Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025) Procede el despacho a resolver la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante, dentro del proceso de la referencia, promovido en ejercicio del medio de control de nulidad en contra del Acuerdo N° 542 de 2015, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante CNSC) y de la Resolución No. SDH-000101 de 15 de abril de 2015, proferida por la Secretaría Distrital de Hacienda (en adelante SDH).

ANTECEDENTES La demanda A través del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la parte actora solicitó que se declarara la nulidad del Acuerdo N° 542 de 2015 proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, «por el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la planta de personal pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Secretaría Distrital de Hacienda – SHD, Convocatoria No. 328 de 2015-SHD», y de la Resolución No. SDH-000101 de 15 de abril de 2015, «por la cual se establece el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de cargos de la Secretaría Distrital de Hacienda –SDH».

La demanda fue radicada el 9 de diciembre de 2016 ante el Consejo de Estado y por reparto correspondió a este despacho. Mediante proveído del 19 de junio de 2024, se admitió, y, el mismo día, se corrió traslado de la medida cautelar. 1.2. Solicitud de medida cautelar En el escrito de la demanda, la señora Olga Noriega Laverde solicitó como medida cautelar, la suspensión provisional de los actos administrativos acusados, esto es, el Acuerdo N° 542 de 2015 proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, «por el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la planta de personal pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la Secretaría Distrital de Hacienda – SHD, Convocatoria No. 328 de 2015-SHD», así como de la Resolución No. SDH-000101 de 15 de abril de 2015, «por la cual se establece el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de cargos de la Secretaría Distrital de Hacienda –SDH», con fundamento en los siguientes argumentos: «Desconocimiento de la Ley 909 de 2004 articulo (sic) 31.

El Consejo de Estado - en -Sala de Consulta y Servicio Civil, Magistrado Ponente Dr. German (sic) Bula Escobar, en concepto del 19 de agosto de 2016, radicado No. 2307, expediente 1001-03-06-000-2016-00128-00-, señala que el requisito de suscripción tanto por la Comisión Nacional del Servicio Civil y el jefe de la entidad u organismo, es IMPERATIVO y no admite una interpretación diferente, lo anterior en razón al principio de legalidad y a la competencia funcional de las dos entidades, lo que implica un deber de coordinación entre ellas; y que tal exigencia de ninguna manera es reemplazada por la expedición de la Oferta Pública de Empleo que hace la entidad que va a proveer los cargos de carrera, para el caso de la Secretaría Distrital de Hacienda – SDH, el cual mediante Resolución N° sdh-000101 del 15 de Abril de 2015 “Por la cual se establece el manual especifico (sic) de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de cargos de la Secretaría Distrital de Hacienda – SDH”””, estableció la OPEC Esto genera que todo el concurso así como su trámite sea nulo, ya que la suscripción como requisito de validez, pues demuestra la voluntad de la administración al no ser la competencia un elemento accidental o superfluo de los actos administrativos, su inobservancia afecta la validez de la decisión y en ese sentido constituye causal de nulidad de los actos administrativos (artículo 137 CPACA) La Secretaría de hacienda distrital cometió omisiones de rango legal, al desconocer la ley 1409 de 2010 en los artículos 3°, 53° parágrafo primero, parágrafo segundo. Al no contemplar en los manuales para proveer los cargos de la de (sic) entidad para la profesión de archivista. [ ] De no concederse la medida de suspensión provisional se estaría menoscabando los derechos de los participantes en el concurso, pues se están generando expectativas con cada etapa que se surte [ ], y se está a la espera de la publicación de la lista de elegibles, generado una expectativa a quienes queden en primer lugar». 1.3.

Oposición a la medida cautelar Dentro del término del traslado, la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y la Secretaría Distrital de Hacienda (SDH), presentaron escrito de oposición, por cuanto estimaron que no se cumplió con la carga argumentativa necesaria para establecer que los actos acusados hubieran vulnerado el ordenamiento jurídico superior.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Este despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acto administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia. 2.2. Asunto preliminar 2.2.1. Turnos por unidad temática: Ley 270/96 Art.63A «Los mismos despachos previstos en el inciso segundo del presente artículo podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de las decisiones de fondo.

Para tal efecto, fijará periódicamente los temas de agrupación de los procesos y señalará, mediante aviso, las fechas en las que se asumirá el respectivo estudio. Así mismo, deberá dar prelación a aquellos procesos en que debe dar aplicación al precedente vinculante». 2.3. Las medidas cautelares La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Así, dispone que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento (art. 229 CPACA).

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (art. 230-3 CPACA).

El artículo 231 ibidem consagra los requisitos para decretarlas: «Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios».

(Negrillas fuera de texto). 2.4. La suspensión provisional como medida cautelar La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que la figura en comento será procedente cuando se advierta que el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión. En relación con la procedencia de la suspensión provisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre cómo la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial, pues ya no se exige, como sí ocurría con el anterior Código Contencioso Administrativo, una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada.

Con la Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie. Sin embargo, la solicitud debe cumplir con los requisitos señalados por el legislador para su procedencia (art. 231 CPACA).

Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse en la demanda o en escrito separado y en cualquier estado del proceso, situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.

Sobre el particular, se ha señalado: «Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud».

Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la solicitud deberá: (i) estar razonablemente fundada en derecho; (ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y (iii) estar acompañada de los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

Adicionalmente, debe cumplirse una de las siguientes condiciones: (i) que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable; o (ii) que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Ahora bien, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, se llega a la conclusión que la suspensión provisional debe contener los supuestos de i) apariencia de buen derecho – famus boni iuris –, ii) peligro de la mora – periculum in mora –; y iii) ponderación de intereses, que permite concluir que es más gravoso no concederla. 2.4.1.

Apariencia de buen derecho De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este requisito, establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 231 del CPACA, cobra relevancia en el contexto de la imposición de medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados. En este caso, la condición se interpreta de manera inversa: no como una apariencia de buen derecho, sino como una apariencia de ilegalidad.

Esta circunstancia justifica la adopción de una tutela cautelar temprana, ya que, ante la imposibilidad de ofrecer una respuesta definitiva en un plazo razonable, resulta apropiada una solución provisional en un tiempo adecuado. 2.4.2. Peligro de la mora Es un requisito previsto en el artículo 231 numeral 4 del CPACA que orienta a la verificación de la existencia de un perjuicio irremediable o la posibilidad que la sentencia tenga efectos nugatorios. 2.4.3.

Ponderación de intereses De conformidad con lo indicado en el numeral 3 del artículo 231 del CPACA, debe establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 2.5 Caso concreto La parte actora fundamentó la medida cautelar en que el Acuerdo N° 542 de 2015 proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, teniendo en cuenta que el concurso de méritos se encuentra en la etapa final, es decir en la elaboración y publicación de las listas de elegibles, lo que le daría lugar a la composición de derechos adquiridos de quienes ganaron un concurso viciado, porque al no suscribirse el Acuerdo 542 de 2015 por parte del representante legal de la Secretaría Distrital de Hacienda, este acto administrativo podría encontrarse dentro de una causal de nulidad de las previstas en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Por otro lado, con relación a la SDH-000101 de 15 de abril de 2015, «por la cual se establece el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de cargos de la Secretaría Distrital de Hacienda –SDH», señaló que La Secretaría de hacienda distrital cometió omisiones de rango legal, al desconocer la Ley 1409 de 2010 en los artículos 3 y 53 parágrafos primero y segundo. Al no contemplar en los manuales para proveer los cargos de la entidad la profesión de archivista.

Ahora bien, al revisar en la página web de la CNSC y la copia del acto administrativo demandado aportado con la demanda, el Despacho evidencia que el mismo solo fue suscrito por el Presidente (E) de la entidad demandada. No obstante, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, a través de sentencia del 12 de agosto de 2021, señaló que aun cuando la norma dispone que la convocatoria debe estar firmada por el representante legal de la entidad beneficiaria del concurso, este no constituye per se un requisito de validez del acto administrativo, pues, lo que resulta realmente relevante es que las actuaciones adelantadas evidencien coordinación en la realización del concurso y, con ello, su voluntad inequívoca para que este se lleve a cabo.

Así lo precisó la Sala: «[ ] el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han desvirtuado que la firma o suscripción de la convocatoria por parte del representante legal de la entidad beneficiaria del concurso sea un requisito de validez de dicho acto administrativo, pues lo que interesa analizar es que las actuaciones desplegadas por la entidad denoten cooperación en la realización del concurso y, con ello, se hace evidente su voluntad inequívoca para que este se lleve a cabo, planteamiento que resulta acorde con el principio del efecto útil de las normas y que, sin duda alguna, favorece la realización del mérito como principio transversal de la Constitución de 1991.9 (énfasis propio) En ese sentido, la firma por parte de la entidad beneficiaria del concurso no es un requisito sine qua non para la validez del acto administrativo que incorpora la convocatoria a concurso de méritos, máxime si se evidencia en el presente asunto, que la CNSC ha realizado actuaciones que denotan una actividad de cooperación con la Secretaría Distrital de Hacienda (SDH) para el adelantamiento del concurso en mención. En efecto, el Despacho observa que mediante el Acuerdo N° 542 del 2 de julio de 2015, la CNSC definió los criterios de selección para el concurso público de méritos para conformar la Lista de Elegibles para integrar las vacantes definitivas de la planta de personal de la (SDH); lo anterior, con intervención de la Secretaría Distrital de Hacienda (SDH): De esta manera, este Despacho observa, de manera preliminar, la presencia del principio de coordinación interadministrativa en el concurso de méritos objeto de la presente demanda.

Ahora bien, con relación a la SDH-000101 de 15 de abril de 2015, «por la cual se establece el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de cargos de la Secretaría Distrital de Hacienda –SDH», señaló que La Secretaría de hacienda distrital incurrió en omisiones de rango legal, al desconocer la Ley 1409 de 2010 en los artículos 3 y 53 parágrafos primero y segundo, al no contemplar en los manuales para proveer los cargos de la entidad la profesión de archivista.

En ese sentido, el despacho observa que la medida cautelar carece de una debida argumentación y sustentación, pues, solo se limita a elevar la petición y alegar, sin mayor justificación, el desconocimiento de la Ley 1409 de 2010 en los artículos 3 y 53, parágrafos primero y segundo, al no contemplar en los manuales para proveer los cargos de la entidad la profesión de archivista, de las cuales no se realiza un estudio detallado que permita evidenciar la vulneración que se alega.

Además, en el presente asunto no se acreditó, ni siquiera sumariamente, que negar la suspensión pueda generar un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia puedan ser nugatorios. En este orden de ideas, la solicitud tampoco cumple con los requisitos previstos en los numerales 3º y 4º del artículo 231 del CPACA, porque en el escrito petitorio no se esgrimen «argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla».

A lo anterior se agrega que la violación del ordenamiento jurídico que reclama la parte actora no emerge en el estado en el que se encuentra el presente asunto, pues, para ello, resulta necesario analizar el material probatorio que se recaude en el proceso, con miras a establecer si, en efecto, existe violación alguna del ordenamiento jurídico.

Con el acervo con que se cuenta en este momento no es posible realizar el análisis que se pretende con la medida cautelar. En consecuencia, el despacho negará la suspensión provisional del acto administrativo demandado. Por último, comoquiera que quienes se hallan legalmente habilitados para ello, confirieron poder en nombre de la CNSC y de la SDH, se reconocerá personería a los profesionales del derecho destinatarios de estos.

Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo demandado, solicitada por la señora Olga Noriega Laverde, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER PERSONERÍA al abogado Luis Alfonso Leal Núñez, con cédula de ciudadanía 19410390 y tarjeta profesional 38355 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en nombre de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), conforme al mandato conferido.

TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA al abogado Diego Alejandro Pérez Parra, con cédula de ciudadanía 80.207.148 y tarjeta profesional 171.560 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en nombre de la Secretaría Distrital de Hacienda (SDH), conforme al mandato conferido.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESAR el expediente al despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.