REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Expediente: 11001-03-26-000-2016-00127-00 (57.692) Actor: FUNDACIÓN FORJANDO FUTUROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Medio de control: NULIDAD SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa considero que en el caso de la referencia debió declararse la nulidad del artículo 3 del Decreto 599 de 2012 por ser contrario a la ley de víctimas y vulnerar el acceso a la administración de justicia, como se explica a continuación: 1) La Ley 1448 de 2011 consagra medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, entre las cuales se encuentra la política nacional de restitución de tierras como instrumento de reparación tendiente a permitir la devolución de los inmuebles despojados o el reconocimiento de una compensación por la pérdida definitiva de su titularidad, en el entendimiento de que la restitución jurídica y material del inmueble despojado es la medida de reparación principal y, en subsidio de esta, es posible disponer la restitución de un predio equivalente o el reconocimiento de una compensación. 2) La ley en comento estableció el procedimiento para la restitución de los bienes y protección de los derechos de terceros, para lo cual dispuso como instrumento la creación del Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF) en el cual se deben inscribir las personas que han sufrido despojo o que han abandonado forzosamente sus predios, el cual debe ser implementado en forma gradual y progresiva, en la forma en que lo reglamente el Gobierno Nacional, al respecto el artículo 76 dispone: 2 Exp. 11001-03-26-000-2016-00127-00 (57.692) Actor: Fundación Forjando Futuros Nulidad - Salvamento de voto “ARTÍCULO

76. REGISTRO DE TIERRAS PRESUNTAMENTE DESPOJADAS Y ABANDONADAS FORZOSAMENTE. Créase el ‘Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente’ como instrumento para la restitución de tierras a que se refiere esta ley. En el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente se inscribirán también las personas que fueron despojadas de sus tierras u obligadas a abandonarlas y su relación jurídica con estas, determinando con precisión los predios objeto de despojo, en forma preferente mediante georreferenciación, así como el período durante el cual se ejerció influencia armada en relación con el predio.

El registro se implementará en forma gradual y progresiva, de conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno. La conformación y administración del registro estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que se crea por esta Ley.

(…). La inscripción de un predio en el registro de tierras despojadas será requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución a que se refiere este Capítulo.” (se resalta). 3) La Ley 1448 de 2011 definió en forma expresa los principios de gradualidad y progresividad en los siguientes términos: “ARTÍCULO 17. PROGRESIVIDAD.

El principio de progresividad supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los Derechos Humanos, obligación que se suma al reconocimiento de unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente.

ARTÍCULO 18. GRADUALIDAD. El principio de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de diseñar herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementación de los programas, planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin desconocer la obligación de implementarlos en todo el país en un lapso determinado, respetando el principio constitucional de igualdad.”.

(negrillas y subrayado adicionales). 4) No obstante, el inciso primero del artículo 3 del Decreto 599 de 2012 desconoció el referido mandato legal porque, en ejercicio del poder reglamentario, se sujetó el inicio del análisis de las solicitudes de inclusión en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente a la “previa microfocalización” del área en la cual se encuentre ubicado el correspondiente terreno, pues, dispuso que “una vez microfocalizada un área, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de 3 Exp. 11001-03-26-000-2016-00127-00 (57.692) Actor: Fundación Forjando Futuros Nulidad - Salvamento de voto Restitución de Tierras Despojadas iniciará el análisis previo de las solicitudes que reciba de predios localizados en estas áreas”, lo cual conlleva, necesariamente, que mientras ello no ocurra, no se inicia el análisis previo de las solicitudes que versen sobre predios ubicados en áreas que no hayan sido microfocalizadas. 5) En efecto, el artículo 3 demandado dispone que el Gobierno Nacional no está sujeto a plazo o término alguno para adelantar el mecanismo de microfocalización, pese a que lo estatuyó como un requisito indispensable para iniciar el examen previo de la inscripción en el RTDAF, lo cual, en la práctica, equivale a que mientras el área de ubicación de un predio no se encuentre microfocalizada no se tramitan las solicitudes correspondientes de inscripción en el referido registro de los inmuebles allí ubicados. 6) Aunque la literalidad de la norma no deja lugar a otras interpretaciones, debe resaltarse que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) reconoció en el curso de este proceso que había recibido, para la época de su respuesta, 127.571 solicitudes de inscripción en el RTDAF, de las cuales no se había dado trámite a 19.408 por corresponder a predios que se encuentran en zonas no microfocalizadas (índice 29 SAMAI). 7) En esas condiciones, el inciso primero del artículo 3 del Decreto 599 de 2012 desconoce la progresividad y gradualidad del RTDAF ordenadas en la ley por cuanto impide, de manera generalizada e indeterminada en el tiempo, que las autoridades públicas inicien el trámite de inscripción correspondiente respecto de aquellos predios ubicados en zonas que no han sido microfocalizadas, pese a que la Ley 1448 de 2011 preceptúa que estos mecanismos deben propender por el respeto de garantías de las víctimas “en plazos previamente definidos”, por lo cual es ilegal que se reglamente tal actuación en forma genérica, sin sujetar a las autoridades a términos de respuesta que generen seguridad jurídica a las víctimas y que propendan por un funcionamiento eficaz de las herramientas creadas por el legislador para su protección. 8) La sentencia proferida por la Subsección mantiene la legalidad de una disposición que crea una talanquera injustificada frente al acceso a la administración de justicia y deja, indefinidamente, en una evidente e injustificada indefinición, sin plazo determinado o determinable, la situación de 19.408 reclamantes más los que hubieren presentado sus peticiones en forma posterior al 30 de noviembre de 2020 4 Exp. 11001-03-26-000-2016-00127-00 (57.692) Actor: Fundación Forjando Futuros Nulidad - Salvamento de voto (que fue la fecha de corte que tuvo en cuenta la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojada para consolidar la información remitida a este proceso), pues, el artículo 3 inciso primero del Decreto 599 de 2012 con violación del artículo 229 de la Constitución por cuanto impide el acceso efectivo a la administración de justicia, debido a que el inciso quinto del artículo 76 de la Ley 1448 de 2012 antes transcrito determina que la inscripción en el RTDAF es requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución ante los jueces y tal requisito es de imposible cumplimiento sin la microfocalización del área en la cual está ubicado un determinado predio. 9) En ese contexto, por virtud del artículo 3 demandado, el inicio del trámite de inscripción en el RTDAF queda sujeto a la microfocalización del área correspondiente, sin un límite temporal obligatorio para las autoridades, con lo cual se viola el derecho de acceso efectivo y en tiempo real a la administración de justicia de las víctimas debido a que el cumplimiento de ese requisito de procedibilidad queda por fuera de su control y las deja en imposibilidad de acudir al juez sin garantía cierta de la época en la cual podrán hacerlo; también quedan despojadas de cualquier acción judicial que les permita propender por la protección de sus derechos frente al no inscripción porque, si bien es posible cuestionar la decisión definitiva respecto del trámite de inscripción en el RTDAF, no ocurre lo mismo con la simple actuación de trámite consistente en no dar curso a la solicitud por falta de microfocalización de un área determinada, la cual no es constitutiva de un acto expreso o ficto definitivo que pueda ser enjuiciado ante esta jurisdicción. 10) Por otra parte, la sentencia T-679 de 2015 proferida por la Corte Constitucional, lejos de sustentar la legalidad de las normas demandadas, revela la existencia de una problemática vigente de acceso efectivo a la administración de justicia derivada de la ausencia de plazos perentorios para la ejecución de la herramienta de microfocalización. En el referido caso se decidió una acción de tutela instaurada por la señora María Clementina Jacanamijoy Juajivioy, desplazada del municipio de Puerto Leguízamo (Putumayo) en el año 1996 quien, el 12 de marzo de 2013, presentó una petición ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas con el fin de obtener la restitución del inmueble que abandonó, a la cual nunca se le imprimió trámite porque la zona donde se encuentra ubicado no había sido microfocalizada; la acción de tutela estuvo dirigida a que se ordenara la microfocalización de la zona en la cual está ubicado el predio 5 Exp. 11001-03-26-000-2016-00127-00 (57.692) Actor: Fundación Forjando Futuros Nulidad - Salvamento de voto o, en subsidio, la aplicación de medidas compensatorias en los términos de la Ley 1448 de 2011. 11) Si bien la Corte Constitucional consideró en ese caso que no era factible ordenar por vía de tutela la microfocalización de determinadas áreas, debido al componente de seguridad que ello involucra, amparó los derechos de la accionante y ordenó darle respuesta de fondo sobre la negativa de microfocalizar el área correspondiente; adicionalmente, la Corte advirtió la imperiosa necesidad de fijar plazos concretos para efectuar la micro focalización, con sustento en lo siguiente: “6.34.

Adicionalmente, ordenará la elaboración de un plan estratégico de acuerdo con los estándares fijados en este fallo. En él debe establecerse con claridad la manera en que la Unidad de Tierras y el Gobierno en general, realizarán la restitución de todos los predios despojados por causa del conflicto en diez (10) años, que comprende la vigencia de la Ley 1448 de 20115.

En síntesis, el plan deberá contener, al menos, un diagnóstico consensuado sobre la cantidad de predios despojados, así como la cantidad de solicitudes que reposan en la Unidad. Igualmente, deberá fijar los plazos concretos para, por una parte, microfocalizar o no los inmuebles objeto de controversia, y, por otra, resolver todas las reclamaciones de tierras, a nivel nacional, en un tiempo que no podrá ser mayor a los 10 años previstos en la Ley 1448 de 2011.

De igual manera, el plan deberá incluir la metodología para cumplir con los objetivos, metas, y resultados trazados en dicho documento. Es importante señalar que si bien dicho plan debe ser elaborado por la Unidad de Tierras, su expedición es responsabilidad del Gobierno Nacional en su conjunto. Lo anterior, obliga al Gobierno a coordinar las instancias que intervienen en el proceso de focalización, con el propósito de evitar cualquier tipo de desarticulación institucional.” (se resalta). 12) En la sentencia de la cual me aparto, la Subsección indicó que el vicio de nulidad invocado en la demanda corresponde a una “omisión reglamentaria relativa”, por lo cual estimó necesario establecer si dicha omisión estaba o no justificada, con lo cual se sustentó el posterior análisis sobre la conveniencia de la microfocalización. Contrario a ese entendimiento considero que no hubo omisión reglamentaria sino que, por el contrario, en el reglamento demandado el Gobierno Nacional se arrogó, en contravía de la ley, la posibilidad de microfocalizar sin estar sujeto a plazo alguno; tampoco era necesario adelantar un análisis sobre los objetivos, pertinencia, bondades y condiciones de la microfocalización los cuales no eran materia de litigio; el cargo formulado en la demanda era la violación de una norma superior y este quedó probado. 6 Exp. 11001-03-26-000-2016-00127-00 (57.692) Actor: Fundación Forjando Futuros Nulidad - Salvamento de voto 13) También se sostiene en la sentencia que el derecho de acceso a la administración de justicia de las víctimas está garantizado con la posibilidad de acudir a esta jurisdicción para cuestionar la validez de las decisiones de “no inscribir un predio en el RTDAF” (fl. 22 de la sentencia), argumento contrario a la realidad del trámite previsto en la ley de víctimas, toda vez que como se explicó en precedencia, en ausencia de microfocalización el trámite de inscripción del predio es imposible de iniciar.

FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: el presente salvamento de voto fue firmado electrónicamente por el magistrado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.