CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01324-00 Accionante: Cabildo Indígena Aywjawashi Accionados: Agencia Nacional de Tierras –ANT– y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela.
Subtema 1: Requisito lógico–jurídico. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente el amparo. La Sala decide la acción de tutela1 presentada, a través de su capitán, por el Cabildo Indígena Aywjawashi en contra de la Agencia Nacional de Tierras –ANT– y de la Presidencia de la República. I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 6 de marzo de 20252 el cabildo tutelante interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso, a la libre asociación, a la integridad personal y a la vida, los cuales considera vulnerados, por cuanto la ANT le adjudicó unos inmuebles ubicados en un corregimiento de Sincelejo, sin garantizar que estos estuvieran libres de ocupaciones ilegales, lo que ha generado conflictos de distinta naturaleza; además, aunque fue notificada de esta situación, no ha tomado acciones concretas para restituir la posesión efectiva.
Asimismo, afirma que la Presidencia de la República ha omitido impartir directrices para la protección de los derechos territoriales de los pueblos indígenas. 2.- Hechos 2.1.- Afirma Rafael Segundo Martínez Villamil que fue elegido y posesionado como capitán del Cabildo Indígena Aywjawashi del municipio de Sincelejo, Sucre, para el 1 Obra escrito de tutela a folios 1-4 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado D5B1DC04B22D87E9 7844F49D5308371C 1FAB9F2EDF2A8835 F9FE3EDB1861BC6D. 2 Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 375830EE181D04A8 0F5EBCC5C1E61C81 B2D4133C008F6E5F 530AE4A6BCDC175E. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01324-00 Accionante: Cabildo Indígena Aywjawashi Accionados: ANT – y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia periodo 2024-2026.
La Agencia Nacional de Tierras adjudicó a ese cabildo las fincas “La Victoria” y “Costa Rica”, ubicadas en el corregimiento Cerrito La Palma, jurisdicción de Sincelejo. Sin embargo, al momento de la entrega, las fincas estaban invadidas por terceros ajenos a la comunidad, lo que ha generado conflictos, pérdida de cultivos, deforestación y tala de árboles3. 2.2.- Igualmente la parte convocante señala que, a pesar de que la ANT fue notificada de esta situación y realizó una visita ocular en la que confirmó las circunstancias en que se encuentran los predios, no ha adoptado medidas efectivas4. 3.- Fundamentos de la acción de tutela El Cabildo Indígena Aywjawashi considera que se vulneraron sus derechos fundamentales, en la medida en que la ANT le entregó los predios “La Victoria” y “Costa Rica” sin garantizar que estuvieran libres de invasiones y no ha hecho nada para solucionar los conflictos que se han presentado entre los distintos ocupantes.
Igualmente, estima que la Presidencia de la República también trasgredió sus prerrogativas por no impartir instrucciones claras sobre la protección de los derechos de los pueblos indígenas. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos cuya omisión se denuncia; (ii) ordenar a la ANT determinar a cuál comunidad pertenecen las fincas entregadas;
(iii) disponer que la ANT resuelva los conflictos que se presentan entre los invasores y los miembros de la comunidad indígena; y (iv) instruir a la ANT para que adjudique al Cabildo Indígena Aywjawashi el título de propiedad de los predios “La Victoria” y “Costa Rica”. 3 A folios 1-2 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado D5B1DC04B22D87E9 7844F49D5308371C 1FAB9F2EDF2A8835 F9FE3EDB1861BC6D. 4 Ibidem. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01324-00 Accionante: Cabildo Indígena Aywjawashi Accionados: ANT – y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 10 de marzo del 2025 el despacho ponente admitió la acción de tutela y vinculó a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior y a la Alcaldía de Sincelejo.
También dispuso la notificación a las partes y al vinculado. 5.2.- El municipio de Sincelejo afirmó que puso en conocimiento de las autoridades competentes las disputas interétnicas que se presentan respecto a las fincas y, por ende, pidió que se negaran las pretensiones, pues ha realizado las actuaciones que le corresponden. Igualmente, alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.3.- La ANT manifestó que ha cumplido con sus competencias al adjudicar y entregar materialmente los predios “La Victoria” y “Costa Rica” al Cabildo Indígena Aywjawashi el 15 de junio de 2023, momento en el cual no se registró oposición alguna por terceros.
No obstante, posteriormente tuvo conocimiento de conflictos relacionados con la presencia de otras comunidades en la zona, situación que ha atendido mediante mesas de diálogo, visitas técnicas, socialización de resultados y solicitudes de evaluación jurídica y ambiental para determinar posibles acciones administrativas o judiciales. Esta agencia sostuvo que la acción de tutela resulta improcedente por no cumplir con el principio de subsidiariedad, ya que existen mecanismos judiciales y administrativos ordinarios, como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la acción reivindicatoria o los procesos policivos, que resultan adecuados para resolver el conflicto.
Indicó que no se ha demostrado que esos medios sean ineficaces o que haya un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez constitucional. En efecto, precisó que la controversia no constituye una vulneración directa de derechos fundamentales, sino una situación de orden territorial que debe ser resuelta conforme al diseño institucional y mediante los procedimientos establecidos. 5.4.- El Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, argumentó que no tiene ninguna responsabilidad frente a los hechos expuestos en la acción de tutela, pues no existe un nexo de causalidad entre sus actuaciones y la presunta vulneración de derechos alegada.
Aseveró que carece de 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01324-00 Accionante: Cabildo Indígena Aywjawashi Accionados: ANT – y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia legitimación en la causa por pasiva, ya que no tiene competencia legal para intervenir en procesos de adjudicación de tierras ni en la solución de conflictos territoriales, funciones que corresponden exclusivamente a la Agencia Nacional de Tierras. 5.5.- El DAPRE solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Argumentó que no tiene competencia funcional para intervenir en las actuaciones de la Agencia Nacional de Tierras, entidad encargada de la administración, entrega y titulación de predios rurales en Colombia. Explicó que, aunque recibió una petición por parte del cabildo accionante, esta fue redirigida a las entidades competentes. En consecuencia, alegó que no ha vulnerado los derechos fundamentales denunciados, por lo que la tutela debe declararse improcedente y negarse en lo que a ella respecta. 5.6.- En providencia del 2 de abril de 2025 este despacho vinculó a la Asociación de Campesinos Productores del Cerrito de la Palma —Asocamprocepal—; a la Asociación Campesina Sembrando Vida Paz y Esperanza —Asosemvida—; a la Asociación de Campesinos Labrando Esperanza —Asocalae—; al Cabildo Menor indígena Cerrito de la Palma; y a las personas que, sin pertenecer a estas asociaciones campesinas y al cabildo indígena aludido, también son ocupantes de los predios “La Victoria” y “Costa Rica”. 5.7.- Janeth del Carmen Hernández Viloria, capitana del Cabildo Cerrito de la Palma, señaló que las fincas “La Victoria” y “Costa Rica” se encuentran dentro de su territorio ancestral, adscrito al Resguardo San Andrés de Sotavento, y que no ha habido ocupación ilegal.
Alegó que la Agencia Nacional de Tierras adjudicó las tierras al cabildo accionante sin realizar la consulta previa, por lo que se vulneraron los derechos territoriales y de subsistencia del resguardo que representa, lo que podría generar un conflicto entre comunidades indígenas. Solicitó que no se emitiera fallo sin que se garantice un proceso consultivo.
Posteriormente allegó otro memorial en el que se refirió a la consulta previa y pidió que se inadmita y niegue la tutela y reiteró el deber de efectuar una consulta previa. 5.8.- Asosemvida y Asocalae informaron que, junto con otra asociación campesina, han usufructuado los predios objeto de disputa por más de 10 años, por lo que la ANT reconoció la necesidad de compensarlos con inmuebles equivalentes.
Precisó que el cabildo accionante ha sido irresponsable en cuanto a la explotación de la 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01324-00 Accionante: Cabildo Indígena Aywjawashi Accionados: ANT – y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia tierra que se le adjudicó y pretende de mala fe quedarse con la totalidad de las fincas.
Por ende, afirmaron que esta acción es inocua, inidónea e improcedente. 5.9.- Julio Cesar Villalba Montes afirmó ser la legítima autoridad del Cabildo Aywjawashi El Jordán, elegido por la Asamblea General el 1 de diciembre de 2024. Aclaró que el accionante no representa al cabildo. Indicó que los predios “La Victoria” y “Costa Rica” fueron adquiridos por la Agencia Nacional de Tierras fuera del territorio de origen de su comunidad y dentro del territorio ancestral de otro resguardo indígena.
Reconoció que esas fincas pertenecen a dicha jurisdicción y propuso que se reubique a la comunidad del Cabildo Aywjawashi en otro territorio sin conflictos. Planteó la creación de una mesa de trabajo con las autoridades pertinentes para resolver la disputa. Solicitó desestimar las pretensiones del accionante, bajo el argumento de que busca beneficiar a terceros y no a la comunidad. 5.10.- En atención a la respuesta de Villalba Montes se expidió auto del 12 de mayo del año en curso, mediante el cual se requirió a la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del Ministerio del Interior para que informara quién ostenta actualmente la calidad de capitán y representante del Cabildo Indígena Aywjawashi. 5.11.- La entidad referida comunicó que Rafael Segundo Martínez Villamil, quien radicó esta tutela, ostenta el cargo de capitán de la comunidad indígena Aywjawashi El Jordan según acta de elección del 10 de diciembre de 2023 y con acta de posesión del 17 de febrero de 2024.
II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por el Cabildo Indígena Aywjawashi en contra de la Agencia Nacional de Tierras –ANT– y de la Presidencia de la República de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01324-00 Accionante: Cabildo Indígena Aywjawashi Accionados: ANT – y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
Para ello, en primera medida se analizará la procedibilidad de este mecanismo de amparo. 3.- Cuestión preliminar La legitimación en la causa se refiere, de una parte, a la titularidad del derecho o interés que fundamenta las pretensiones (legitimación por activa) y, de otra, al sujeto frente a quien se dirigen las reclamaciones (legitimación por pasiva).
Si el demandante carece de legitimación, no puede obtener satisfacción de sus pretensiones, pues no es acreedor del derecho invocado. De igual manera, si el demandado no está legitimado, no puede ser obligado a cumplir una prestación que corresponde a otra persona. En materia de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción debe ser promovida por el titular del derecho vulnerado, aunque también puede ser ejercida por su representante legal, su apoderado judicial, su agente oficioso, el defensor del pueblo o el personero municipal.
Se debe destacar que, ante la respuesta allegada por Julio Cesar Villalba Montes, en la cual informó que la persona que radicó esta tutela en calidad de capitán del Cabildo Indígena Aywjawashi no tiene legitimación para representar a esa comunidad, esta magistratura elevó la consulta al órgano competente de certificar tal calidad y este contestó que actualmente es Rafael Segundo Martínez Villamil5, quien suscribió el escrito introductorio, el que ostenta la capitanía del resguardo en comento.
Por ende, al no versar esta acción constitucional sobre este aspecto, sino respecto al usufructo de unos inmuebles, este fallo no ahondará sobre este tópico y considerará acreditada la legitimación en la causa por activa en el asunto concreto, pues así lo confirmó la autoridad responsable. 5 Como consta en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 37, con certificado F5615274A0666CE5 03916A2D87D3614B F30B43C962B39E65 82745625CFEAC191. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01324-00 Accionante: Cabildo Indígena Aywjawashi Accionados: ANT – y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.- Improcedencia de la acción de tutela ante la inexistencia de una conducta respecto de la cual se pueda efectuar el juicio de vulnerabilidad de derechos fundamentales en el caso concreto 4.1.- El objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata, concreta y subsidiaria de los derechos fundamentales “cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares” de conformidad con lo establecido en el artículo 86 superior y en el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991.
En consecuencia, este mecanismo de amparo se torna improcedente, entre otras causas, cuando no existe una actuación u omisión del agente accionado a la que se le pueda endilgar la supuesta amenaza o vulneración de las garantías fundamentales en cuestión6. Al respecto, en las providencias SU-975 de 2003 y T-883 de 2008, la Corte Constitucional afirmó: “(…) para que la acción de tutela sea procedente requiere como presupuesto necesario de orden lógico-jurídico, que las acciones u omisiones que amenacen o vulneren los derechos fundamentales existan”7, ya que “sin la existencia de un acto concreto de vulneración a un derecho fundamental no hay conducta específica activa u omisiva de la cual proteger al interesado”8.
En el mismo sentido en la sentencia T-130 de 2014 se explicó: “(…) si se permite que las personas acudan al mecanismo de amparo constitucional sobre la base de acciones u omisiones inexistentes, presuntas o hipotéticas, y que por tanto no se hayan concretado en el mundo material y jurídico, ello resultaría violatorio del debido proceso de los sujetos pasivos de la acción, atentaría contra el principio de la seguridad jurídica y, en ciertos eventos, podría constituir un indebido ejercicio de la tutela”.
Entonces, cuando el juez constitucional no encuentre ninguna conducta atribuible al accionado respecto a la cual se pueda determinar la presunta amenaza o violación de un derecho fundamental, se debe declarar la improcedencia de la acción de tutela. 6 El Artículo 5 del Decreto 2591 de 1991 expresó aquello de la siguiente manera: “La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2º de esta ley.
También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este decreto (…)”. 7 Corte Constitucional, T-883 de 2008. 8 Corte Constitucional, SU-975 de 2003. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01324-00 Accionante: Cabildo Indígena Aywjawashi Accionados: ANT – y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.2.- En el presente asunto, la parte accionante manifestó que se vulneraron sus derechos fundamentales como comunidad indígena, debido a que la ANT le adjudicó dos predios, denominados “La Victoria” y “Costa Rica”, los cuales se encuentran ocupados por terceros.
A su juicio, esta circunstancia ha dado lugar a conflictos permanentes con dichas personas y ha generado un entorno de tensión e inseguridad para los miembros del resguardo. Igualmente, cuestionó que la Presidencia de la República no ha impartido instrucciones claras para garantizar el goce efectivo de los derechos territoriales de los pueblos indígenas.
Por su parte, la Agencia Nacional de Tierras informó haber cumplido con sus competencias institucionales, y precisó que, en el marco de su competencia, ha propiciado mecanismos de diálogo para enfrentar los conflictos derivados de esta controversia. En ese sentido, sostuvo que ha convocado mesas de concertación con participación del Ministerio Público y de los diferentes actores involucrados en el conflicto.
Además, relató que ha adelantado visitas de campo, promovido espacios de conversación y socialización y solicitado la evaluación jurídica y ambiental de los predios en disputa, con el objetivo de establecer una base técnica y legal que oriente las decisiones institucionales sobre la titularidad, uso y protección de estos territorios. De igual manera, al analizar los memoriales allegados en el curso de este trámite, esta Sala observa que los predios mencionados se encuentran en medio de una situación jurídica compleja e indefinida, en la que confluyen intereses de diversos sectores sociales.
En efecto, no solo el cabildo accionante reclama derechos sobre los inmuebles, sino que también se presentan pretensiones por parte de asociaciones campesinas, otro resguardo indígena y ocupantes de hecho, quienes afirman tener vínculos materiales y jurídicos con la tierra. Esta superposición de reclamaciones plantea un escenario de alta conflictividad, que trasciende el marco individual del resguardo demandante.
A ello se suma la existencia de divisiones internas dentro del propio Cabildo Indígena Aywjawashi. Aunque el Ministerio del Interior certificó que la persona que actúa como capitán del resguardo es la misma que interpuso la presente acción, también es cierto que se allegaron manifestaciones de integrantes disidentes de esa comunidad, quienes no solo cuestionan la legitimidad de las pretensiones formuladas en esta tutela, sino que solicitan que se protejan los derechos de los terceros ocupantes.
Esta situación evidencia una fractura en la representación 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01324-00 Accionante: Cabildo Indígena Aywjawashi Accionados: ANT – y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia colectiva del cabildo, lo cual incide directamente en la claridad de las prerrogativas invocadas como vulneradas.
En ese orden de ideas, esta Sala considera que no se encuentra plenamente satisfecha la exigencia lógica y jurídica de determinación clara del derecho fundamental presuntamente conculcado, ni de la acción u omisión atribuible a las entidades accionadas que pudiera ser objeto de reproche constitucional. En efecto, ante la ausencia de certeza respecto del dominio y posesión sobre los predios y frente a la inexistencia de un reconocimiento institucional pacífico y definitivo de los beneficiarios, no resulta viable establecer que exista una conducta activa u omisiva por parte de la ANT que vulnere los derechos fundamentales del cabildo peticionario.
En consecuencia, se concluye que no se configura, en este caso, la procedencia de la acción de tutela, mientras no se dirima previamente el conflicto intercomunitario sobre la titularidad y ocupación legítima de los inmuebles objeto de controversia. Igualmente, es relevante traer a colación que, en cualquier caso, la agencia aludida es la responsable de la administración de tierras y de gestionar las políticas de acceso y garantizar la seguridad en el uso de estas9, por ende, el juez constitucional no puede desconocer tales atribuciones legales y usar este mecanismo para desplazar la competencia del órgano ejecutivo que debe solucionar, en primer lugar, los conflictos suscitados.
Sumado a que, según se expuso, la entidad en comento no ha sido ajena a las peticiones por parte de la comunidad actora y ha adoptado múltiples medidas con el propósito de poner fin a los conflictos presentados. 4.3.- Finalmente, la parte actora reprocha que la Presidencia de la República no ha impartido directrices claras orientadas a la protección de los derechos a la tierra de las comunidades indígenas.
No obstante, al igual que lo señalado respecto al cargo anterior, esta inconformidad carece de un sustento lógico-jurídico suficiente, en tanto no se fundamenta en el incumplimiento concreto de funciones legales o constitucionales atribuibles a dicha entidad. Por el contrario, se trata de un cuestionamiento general y abstracto, que no permite establecer una relación directa con la trasgresión de derechos fundamentales específicos en el caso objeto de análisis. 9 Tomado del informe allegado por el DAPRE. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01324-00 Accionante: Cabildo Indígena Aywjawashi Accionados: ANT – y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.- Así las cosas, se concluye que el amparo deprecado debe ser declarado improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado Ausente con excusa NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado