros distintos. 50. Así entonces, al momento de establecer la configuración de una inhabilidad, prima el criterio interpretativo restrictivo, entendido en la forma como se señaló en precedencia y, de ninguna manera, el estudio que emprenda el operador judicial puede realizar interpretaciones extensivas, analógicas o amplias, que conlleven a aplicar el presupuesto normativo a situaciones diversas de las previstas por el constituyente y/o el legislador, o a vaciar de contenido las mismas, en detrimento de su eficacia. […] En síntesis, para esta Sala Electoral, la interpretación restrictiva, implica que el operador judicial se limite a los verbos rectores que el legislador o el constituyente emplearon en la redacción de la causal, sin extender su interpretación a otros distintos que no se encuentren contenidos en la norma […]15 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, MP: Gloria María Gómez Montoya, sentencia de 15 de mayo de 2025.

Referencia: Nulidad electoral. Radicación: 68001-23-33-000- 2024-00001-01 (Ppal.), 68001-23-33-000-2024-00029-00. Demandantes: Wilson Antonio Flórez Vanegas y otra Demandada: Elica Milena Almansa Varela, diputada de Cundinamarca 2024-2027 Rad: 25000-23-41-000-2024-00155-01 (acum. 2024-00148-00) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700.

Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 73. Por consiguiente, en relación con el elemento temporal se reitera que, tal y como se expuso en el marco jurídico de las inhabilidades señalado en precedencia, el extremo temporal que consagró de forma taxativa, clara y precisa la norma corresponde a la fecha de la elección, sin que sea procedente suprimir ese particular momento por la fecha de la inscripción, como lo pretende la demandante. 74.

De esa manera, no existe controversia sobre la fecha hasta la cual la demandada desempeñó el cargo en la Secretaría de Hábitat y Vivienda (26 de octubre de 2022, dado que la renuncia al cargo se aceptó a partir del 27 de ese mes y año), por lo que se advierte que el empleo en mención lo ostentó por fuera del periodo inhabilitante que inició el 29 de octubre de 2022 y finalizó el 29 de octubre de 2023 (fecha de las elecciones territoriales). 75.

Por lo anterior, se confirmará la sentencia apelada, en consideración a que no se configuró la causal de inhabilidad contemplada en el numeral 4 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022. 76. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia de 22 de mayo de 2025, a través de la cual la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de nulidad de la elección de la señora Elica Milena Almansa Varela como diputada de la Asamblea Departamental de Cundinamarca, para el periodo 2024-2027.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»