CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021). Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicado: 11001-03-25-000-2016-00772-00 (3538-2016) Solicitante: GLORIA INÉS CAMARGO ROJAS Convocada: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Tema: Niega la extensión de jurisprudencia. EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA El despacho procede a pronunciarse frente a la solicitud de extensión de jurisprudencia de que trata el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentada por Gloria Inés Camargo Rojas. 1.
ANTECEDENTES De la solicitud de extensión de la jurisprudencia en el caso sub examine La señora Gloria Inés Camargo Rojas solicitó la extensión de los efectos de la sentencia S-185 del 9 de marzo de 1994, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del magistrado Carlos Betancur Jaramillo. Supuestos fácticos La convocante refirió los siguientes hechos: «[…] 1.
El señor Sargento viceprimero del Ejército Nacional GILBERTO CAMARGO MORA (Q.E.P.D.), falleció el 17 de marzo de 1988, en accidente aéreo cuando gozaba de asignación de retiro, a cargo dela(sic) Caja de Retiro de las, (sic) Fuerzas Militares, reconocida mediante Resolución 955 del 14 de octubre de 1966, y en ese mismo accidente y día falleció su esposa ARACELY ROJAS DE CAMARGO 2.
La señorita GLORIA INES (sic) CAMARGO ROJAS, es hija legitima del citado suboficial y ostenta la condición de hija célibe, (por no haber contraído nupcias, no hacer hecho jamás vida marital con persona alguna y no haber tenido hijos), por ende es su beneficiaria. 3. Frente a la calidad y al fallecimiento de su madre, mediante Resolución No 2511 del 19 de diciembre de 1988, se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de beneficiarios del citado suboficial retirado, a partir del 17 de marzo de 1988, a favor de sus hijas MARTHA ELENA CAMARGO ROJAS Y GLORIA INES (sic) CAMARGO ROJAS, por su condición de hijas célibes en un porcentaje a cada una del cincuenta por cincuenta (50%). 4.
La señorita GLORIA INES(sic) CAMARGO ROJAS, nació en Socorro (Santander) el 24 de julio de 1961 y aún permanece en estado de soltería, siendo ahora la única beneficiaria de la sustitución pensional en un porcentaje del cien por ciento (100%) de dicha pensión, por cuanto, su hermana MARTHA ELENA CAMARGO ROJAS, contrajo matrimonio el día 25 de octubre de 2008 y se repite la madre con las mismas y conyuge del causante había fallecido, como se indica en la precitada Resolución No 2511 del 19 de diciembre de 1988. 5.
La señorita GLORIA INES (sic) CAMARGO ROJAS dependía económicamente de su padre, y no ha contado con ningún medio económico de subsistencia para su manutención, estando en este momento totalmente desprotegida, pues vive prácticamente de la caridad. 6. Pese a lo anterior, mediante resolución No 0065 del 20 de enero de 1997 extinguió, ilegal y arbitrariamente la pensión de beneficiario de que venía gozando mi poderdante, con violación al debido proceso a los derechos adquiridos, pues no obtuvo el consentimiento previo, expreso y escrito de su titular y la citada entidad no ejerció la acción de lesividad. 7.Inexplicable y abruptamente el argumento esbozado en este último acto administrativo fue que en el expediente no reposa respecto de mi poderdante y su hermana documentos que tengan una disminución de sus condiciones físicas o síquicas que le impidan desempeñarse laboralmente para procurarse su propia subsistencia, cuando dichas condiciones no fueron las causales legales para adquirir su derecho la situación pensional, sino su estado de celibato. 8.Al momento de proferirse la Resolución No 2511 del 19 de diciembre de 1988, que ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de beneficiarios del citado suboficial retirado, a partir del 17 de marzo de 1988, a favor de sus hijas MARTHA ELENA CAMARGO ROJAS Y GLORIA INES (sic) CAMARGO ROJAS, por su condición de hija célibes, se encontraba vigente el decreto 89 de 1984 (“Por el cual se reorganiza la carrera de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares”) […] » CONSIDERACIONES 2.1.
El mecanismo de extensión de jurisprudencia El mecanismo de extensión de jurisprudencia se encuentra regulado en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El artículo 102 menciona lo siguiente: «ARTÍCULO 102: Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado.
Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3.
La referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. […] Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y la autoridad podrá negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un periodo probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado.
En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos. […]» Respecto al término para atender la petición, es preciso aclarar que el artículo 614 del Código General del Proceso dispuso que, con el objeto de resolver las peticiones de extensión de jurisprudencia, las entidades públicas debían solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quien dispondrá de 10 días para manifestar su intención de rendir concepto el cual se deberá producir en un término máximo de 20 días.
Así las cosas, el plazo de que dispone la entidad para responder la solicitud, se ha entendido por un total de 60 días, dada la modificación generada por el artículo antes mencionado. Ahora bien, de la norma trascrita en párrafos precedentes se puede establecer que la sentencia invocada en la solicitud de extensión de jurisprudencia debe corresponder a una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la cual se haya reconocido un derecho.
De otra parte, en relación con el trámite que se debe seguir cuando se niega la petición o se guarda silencio por parte de la administración, la misma codificación dispone: « Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este código, el interesado, a través de apoderado, podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado en el que evidencie que se encuentra en similar situación de hecho y de derecho del demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. […] » De igual manera, el artículo 269 del CPACA establece el procedimiento de la solicitud de extensión ante el Consejo de Estado.
Este artículo dispone, en rasgos generales, lo siguiente: Negada la extensión por parte de la Administración, o ante el silencio de la misma, el ciudadano, a través de apoderado, podrá acudir al Consejo de Estado para buscar, mediante la presentación de un escrito razonado, que le sean extendidos los efectos de una sentencia de unificación a su caso concreto;
Del escrito se dará traslado a la entidad demandada a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de igual manera se le comunicará al Ministerio Público de dicha actuación; Vencido el término del traslado, se convocará a una audiencia donde se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que hubiere lugar. Por su parte, el artículo 270 ibidem dispone lo siguiente sobre las sentencias de unificación: «ARTÍCULO 270.
SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL: Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009».
A su turno, el Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento del Consejo de Estado), dispone que cada una de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo su criterio de especialidad, tendrá competencia, entre otras, para dictar sentencias de unificación jurisprudencial. Además, en lo que respecta a la Sección Segunda, establece que sus subsecciones sesionarán conjuntamente para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la sección. Así se consagra: «Artículo 15.
División y funcionamiento de la Sección Segunda. […] Parágrafo 1. Cada subsección decidirá los procesos a su cargo en forma autónoma. Sin embargo, las subsecciones sesionarán conjuntamente: Para unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la Sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho, a petición de cualquiera de sus miembros […]» Lo anterior indica que cada una de las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo a su especialidad, tienen competencia para dictar sentencias de unificación y que para el caso de las salas o secciones que están divididas en subsecciones, deberán sesionar conjuntamente con ese fin.
Como se vio anteriormente, el mecanismo de extensión de jurisprudencia es un procedimiento especial y sumario que pretende replicar una situación jurídica resuelta en una sentencia de unificación a un caso que fáctica y jurídicamente corresponda con el ya resuelto en la sentencia invocada. El recurso extraordinario de súplica. Como la sentencia invocada fue emitida en desarrollo de un recurso extraordinario de súplica, la Sala provendrá a manifestar su naturaleza jurídica.
Ahora bien, en materia de lo Contencioso Administrativo, el recurso de súplica estuvo regido en la Ley 11 de 1975, que en su artículo disponía lo siguiente: «Artículo 2. Habrá recurso de súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso respecto del auto interlocutorio o de la sentencia dictados por una de las secciones en los que, sin la previa aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a alguna jurisprudencia. En el escrito en el que se proponga el recurso se indicará precisamente la providencia en donde conste la jurisprudencia que se reputa contrariada.
El recurso podrá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes al de la notificación del auto o del fallo». De la normativa referenciada, se evidencia que el recurso extraordinario de súplica, se trataba de un medio de impugnación cuya competencia reincidía en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y procedía contra las sentencias y autos proferidos por las secciones de dicha corporación. Con la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, modificatoria del Decreto 01 de 1984 (anterior Código Contencioso Administrativo), cambio la naturaleza frente al recurso extraordinario de súplica, en el cual dispuso lo siguiente: «Artículo 194.
Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas.
Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará. Admitido el recurso por el ponente en Sala Plena, se ordenará el traslado a las demás partes para alegar por el término común de diez (10) días.
Vencido el término de traslado, dentro de los treinta (30) días siguientes se registrará el proyecto de fallo. Si la Sala hallare procedente la causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la que deba reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento, declarará sin efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el Juez de conocimiento proceda a las restituciones y adopte las demás medidas a que hubiere lugar.
Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el Código de Procedimiento Civil. La interposición de este recurso no impide la ejecución de la sentencia. Con todo, cuando se trate de sentencia condenatoria de contenido económico, el recurrente podrá solicitar que se suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución para responder por los perjuicios que dicha suspensión cause a la parte contraria, incluyendo los frutos civiles y naturales que puedan percibirse durante aquella.
El ponente fijará el monto, naturaleza y término para constituir la caución, cuyo incumplimiento por parte del recurrente implica que se declare desierto el recurso. Los efectos de la sentencia quedan suspendidos hasta cuando se decida». Con lo anterior, se evidencia que la finalidad del recurso extraordinario ya no se regía por el desconocimiento de una jurisprudencia, sino que solo procedía por la vulneración de normas sustanciales por aplicación indebida.
Sim embargo, el recurso extraordinario de súplica, fue derogado por el artículo 2 de la Ley 954 de 2005. Ahora bien, se concluye que dentro del ordenamiento jurídico, está demostrado que en vigencia del Decreto 01 de 1984 anterior Código Contencioso Administrativo, coexistieron dos diferencias respecto al recurso extraordinario de súplica, es decidir: la primera Ley 11 de 1975, tuvo como finalidad aplicar de manera semejante la jurisprudencia del Consejo de Estado; mientras tanto que a través de la segunda ley, se basaba en evitar la violación directa de las normas sustanciales por aplicación indebida.
En consecuencia, la sentencia invocada S-185 del 9 de marzo de 1994, fue proferida en el marco normativo de la ley que se encontraba en vigencia para ese momento, esto es la Ley 11 de 1975. Por ende, si nos remitimos al artículo 97 del Código Contencioso Administrativo (CCA), para ese tiempo, modificado por el artículo 7.º del Decreto 2288 de 1989, aludía lo siguiente: «ARTICULO 7º.
El artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: integración y atribuciones de la sala de lo contencioso administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en seis (6) secciones, cada una integrada por cuatro (4) consejeros, con excepción de la sección segunda que estará integrada por seis (6) consejeros.
Cada sección ejercerá separadamente las funciones que les asignen la ley o este Código. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: 1. Resolver los conflictos de competencia entre las secciones del Consejo de Estado, los Tribunales Administrativos y las secciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.
Conocer de todos los procesos de competencia del Consejo de Estado que no estén asignados a las secciones. 3. Elaborar cada dos (2) años sus listas de auxiliares de la justicia. 4. Resolver los recursos extraordinarios que sean de su competencia. 5. Resolver los asuntos que le remitan las secciones, por su importancia jurídica o trascendencia social, si por estimar fundado el motivo resuelve asumir competencia. 6.
Conocer de los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación ». De la norma transcrita, se considera que la Sala Plena del Consejo de Estado, tenía la facultad de resolver recursos extraordinarios y también tenía competencia de cambiar o reformar jurisprudencia. Está claro que, no toda las providencias expedidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tenían como finalidad la unificación. Por lo que, el hecho de que fuera ese órgano el competente para resolver dicho recurso extraordinario de súplica, no significaba que la providencia proferida, tuviera connotación unificadora. 2.2.
Del caso concreto. En el asunto sub judice se solicita que se extienda los efectos de la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo S-185 del 9 de marzo de 1994. En desarrollo con el marco jurídico y normativo, la Sala deduce lo siguiente: La providencia fue proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para dar solución al recurso extraordinario de súplica consagrado en el artículo 2 de la Ley 11 de 1975, teniendo en cuenta que dicho medio de impugnación no tuvo como fin la unificación jurisprudencial.
Es por esto, que no todas las providencias que fueron proferidas por la Sala Plena o por las Secciones del Consejo de Estado, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 modificado por la ley 2080 de 2021, tienen la connotación de unificación jurisprudencial. Por lo anteriormente expuesto, y en consideración con el marco normativo, no hay lugar a extender los efectos de la sentencia S-185 de 1994 del 9 de marzo de 1994, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, porque no tiene connotación de ser de unificación jurisprudencial, suceso que hace inoportuno el mecanismo de extensión de jurisprudencia. En mérito de lo expuesto, este despacho de la Sección Segunda – subsección “A”:
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR por improcedente la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Gloria Inés Camargo Rojas, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. Cumplido lo anterior, devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente