1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., dos (2) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de Cumplimiento Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandado: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP- Tema: Revoca improcedencia para negar pretensiones SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia de 22 de mayo de 2026.

En la providencia mencionada, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda declaró improcedente la acción de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda, a través de su representante legal, demandó a Universidad Tecnológica de Pereira, en adelante UTP, para que se ordene el cumplimiento de los artículos 8, 9, 14, 16 y 19 del Decreto 2106 de 2019, Las pretensiones se formularon de la siguiente manera: Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Hechos Del expediente digital contenido en el aplicativo SAMAI, la Sala resume los supuestos fácticos de la demanda a continuación: La accionante indica que las normas cuyo cumplimiento pretende contienen varias obligaciones a cargo de la UTP, de modernización, digitalización institucional, servicios ciudadanos digitales, sede electrónica, gestión documental electrónica y consulta digital gratuita de documentos.

Indicó que, el 2 de febrero de 2026, presentó ante la Secretaría General y el Consejo Superior de la Universidad una petición, en la que pidió acatar los artículos 8, 9, 14, 16 y 19 del Decreto 2106 de 2019, que se acataran los deberes mencionados y, en consecuencia, se ajustaran los cobros por expedición de constancias, certificados, actas y documentos institucionales.

La Universidad respondió, el 16 de febrero de 2026, de forma negativa la aplicación del Decreto 2106 de 2019. Para ello sostuvo, de una parte, que por su condición de ente universitario autónomo no estaría comprendida dentro del ámbito de aplicación de dicho decreto y, de otra, que las órdenes pretendidas implicarían gasto, lo cual haría improcedente la acción de cumplimiento.

La demandante considera que esa respuesta configura renuencia, porque la Universidad no ofreció alternativas de cumplimiento ni acreditó avances concretos en la digitalización de sus procesos. Además, señaló que los expedientes disciplinarios archivados se conservarían únicamente en medio físico y que no existiría un canal electrónico de seguimiento y control ciudadano para esos asuntos.

También afirmó que la Universidad cobra por la expedición de constancias de estudio, actas de notas y otros documentos que acreditan situaciones de hecho o de derecho de los particulares, pese a que, a su juicio, el artículo 19 del Decreto 2106 de 2019 exige habilitar su consulta gratuita en medios digitales. Finalmente, la actora sostuvo que la Universidad sí cuenta con capacidad técnica, administrativa y contractual para cumplir las obligaciones reclamadas, pues dispone de dependencias, así como de personal y contratos relacionados con desarrollo Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co web, soporte tecnológico, accesibilidad, seguridad digital, modernización institucional y gestión de sistemas de información. Adujo, además, que la inclusión de recursos provenientes de titularización desconocía el principio de anualidad presupuestal, en tanto el presupuesto debe basarse en los ingresos efectivamente obtenidos dentro de la vigencia fiscal correspondiente.

Por ello, sostuvo que el INVÍAS omitió incorporar y destinar los recursos que, según la demanda, debieron invertirse en Boyacá durante las vigencias 2022 y 2023, sin que la entidad pudiera justificar el cumplimiento con ingresos anticipados o proyectados. 3. Admisión de la demanda En providencia de 28 de abril de 2026, el magistrado ponente de la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la solicitud de cumplimiento1.

En consecuencia, ordenó notificar a la accionante y a la universidad accionada. | 4. Informe La UTP se opuso a la prosperidad de la demanda, solicitó declarar la improcedente la acción de cumplimiento. Sostuvo que es un ente estatal autónomo e independiente, conforme al artículo 113 de la Constitución, por lo que no está subordinada a la Rama ejecutiva y cuenta con un régimen jurídico especial.

Afirmó que la Ley 489 de 1998 distingue entre el régimen general del artículo 39, aplicable a la administración pública central y descentralizada de la Rama ejecutiva, y el régimen especial del artículo 40, dentro del cual se encuentran los entes universitarios autónomos. Según la Universidad, el Decreto 2106 de 2019 se ubica en el ámbito del artículo 39 y, por tanto, no le resulta aplicable.

También invocó el artículo 57 de la Ley 30 de 1992, para resaltar que las universidades estatales tienen personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, así como régimen especial propio. La entidad agregó que el artículo 69 de la Constitución protege la autonomía universitaria, lo que comprende la facultad de darse sus estatutos, designar sus autoridades y administrar sus recursos para cumplir su misión institucional.

Finalmente, sostuvo que ordenar el cumplimiento de las pretensiones implicaría una interferencia indebida en la autonomía universitaria y la imposición de gastos no previstos en materia de modernización tecnológica, infraestructura y talento humano, lo cual haría improcedente la acción conforme al parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997. 1 Previo a la admisión, el asunto fue remitido por competencia funcional por parte del Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira, a través de auto de 22 de abril de 2026.

Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Sentencia de primera instancia En fallo de 22 de mayo de 2026, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda declaró improcedente la acción de cumplimiento.

Consideró que la UTP, por ser un ente universitario autónomo sujeto a régimen especial, no está comprendida dentro del ámbito de aplicación del Decreto 2106 de 2019, pues este decreto remite expresamente a las entidades integrantes de la Administración Pública en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, mientras que los entes universitarios autónomos están regulados por el artículo 40 de esa misma ley.

En conclusión, para el Tribunal no existía un mandato legal frente a la UTP, porque las normas invocadas no le resultaban aplicables. 6. La impugnación La accionante impugnó la sentencia de primera instancia al considerar que el Tribunal adoptó una interpretación errada y restrictiva. En ese sentido, sostuvo que la sentencia interpretó erróneamente los artículos 39 y 40 de la Ley 489 de 1998, al asumir que son excluyentes.

A su juicio, el artículo 39 contiene una cláusula amplia que incluye a todas las entidades públicas que ejercen funciones administrativas o prestan servicios públicos, mientras que el artículo 40 solo define el régimen especial de ciertos organismos, sin excluirlos de la Administración Pública. También alegó que el Tribunal omitió valorar que la educación es un servicio público conforme al artículo 67 de la Constitución, por lo que la UTP sí encajaría en la cláusula funcional del artículo 39.

Además, afirmó que el Decreto 2106 de 2019 no regula el gobierno interno universitario, sino la relación externa de las autoridades con los ciudadanos mediante canales digitales, por lo que su aplicación no vulneraría la autonomía universitaria. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 22 de mayo de 2026 de la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento».

Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 22 de mayo de 2026.

Para lo anterior, la Sala plantean los siguientes interrogantes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionada, respecto del cumplimiento de la disposición invocada en la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? De ser superados los anteriores interrogantes, ¿existe un mandato imperativo, expreso e inobjetable de la disposición invocada en la demanda y se debe ordenar el cumplimiento? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto; y (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo2 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas. 2 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

La Corte Constitucional señaló. [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo3. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]4. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política5.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»6.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado7.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,8 a menos que estén apropiados;9 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.

Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000-2011- 00891-01 (ACU), MP.

Susana Buitrago Valencia (E). 8 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior10. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este11 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12. Igualmente, esta Sección13 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[14] (Negrillas fuera de texto). 10 Sentencia antes citada. 11Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000-2011- 00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. 14 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU- 2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»15. Para este caso, el accionante acompañó copia del escrito del 2 de febrero de 2026, que presentó ante la Secretaría General y el Consejo Superior de la Universidad, petición en la que pidió acatar los artículos 8, 9, 14, 16 y 19 del Decreto 2106 de 2019, que se acataran los deberes de modernizar, digitalizar, prestar servicios ciudadanos digitales, de sede electrónica, de gestión documental electrónica y de consulta digital gratuita de documentos y, en consecuencia, se ajustaran los cobros por expedición de constancias, certificados, actas y documentos institucionales.

La Universidad respondió, el 16 de febrero de 2026, de forma negativa la aplicación del Decreto 2106 de 2019. Lo anterior, evidencia que el requisito de procedibilidad se encuentra acreditado toda vez que la respuesta de la Administración es contraria al querer del ciudadano. Por tanto, conforme se explicó en las consideraciones de este acápite, tal situación permite tener por acreditada la renuencia de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. 3.4.

Procedencia de la acción En este caso, la accionante exigió a la accionada el obedecimiento los artículos 8, 9, 14, 16 y 19 del Decreto 2106 de 2019 que disponen lo siguiente: Decreto 2106 de 2019 (noviembre 22) 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública. […] Artículo 8°.

Obligación de uso de los canales digitales entre autoridades. Cuando las entidades habiliten canales digitales para el cumplimiento de sus competencias deberán relacionarse por dichos medios. Únicamente se utilizarán otros medios cuando la ley así lo exija. Artículo 9°. Servicios Ciudadanos Digitales. Para lograr mayor nivel de eficiencia en la administración pública y una adecuada interacción con los ciudadanos y usuarios, garantizando el derecho a la utilización de medios electrónicos, las autoridades deberán integrarse y hacer uso del modelo de Servicios Ciudadanos Digitales.

El Gobierno nacional prestará gratuitamente los Servicios Ciudadanos Digitales base y se implementarán por parte de las autoridades de conformidad con los estándares que establezca el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. […] Artículo 14. Integración a la sede electrónica. Las autoridades deberán integrar a su sede electrónica todos los portales, sitios web, plataformas, ventanillas únicas, aplicaciones y soluciones existentes, que permitan la realización de trámites, procesos y procedimientos a los ciudadanos de manera eficaz.

La titularidad, administración y gestión de la sede electrónica es responsabilidad de cada autoridad competente y estará dotada de las medidas jurídicas, organizativas y técnicas que garanticen calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad de la información y de los servicios. Las autoridades deberán identificar en su sede electrónica los canales digitales oficiales de recepción de solicitudes, peticiones y de información. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones regulará la materia. […] Artículo 16.

Gestión documental electrónica y preservación de la información. Las autoridades que realicen trámites, procesos y procedimientos por medios digitales deberán disponer de sistemas de gestión documental electrónica y de archivo digital, asegurando la conformación de expedientes electrónicos con características de integridad, disponibilidad y autenticidad de la información. La emisión, recepción y gestión de comunicaciones oficiales, a través de los diversos canales electrónicos, deberá asegurar un adecuado tratamiento archivístico y estar debidamente alineado con la gestión documental electrónica y de archivo digital.

Las autoridades deberán generar estrategias que permitan el tratamiento adecuado de los documentos electrónicos y garantizar la disponibilidad y acceso a largo plazo conforme a los principios y procesos archivísticos definidos por el Archivo General de la Nación en coordinación con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

Parágrafo. Las autoridades deberán disponer de una estrategia de seguridad digital siguiendo los lineamientos que emita el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. […] Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 19.

Desmaterialización de certificados, constancias, paz y salvos o carnés. Las autoridades que en ejercicio de sus funciones emitan certificados, constancias, paz y salvos o carnés, respecto de cualquier situación de hecho o de derecho de un particular, deberán organizar dicha información como un registro público y habilitar su consulta gratuita en medios digitales. […] Las referidas normas se encuentran vigentes dado que no se encuentran derogadas o con alguna afectación judicial que no permita tener por acreditado el primer requisito de procedencia. Además, la Sala considera que el presente caso cumple con el requisito de la subsidiariedad.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de la disposición. Igualmente, esta Sección en reiterada jurisprudencia16 ha desarrollado «la existencia de otro mecanismo judicial», como causal de improcedencia, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable.

En este caso, la Sala considera que la parte actora no cuenta con otro medio de defensa para lograr que la UTP cumpla con los deberes que se le endilgan de modernizar, digitalizar, prestar servicios ciudadanos digitales, de sede electrónica, de gestión documental electrónica y de consulta digital gratuita de documentos y, en consecuencia, que ajuste los cobros por expedición de constancias, certificados, actas y documentos institucionales, lo que, en principio, torna procedente el ejercicio de la acción. Tampoco se evidencia que lo pretendido pueda ser discutido vía acción de tutela, ni que el cumplimiento de las normas que se piden acatar impliquen un gasto no presupuestado.

En este sentido, la Sala advierte que la accionada sostiene que la acción deviene improcedente porque la norma que se pide hacer cumplir implica gasto, según lo dispone el parágrafo17 del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997; empero, debe destacarse que esta Sección ha concluido que esa causal puede ser superada cuando dicho gasto está debidamente presupuestado18.

Al respecto, la accionante acreditó y la accionada no desvirtuó que cuenta con contratos relacionados con desarrollo web, soporte tecnológico, accesibilidad, seguridad digital, modernización institucional y gestión de sistemas de información, por tanto, lo pretendido no implica un gasto nuevo o no presupuestado. 16 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP.

Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU). M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. 17 PARÁGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos».

(Negrilla fuera de texto). 18 Al respecto puede consultarse la sentencia de 3 de abril de 2014, Rad. No. 2013-01288-01, actor: María Luisa Guerrero Narváez, M.P. Alberto Yepes Barreiro Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.

De la existencia de mandatos imperativos, expresos e inobjetables La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes19.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5.º, 7.º, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. Así, por ejemplo, si la norma prevé una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio y no prosperarán las pretensiones de la demanda.

Al respecto, resulta importante recordar que esta Sección ha indicado las características que deben tener los mandatos imperativos, expresos e inobjetables que son susceptibles de ser materializados por medio de este mecanismo judicial. Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable.

Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»20.

El problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en determinar si, en el caso concreto, debe ordenarse a la accionada lo que pretende la actora. Al respecto, la Sala precisa, además de lo anotado, que la acción de cumplimiento, por su naturaleza constitucional y legal, no está prevista para definir controversias interpretativas ni para construir, por vía judicial, el alcance subjetivo de una disposición normativa cuando este no surge de manera clara de su propio texto.

Su procedencia exige que la norma invocada contenga un mandato imperativo, expreso e inobjetable, esto es, una orden normativa clara, actual y directamente exigible respecto de la autoridad demandada. 19 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas. (Diccionario de la Real Academia Española). 20 Ramelli Arteaga, A. 2000.

La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente asunto, la parte actora pretende que se ordene a la Universidad Tecnológica de Pereira el cumplimiento de los artículos 8, 9, 14, 16 y 19 del Decreto 2106 de 2019, con fundamento en que tales disposiciones regulan deberes de digitalización, interoperabilidad, gestión documental electrónica, consulta gratuita de documentos y modernización administrativa.

En la demanda se solicitó, entre otras medidas, organizar registros públicos digitales, modificar actos administrativos de cobro, implementar servicios ciudadanos digitales, integrar portales y plataformas, disponer sistemas de gestión documental electrónica, digitalizar expedientes disciplinarios físicos y adoptar estrategias de preservación documental.

Sin embargo, antes de establecer si tales deberes fueron o no cumplidos, resultaba indispensable verificar si las normas invocadas contienen, frente a la Universidad accionada, un mandato imperativo, expreso e inobjetable. Al respecto, ello no ocurre en este caso, tal y como lo concluyó el Tribunal a quo. El artículo 2 del Decreto 2106 de 2019 delimitó expresamente su ámbito subjetivo de aplicación a «todos los organismos, entidades y personas integrantes de la Administración Pública en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998».

La propia sentencia de primera instancia transcribió esa disposición y, a partir de ella, destacó que la aplicabilidad del decreto depende de la pertenencia de la entidad demandada al universo descrito en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998. A su vez, el artículo 40 de la Ley 489 de 1998 prevé expresamente que los entes universitarios autónomos son organismos estatales sujetos a régimen especial y que se rigen por las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.

Esa diferenciación normativa fue igualmente recogida en la providencia apelada, al advertir que los entes universitarios autónomos cuentan con un régimen jurídico particular. En ese contexto, la remisión expresa que hace el Decreto 2106 de 2019 al artículo 39 de la Ley 489 de 1998, y no al artículo 40 ibidem, impide afirmar que exista un mandato inobjetable frente a los entes universitarios autónomos.

Si el legislador extraordinario o el Gobierno nacional, en ejercicio de la habilitación normativa correspondiente, hubiesen querido extender de manera expresa el ámbito de aplicación del Decreto 2106 de 2019 a los organismos estatales sujetos a régimen especial, entre ellos las universidades públicas autónomas, habría podido hacerlo mediante una referencia directa al artículo 40 de la Ley 489 de 1998 o mediante una fórmula normativa inequívoca que incluyera a tales entidades; sin embargo, no lo hizo.

Así las cosas, no corresponde al juez de cumplimiento suplir esa ausencia mediante una interpretación extensiva, pues ello supondría ampliar judicialmente el ámbito subjetivo de la norma cuyo cumplimiento se exige. La acción de cumplimiento no procede para construir el deber jurídico a partir de inferencias, analogías o Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razonamientos sistemáticos discutibles, sino para hacer efectivo un deber previamente establecido de manera clara, expresa e inobjetable.

La parte impugnante sostiene que los artículos 39 y 40 de la Ley 489 de 1998 no son mutuamente excluyentes, y que, por tratarse la educación de un servicio público, la UTP debe entenderse comprendida en la cláusula funcional del artículo 39. Según la impugnación, el régimen especial universitario no excluye a la UTP del concepto de administración pública ni la sustrae del cumplimiento de normas generales de modernización administrativa.

Ese planteamiento, aunque revela una discusión jurídica posible sobre la relación entre el régimen general de la administración pública y el régimen especial de los entes universitarios autónomos, precisamente confirma que el deber reclamado no es inobjetable. La prosperidad de la acción dependería de resolver previamente una controversia interpretativa sobre el alcance subjetivo del Decreto 2106 de 2019, la interacción entre los artículos 39 y 40 de la Ley 489 de 1998 y los límites de la autonomía universitaria.

Por ello, cuando la identificación del sujeto obligado exige una argumentación compleja o admite razonablemente más de una interpretación, no puede predicarse la existencia de un mandato imperativo, expreso e inobjetable. En el caso concreto, no se desconoce que la autonomía universitaria no constituye una cláusula de inmunidad frente al ordenamiento jurídico ni exonera a las universidades estatales del principio de legalidad.

No obstante, esa premisa general no basta para tener por acreditado, en sede de cumplimiento, que la UTP sea destinataria directa e indiscutible de los artículos 8, 9, 14, 16 y 19 del Decreto 2106 de 2019, cuando el propio decreto restringió su ámbito de aplicación a las entidades comprendidas en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 y no hizo referencia expresa a los organismos de régimen especial del artículo 40.

Así las cosas, la Sala concluye que las normas invocadas no contienen, respecto de la accionada, un mandato imperativo, expreso e inobjetable susceptible de hacerse efectivo por vía de acción de cumplimiento. En consecuencia, la impugnación no está llamada a prosperar. Sin embargo se revocará la improcedencia de primera instancia, pues según lo explicado en los antecedentes de esta sentencia lo que se impone es negar lo pretendido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III. FALLA:

PRIMERO. Revocar la sentencia de 22 de mayo de 2026 de la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que declaró improcedente la acción de cumplimiento para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Demandante: Veeduría Educacional Rescatemos Risaralda Demandada: Universidad Tecnológica de Pereira -UTP - Radicación: 66001-23-33-000-2026-00108-01 15 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Ausente con permiso LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUAREZ Magistrado GLORIA MARIA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx