1 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: UNIVERSIDAD LIBRE – SECCIONAL BARRANQUILLA Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS DE SOCIALES Tema: Liquidación de aportes al sistema de seguridad social por sucursales SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 19 de diciembre de 2014, proferida por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda incoada por la UNIVERSIDAD LIBRE – SECCIONAL BARRANQUILLA en contra del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.

I.- ANTECEDENTES 1.1. La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. la UNIVERSIDAD LIBRE – SECCIONAL BARRANQUILLA, a través de apoderado judicial, demandó ante el Tribunal Administrativo del Atlántico al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, con el objeto de que se accediera a las siguientes: 1.1.1.

Pretensiones “1. Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la liquidación certificada de la deuda No. 116 del 24 de julio del 2006 expedida por el jefe del Departamento Financiero del Instituto de Seguros 2 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sociales Seccional Atlántico, por la suma de CUATROCIENTOS VEINTITRÉS MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS M.L. (423.792.464.oo). 2.

Que se declare la nulidad de la comunicación No. GSA-DF-251-06 de fecha 12 de octubre del 2006 expedida por el Jefe del Departamento Financiero del Seguro Social Seccional Atlántico, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la liquidación certificada de la deuda No. 116 del 24 de julio de 2006. 3.

Que se declare la nulidad de la comunicación No. GSA-DF-255-06 de fecha 19 de octubre de 2006 expedida por el Jefe del Departamento Financiero del Seguro Social Seccional Atlántico, por medio de la cual se da alcance y se adiciona la decisión contemplada en el oficio No. GSA- DF-251-06. 4. Que como consecuencia de la prosperidad de las anteriores pretensiones se restablezca el derecho a la parte actora, ordenando al Seguro Social reliquidar la deuda que la Seccional Barranquilla de la Universidad Libre tiene con dicho instituto ajustándola a la realidad probatoria de lo que resulte demostrado en el presente proceso. 5.

Que se condene a la demandada en costas y agencias en derecho”. (Negrita del texto original) (Fls. 2 y 3 del cuaderno de primera) 1.1.2. Los actos acusados Se pretende en este proceso la nulidad de la Liquidación Certificada de la Deuda No. 116 de 24 de julio de 2006, por medio de la cual se determinó el valor adeudado por la Corporación Universidad Libre identificada con número de Nit. 860.013.798, por el pago extemporáneo de los aportes al sistema de seguridad social a corte 30 de mayo de 2006, expedido por el Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales.

El texto del acto acusado es el siguiente: “INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES – SECCIONAL ATLÁNTICO NIT. 860.013.816-1 LIQUIDACIÓN CERTIFICADA DE LA DEUDA No. 116 PARA INICIAR COBRO COACTIVO EL SUSCRITO JEFE DEL DEPARTAMENTO FINANCIERO SECCIONAL CERTIFICA: NOMBRE O RAZÓN SOCIAL: CORPORACIÓN UNIVERSIDAD LIBRE NIT 860.013.798 3 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FECHA DE CORTE PARA CAPITAL: DIA 30_ MES 05 _ AÑO 2006 VALOR DE LA DEUDA APORTES DE VALOR INTERESES Riesgos Profesionales 16.830.519 Ver nota No. 2 Pensión 205.514.07 9 Salud 193.112.41 6 Fondo de Solidaridad Pensional 8.335.450 Valor Total Aportes 423.792.46 4 SON: CUATROCIENTOS VEINTITRÉS MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS M/cte.

Notas: 1. El detalle de la deuda por cada seguro y por cada periodo de cotización, se relaciona en el documento anexo, que forma parte integral de esta liquidación certificada. 2. Los intereses correspondientes a esta deuda se deben liquidar a la tasa que esté vigente para el Sistema de Seguridad Social el día en que se efectúe el pago, siguiendo la metodología indicada en la Carta Circular No. 11 del 11 de febrero de 2005 de la Superintendencia Bancaria. 3.

Esta “Liquidación Certificada de la Deuda” presta mérito ejecutivo de conformidad con las normas legales de Seguridad Social. 4. Contra esta “Liquidación Certificada de la Deuda” procede únicamente el recurso de reposición de acuerdo con la resolución No. 5720 del 4 de noviembre de 2005 de la Presidencia del ISS. 5. Esta “Liquidación Certificada de la Deuda” debe ser cancelada por el deudor dentro de los (5) días hábiles siguientes a su notificación. Barranquilla, Julio 24 de 2006 Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico” De igual forma, se demanda la nulidad de las comunicaciones GSA-DF-251- 06 y GSA-DF-255-06 de 12 y 19 de octubre de 2006, respectivamente, por medio de las cuales se resolvió el recurso de reposición en contra del anterior 4 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acto, expedidas por el Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales. 1.1.3.

Fundamentos de hecho El Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales expidió la Liquidación Certificada de la Deuda No. 116 de 24 de julio de 2006 por valor de cuatrocientos veintitrés millones setecientos noventa y dos mil cuatrocientos sesenta y cuatro pesos ($423.792.464), por el pago extemporáneo de los aportes al sistema de seguridad social de la Corporación Universidad Libre identificada con número de Nit. 860.013.798, con corte a 30 de mayo de 2006, y que corresponden al periodo enero de 1995 a mayo de 2006.

Mediante oficio No. 026939 de 28 de julio de 2006, el Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales envió citación a la Corporación Universidad Libre en la dirección KM 7 Antigua vía Puerto Colombia Barranquilla para que acudiera personalmente a la sede de la Seccional Atlántico para notificarse de manera personal del anterior acto.

La Universidad Libre Seccional Barranquilla interpuso oportunamente recurso de reposición en contra de la Liquidación Certificada de la Deuda alegando, que la misma no corresponde al valor que realmente adeuda dicha Seccional, en la medida en que se incluyen valores de todas las seccionales de la Universidad. El citado recurso fue resuelto mediante las comunicaciones GSA-DF-251-06 y GSA-DF-255-06 de 12 y 19 de octubre de 2006, respectivamente, expedidas por el Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales, en el sentido de confirmar la Liquidación Certificación de la Deuda. 1.1.4.

Normas violadas y concepto de la violación En opinión de la parte actora los actos administrativos acusados infringen los artículos 209 de la Constitución Política, 5° de la Ley 489 de 1998, 23 numeral 7 del Código de Procedimiento Civil, y 84 del Código Contencioso Administrativo, así como las Resoluciones 5374 de 1974 y 1835 de 1995 expedidas por el Presidente del Instituto de Seguros Sociales, bajo el siguiente concepto de violación: - Infracción de norma superior Precisó que los actos acusados desconocen el artículo 209 constitucional, norma que consagra que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y 5 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones, pues la delegación que se realiza a los funcionarios seccionales no los faculta para invadir la competencia de otras seccionales y menos del nivel nacional.

Agregó que, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley 489 de 1998 las entidades administrativas deben ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones que les hayan sido asignadas expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento, disposición que se vulneró por el Jefe del Departamento Financiero Seccional Barranquilla al exceder sus competencias e incluir en la liquidación certificada de la deuda saldos que correspondían a otras seccionales de la Universidad Libre distintas de la de Barranquilla. - Expedición por funcionario sin competencia o en forma irregular Señaló que los actos demandados fueron expedidos por un funcionario que no tenía competencia, ya que el presidente del Instituto de Seguros Sociales al expedir la Resolución No. 1111 de 1998 por medio de la cual se delega la función de declarar la existencia de la deuda mediante la liquidación certificada en el funcionario del nivel seccional, únicamente tenía la intención de delegar lo que correspondía a su seccional, pero no le otorgaba la facultad de establecer valores de empresas que estuvieran por fuera de su seccional, pues dicha situación desborda su competencia funcional. - Falsa Motivación Alegó que el acto acusado, Liquidación Certificada de la Deuda No. 116 de 24 de julio de 2006, incurre en falsa motivación, ya que no es cierto que la Seccional Barranquilla adeude la suma de $423.792.464, pues dicha liquidación se fundamenta en un informe a nivel nacional que incluye las 7 seccionales o sucursales de la Universidad Libre.

Aseguró que las comunicaciones GSA-DF-251-06 y GSA-DF-255-06 de 12 y 19 de octubre de 2006, por medio de las cuales se resolvió el recurso de reposición también incurren en falsa motivación cuando señalan que al tener la Universidad Libre un solo NIT no es posible identificar o individualizar el valor adeudado por sucursales, y que, por tanto, a quien le corresponde establecer la forma de cancelación de cada sucursal es al empleador que es quien mejor conocer la distribución de la nómina y a qué negocio cotiza cada trabajador, ya que, por el contrario, el Seguro Social tiene subdivididas las seccionales de la Universidad Libre por códigos, correspondiéndole a la Seccional Barranquilla el código 002, lo que permitía discriminar lo que ésta adeudaba.

Agregó que, si la deuda es indivisible y no era posible identificarla por seccionales, lo lógico era notificar el acto que determina la deuda a nivel 6 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nacional en la sede principal de la universidad, esto es, en la ciudad de Bogotá, pues no es razonable que una deuda a nivel nacional sea notificada en una seccional, pues ello desconoce lo previsto en el numeral 7 del artículo 23 del Código de Procedimiento Civil aplicable al procedimiento administrativo por remisión del artículo 267 del CCA. 1.2.

Contestación de la demanda El Instituto de Seguros Sociales contestó en tiempo la demanda y se opuso a sus pretensiones, en los siguientes términos: Señaló que la Liquidación Certificada de la Deuda se expidió con base en el informe de fiscalización presentado por los asesores Iván Reyes y Roger Ramos según acta de visita No. 8740 del 26 de agosto de 2005, en la cual se determinó los intereses por pagos extemporáneos no cancelados como grandes aportantes y por sucursales por valor de $565.316.508 lo que no permite individualizar el valor adeudado por sucursales al cotizar amparado bajo un solo número de Nit.

Destacó que quien debe establecer la forma de cancelación de cada sucursal es el mismo empleador pues es el que conoce la distribución de cada nómina y a qué negocio cotiza cada trabajador. De otro lado, formuló las excepciones de inadecuada acción para reclamar las pretensiones y caducidad. Sobre la primera, adujo que, al no existir derecho que restablecer, la acción a impetrar era la de nulidad simple y no la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Respecto de la segunda, indicó que teniendo en cuenta que la liquidación de la certificación de la deuda se notificó el 26 de julio de 2006, el término máximo para presentar la demanda era el 26 de noviembre de esa anualidad, pero como la demanda se formuló el 26 de febrero de 2007, la acción había caducado. II. LA SENTENCIA APELADA La Subsección de Descongestión, del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 19 de diciembre de 2014, declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda.

Señaló, en relación con las excepciones: i) Que no operó la caducidad de la acción, en razón a que contra la Liquidación Certificada de la Deuda se interpuso recurso de reposición el cual fue decidido mediante las comunicaciones GSA-DF-251-06 y GSA-DF- 255-06 de 12 y 19 de octubre de 2006, respectivamente, ésta última notificada el 24 del mismo mes y año, motivo por el cual el término de 4 meses vencía el 25 de febrero de 2007, día que por ser inhábil se extendió hasta el primer día hábil siguiente, esto es, hasta el 26 de febrero de 2007, fecha en la cual fue presentada la demanda. 7 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Que la acción idónea es la de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que los actos demandados imponen una obligación dineraria a la entidad demandante, constituyendo para ésta la violación de sus derechos, los cuales pretende sean resarcidos mediante la reliquidación de la referida deuda.

Precisó, respecto al fondo del asunto, que no es aplicable el artículo 23 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que este se refiere a la competencia de los jueces civiles para conocer las demandas en razón del territorio, siendo una norma propia del juicio civil no aplicable a las competencias de las autoridades administrativas, además de que el artículo 267 del CCA pertenece al libro Quinto que se refiere a los procedimientos jurisdiccionales, y no a los procedimientos administrativos.

Afirmó, de otro lado, que dentro de las modalidades de la acción administrativa se encuentra la delegación de funciones, la cual para que sea válida requiere que el acto de delegación sea por escrito, en el que se determine la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren. Aseguró, después de realizar un análisis de los requisitos de la figura de la delegación que, en el caso concreto, la delegación que efectuó el presidente del ISS mediante las Resoluciones Nos. 376 de 1997 y 1111 de 1998, a nivel seccional al Jefe del Departamento Financiero y a nivel nacional al Vicepresidente Financiero, el Jefe del Departamento de Cuentas Corrientes o el Jefe del Departamento de Cobranzas, es válida, al cumplir con los requisitos de ley y no ser de aquellas funciones que no se pueden delegar.

Aseveró que, la citada delegación consistía en transferir la función de declarar la existencia de una deuda por no consignación de los aportes al SGSS a los funcionarios delegatarios, y que en ninguna parte del acto que delega se señala que tal declaración se limita para las empresas que se encuentren comprendidas dentro de la región donde queda ubicada la seccional del seguro social, por lo que, se entiende que la delegación es respecto a todas las empresas aportantes dentro del territorio nacional, finalidad esta que no era posible modificar por la parte demandada.

Por último, estimó que no es posible acoger el argumento de que la Seccional del ISS sólo podía declarar la deuda de la seccional Barranquilla ya que como lo afirma la parte demandada la forma de cancelación de los aportes le compete al empleador que es quien conoce la distribución de la nómina y a qué negocio cotiza cada trabajador, por lo que no se puede pretender que la seccional de Barranquilla sea considerada como un ente distinto de la Universidad Libre, como si fuera una empresa diferente. 8 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- EL RECURSO DE APELACIÓN La Universidad Libre Sucursal Barranquilla interpuso en forma oportuna recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en orden a que sea revocada.

En sustento de la impugnación señaló que el artículo 8 de la Ley 489 de 1998 determina la desconcentración administrativa y la define como la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, que para el caso de la seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales es una dependencia de dicha entidad que tiene su sede principal en la ciudad de Bogotá. Aseguró que la Seccional Atlántico del ISS tiene su competencia y funciones dentro del ámbito del departamento y por tanto sus atribuciones no pueden sobrepasar los límites territoriales en la que ejerce sus funciones, por lo que la delegación que le realiza el presidente del ISS está supeditada a los límites de competencia y función de cada una de las seccionales.

En ese sentido, afirmó que el hecho de que en las resoluciones de delegación se hubiese omitido el ámbito territorial, no quiere decir que no tenga límites en el tiempo y en el espacio, por el contrario, se ha de determinar que se encuentra supeditada a las atribuciones que tiene cada una de las seccionales, pues la delegación se debe transferir en forma específica y temporal, de acuerdo con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 489 de 1998, pues no es lógico que un funcionario seccional tenga la misma atribución de uno a nivel nacional.

Alegó, de otro lado, que el artículo 21 del Decreto 1406 de 1999 establece la potestad a los grandes contribuyentes de hacer la declaración de autoliquidación de aportes al sistema de seguridad social, de manera consolidada o por sucursales, y con fundamento en ello la entidad demandante optó porque cada una de sus seccionales lo efectuara de manera independiente, siendo cada una de éstas responsable del pago de los aportes que le correspondan en relación con sus empleados.

Agregó que si bien, la Universidad Libre es una sola entidad, no es menos cierto que cada seccional es responsable de la administración de los recursos destinados a la seguridad social ante cada seccional del ente recaudador, por lo que no es posible que una seccional del ISS imponga una sanción por deudas que no están en su férula, lo que en la práctica vulnera el derecho de defensa, por cuanto exige recaudar los medios probatorios que obran en otras seccionales, carga que no es propia de sus funciones máxime cuando la norma autorizaba la descentralización de los pagos.

IV.- ACTUACIONES EN SEGUNDA INSTANCIA 4.1. Mediante auto de 28 de marzo de 2017 se corrió traslado a las partes 9 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para que presenten sus alegatos y al Ministerio público para que formule su concepto.

Dentro del anterior término la parte actora reiteró los argumentos esgrimidos en la demanda y en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. La parte demandada no intervino en esta etapa de la actuación y el Ministerio Público guardó silencio. 4.2. Por medio de providencia de 8 de mayo de 2023, el Despacho Sustanciador ordenó tener al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación – P.A.R. I.S.S. como sucesor procesal del extinto Instituto de Seguros Sociales1, en razón del contrato de fiducia mercantil de administración y pagos No. 015-20157 suscrito entre el liquidador del ISS y la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. FIDUAGRARIA S.A., en el cual se indicó que el patrimonio autónomo de remanentes tenía por objeto “atender los procesos judiciales en los cuales sea parte el Instituto de Seguros Sociales en liquidación”.

En esta misma providencia se ordenó vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por ser la entidad que actualmente ostenta la función de liquidación de las contribuciones para el sistema de seguridad social. 4.3. Contra la anterior decisión la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP interpuso recurso de reposición, el cual fue decidido mediante auto del 20 de septiembre de 2023, en el sentido de confirmar su vinculación. Dentro del término de traslado que se le otorgó a la UGPP para que se pronunciara si lo consideraba pertinente, dicha entidad guardó silencio.

V.- CONSIDERACIONES 5.1. Problemas jurídicos a resolver en esta instancia Le corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si los actos acusados fueron expedidos por el Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales sin competencia; en razón a que, en criterio, de la parte actora, no se podía liquidar el valor de la deuda de todas las seccionales de la Universidad Libre, sino únicamente de la seccional a la que pertenece.

En segundo lugar, se deberá establecer si los actos demandados adolecen de falsa motivación, al señalar que no era posible individualizar el valor adeudado por sucursales, en la medida en que la actora cotiza amparada bajo un solo NIT. 1 El Instituto de Seguros Sociales se extinguió como persona jurídica desde el 31 de marzo de 2015, como consecuencia del proceso de supresión y liquidación ordenado en el Decreto 2013 de 2012, “Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones”. 10 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.

Análisis de la impugnación 5.2.1. El cargo de violación de norma superior y falta de competencia 5.2.1.1. La parte actora adujo, en síntesis, que los actos administrativos acusados adolecen de nulidad toda vez que el funcionario que expidió la Liquidación Certificada de la Deuda no tenía competencia para determinar el valor adeudado de todas las seccionales de la Universidad Libre, por concepto del no pago o pago extemporáneo de los aportes de seguridad social, en razón a que sus atribuciones se limitaban a liquidar las deudas de las empresas que se encontraban en su seccional y no de otras que estuvieran por fuera de su ámbito territorial, pues ello, a su juicio, desconoce los artículos 209 constitucional y 5° de la Ley 489 de 1998.

Al revisar la sentencia apelada, la Sala advierte que el Tribunal negó la prosperidad de estos motivos de censura con fundamento en que el Jefe del Departamento Financiero expidió los actos acusados con base en la delegación que le realizó el presidente del ISS mediante la resolución Nos. 1111 de 1998, delegación que cumplió con los requisitos previstos en la ley y que no fue limitada por el delegante en el acto de delegación, motivo por el cual era posible que la Seccional del Atlántico del ISS declarara la existencia de deuda por no consignación de aportes al SGSS respecto de todas las seccionales aportantes dentro del territorio nacional.

La parte actora impugna la sentencia de primera instancia y como motivo de inconformidad reitera que la Seccional Atlántico del ISS tiene su competencia y funciones dentro del ámbito del departamento, que la delegación que se realizó al Jefe del Departamento Financiero ésta supeditada a los límites de cada una de las seccionales y que el hecho de que en las resoluciones de delegación se hubiese omitido su ámbito territorial, no quiere decir que ésta no tenga límites en el tiempo y en el espacio. 5.2.1.2.

Para decidir lo pertinente, es preciso señalar que el Instituto de Seguros Sociales fue creado mediante la Ley 90 de 1946 como un establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, que posteriormente fue reestructurado por medio del Decreto 2148 de 19922, cambiando su naturaleza jurídica a Empresa Industrial y Comercial del Estado, como entidad descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social3, con el objeto de dirigir, administrar, controlar, vigilar y garantizar la prestación de los servicios de seguridad social, la afiliación y el recaudo de los aportes. 2 Por el cual se reestructura el Instituto de Seguros Sociales, ISS. 3 Mediante el Decreto ley 4107 de 2011 se estableció que el ISS fuera una entidad vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social. 11 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por medio del Decreto 1403 de 1994 el Gobierno Nacional4 aprobó el Acuerdo No. 62 del 29 de junio de 1994 del Consejo Directivo del Instituto de Seguros Sociales que adopta la estructura interna y establecen las funciones de sus dependencias5, norma que fue posteriormente modificada por los Decretos 337 de 1995, 1944 de 1995, 983 de 1998, 2599 de 2002 y 2012 de 2012.

En la citada normativa se estableció que el Instituto se configura por unidades estratégicas de negocios, con base en niveles de operación Nacional, Seccional, Zonal y Local, orientada a la satisfacción del cliente y al funcionamiento descentralizado de sus unidades operativas. Al describir la estructura en sus diferentes niveles, señaló sobre el Nivel Nacional que las unidades o dependencias del nivel directivo se denominan Presidencia, Secretaría General, Vicepresidencias y Gerencias; las de asesoría, Direcciones y Unidades; y las ejecutivas son Departamentos, Coordinaciones y Secciones.

Sobre el Nivel Seccional, estableció que las unidades o dependencias del nivel directivo se denominarían Gerencias y Secretarías Seccionales; las de asesoría, Direcciones y/o Unidades; y las ejecutivas, Departamentos, Coordinaciones, Secciones o Centros. Indicó que el nivel seccional tendría una sola Gerencia6 y que en aquellos departamentos donde éstas funcionan, las sedes corresponden a las respectivas capitales del departamento y distrito7.

Así mismo, señaló que las Direcciones, Unidades, Departamentos, Coordinaciones, Secciones y demás áreas organizacionales que funcionan en el Nivel Seccional, dependen jerárquicamente de la Gerencia Seccional; excepto las áreas de Auditoría Interna y Auditoría Disciplinaria que dependerán de sus homólogos en el Nivel Nacional. Una vez descrita la estructura de los niveles de operación Nacional, Seccional, Zonal y Local, en las normas en cita se definió las funciones por dependencia en cada uno de los niveles mencionados.

Para el caso específico del Departamento Seccional Financiero, que depende de la Gerencia Seccional se establecieron las siguientes funciones8: “ARTÍCULO 95. El Departamento Seccional Financiero cumplirá las siguientes funciones: 4 De conformidad con el numeral 2° del Decreto 2148 de 1992 es función del Presidente del Instituto de Seguros Sociales someter a consideración del Gobierno Nacional la aprobación de los estatutos del Instituto, así como la estructura interna del mismo. 5 De conformidad con el numeral 14 del artículo 9 del Decreto 2148 de 1992 es función del Consejo Directivo del Instituto de Seguros Sociales adoptar la estructura interna del Instituto en todos sus niveles, nacional, seccional o regional. 6 Decreto 2599 de 2002, artículo 1°. 7 En los Departamentos donde funcionan Gerencias Seccionales, las sedes corresponden a las respectivas capitales del departamento y distrito, excepto la Gerencia de Boyacá cuya sede es Sogamoso. 8 Artículo 95 del Decreto 1403 de 1994 12 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) Cumplir y ejecutar las normas en materia de contabilidad, presupuestos, costos, facturación, cobranzas, tesorería y cuentas por pagar de cada negocio a nivel seccional del Instituto. b) Aplicar las políticas fijadas como directriz para lograr los objetivos y metas definidos por la Presidencia del ISS en coordinación con las Vicepresidencias de cada negocio. c) Planear, evaluar y controlar las actividades del área financiera de cada negocio del Instituto que se manejan a nivel seccional. d) Aplicar las normas, técnicas y los procedimientos para la administración y el control financiero de cada negocio. e).

Orientar, coordinar y controlar la elaboración de los planes y programas contables, presupuestales, de costos y tesorería para cada negocio del ISS y que se efectúen en cada centro de responsabilidad y unidades operativas que dependan de la Seccional. f) Aplicar y difundir los indicadores financieros que permitan evaluar la eficiencia de los planes, programas y proyectos para cada negocio y que se efectúen en cada centro de responsabilidad y unidades operativas que dependan de la Seccional. g) Elaborar los informes y estados financieros y presentarlos ante el Nivel Nacional y organismos de control que los exijan a nivel seccional. h) Coordinar con la Gerencia Financiera del Nivel Nacional y respectivas Vicepresidencias, todos los asuntos referentes al Presupuesto de cada negocio que se manejen a nivel seccional. i) Dirigir la elaboración de los proyectos de presupuesto de cada negocio, por centro de responsabilidad y unidades operativas que le reporten y efectuar la consolidación del mismo para su presentación ante el Nivel Nacional. j) Someter a consideración de la Gerencia Financiera del Nivel Nacional, los proyectos de presupuesto por cada negocio y demás modificaciones para su respectivo trámite. k) Evaluar la ejecución del presupuesto de cada negocio por centro de responsabilidad y unidades operativas que dependan de la Seccional. l) Coordinar la elaboración, presentación, modificación y evaluación del Programa Anual Mensualizado de Caja para cada negocio del ISS. 13 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co m) Coordinar las actividades de la Seccional y unidades operativas en lo referente a la administración de los recursos financieros. n) Promover y mantener relaciones con el sector bancario y financiero de la Seccional. o) Velar porque se cumpla por parte de las tesorerías, el adecuado pago y recaudo de obligaciones y derechos. p) Aplicar los modelos de costos que se diseñen para la Seccional por cada negocio, centro de responsabilidad y unidad operativa. q) Las demás que se le asignen.” Pues bien, de la reseña anterior se observa que, de acuerdo con el Decreto 1403 de 1994 y sus modificaciones, el ISS es una entidad que cuenta con dependencias del nivel territorial, las cuales ejercen sus funciones dentro del ámbito territorial en el cual se encuentran.

Lo anterior, debe ser leído en concordancia con el artículo 8º de la Ley 489 de 1998 que regula la figura de la desconcentración administrativa, a partir de la cual se advierte que, cuando se establecen competencias en funcionarios del orden territorial de un organismo, los actos que éstos expiden no tienen el carácter de nacionales, de un lado, porque sólo rigen en el ámbito territorial para el cual fueron expedidos, y de otro, por la jerarquía del funcionario que los expide, el cual es del nivel territorial y no nacional. 5.2.1.3.

Sin embargo, en el caso concreto, el acto acusado, Liquidación Certificada de la Deuda No. 116 de 2006, por medio del cual se determinó que la Universidad Libre adeudaba la suma de $423.792.464 a 30 de mayo de 2006, por concepto del pago extemporáneo de los aportes al sistema de seguridad social, fue expedido por el Jefe del Departamento Financiero de la Seccional de Atlántico del Instituto de Seguros Sociales en cumplimiento de la delegación que le realizara el Presidente del Instituto de Seguros Sociales a los Jefes del Departamento Financiero de las Seccionales.

En efecto, de acuerdo con el numeral 5° del artículo 11 del Decreto 2148 de 1992, es función del Presidente del Instituto de Seguros Sociales organizar, dirigir y controlar la inscripción de afiliados, la facturación y el recaudo de aportes, con arreglo a las disposiciones que para tal efecto dicte el Consejo Directivo. En desarrollo de la anterior función el Presidente del Instituto expidió la Resolución 376 de 1997, por medio del cual estableció el procedimiento para determinar el saldo a cargo o a favor de los aportantes del Sistema de Seguridad Social que administra dicha entidad.

En este mismo acto el presidente delegó la facultad de declarar la existencia de la deuda en funcionarios a nivel seccional y nacional en los siguientes términos: 14 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “ARTÍCULO 2o.

Delegar la facultad de declarar la existencia de la deuda, mediante liquidación certificada que determine el valor adeudado, en los siguientes funcionarios del Nivel Seccional conjuntamente: El Jefe del Departamento Financiero y el Coordinador de Recaudo y Cartera o quienes hagan sus veces. ARTÍCULO 3o. Delegar la facultad de declarar la existencia de la deuda, mediante liquidación certificada que determine el valor adeudado, en los siguientes funcionarios del nivel nacional independientemente: El Vicepresidente Financiero, el Jefe del Departamento de Cuentas Corrientes, o el Jefe del Departamento de Cobranzas.” Posteriormente, mediante la Resolución 1111 de 1998 la delegación a nivel seccional se modificó así: “ARTÍCULO 1o.

Delegar la facultad de declarar la existencia de la deuda mediante liquidación certificada o mediante resolución motivada en el siguiente funcionario del Nivel Seccional: el Jefe del Departamento Financiero o quien haga sus veces.” (negrita fuera del texto original) 5.2.1.4. Pues bien, una vez descrita la estructura del ISS y la forma en que se delegó las función del presidente del ISS a los Jefe del Departamento Financiero de las Seccionales, la Sala encuentra que no le asiste razón al a quo al señalar que la delegación que se efectúo no tenía límites al no estar condicionada de manera específica a las empresas que se encontraran dentro del ámbito territorial de la seccional, y que, por tanto, se entendía que podían declarar la existencia de la deuda de empresas aportantes a nivel nacional, pues, como ya se explicó, de un lado, el Jefe del Departamento Financiero de las Seccionales hace parte de la estructura interna de una entidad que está separada por niveles, y que, por tanto, tiene establecidas sus competencias en razón al nivel al que pertenece y; de otro, la delegación que se realizó fue tanto a nivel nacional como seccional, lo que indica que tal facultad, estaba claramente asignada por su ámbito territorial y de jerarquía. En ese orden de ideas, el Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico no tenía competencia para declarar la existencia de la deuda de una entidad a nivel nacional, como efectivamente lo realizó con el acto acusado, Liquidación Certificada de la Deuda No. 116 de 24 de julio de 2006, al determinar el valor adeudado por el pago extemporáneo de los aportes al sistema de seguridad social de la Universidad Libre en todas sus seccionales, pues la delegación que se le realizó estaba limitada por el ámbito territorial de la seccional donde ejerce sus funciones, las cuales no se pueden extender sin desconocer las competencias que en ese mismo asunto tienen los Jefes de Departamento Financiero de las demás seccionales o, a nivel nacional, el Vicepresidente Financiero, el Jefe del Departamento de Cuentas Corrientes, 15 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o el Jefe del Departamento de Cobranzas, según la delegación que para tal efecto se realizó en los correspondientes actos de delegación. Por todo lo anterior, la Sala concluye que se encuentra acreditado el vicio de falta de competencia en la expedición de los actos demandados. 5.2.2.

El cargo de falsa motivación 5.2.2.1. En criterio de la accionante los actos censurados incurrieron en falsa motivación de un lado, al señalar un mayor valor del que efectivamente la Seccional de Barranquilla de la Universidad Libre adeudaba; y de otro, al afirmar que por tener la Universidad Libre un solo NIT no era posible identificar el valor adeudado por sucursales.

Sobre este cargo el a quo indicó que es ajustado asegurar que la forma de cancelación de cada sucursal le corresponde al empleador que es quien conoce la distribución de la nómina y a qué negocio cotiza cada trabajador, por lo que no puede pretender la actora, que a la seccional Barranquilla se le dé un manejo diferente al de la Universidad Libre, como si fuera una Institución de Educación Superior diferente.

Sobre este asunto, en el escrito de apelación la parte demandante alega que el artículo 21 del Decreto 1406 de 1999 establece que los grandes contribuyentes tienen la potestad de hacer la declaración de autoliquidación de aportes al sistema de seguridad social de manera consolidada o por sucursales, opción esta última por la cual optó la actora, lo que significa que cada sucursal es responsable del pago de los aportes que le correspondan en relación con sus empleados. 5.2.2.2.

La Sala precisa, a efectos de resolver lo pertinente, que el vicio de nulidad por falsa motivación9 debe ser entendido desde 3 enfoques distintos, a saber: la falsa motivación de hecho, la falsa motivación en derecho y la indebida motivación, aspectos estos que deben ser analizados siempre desde el contenido mismo del acto censurado, es decir, atendiendo su alcance interno, lo que impone que el análisis haga referencia a lo que expone el acto administrativo en la parte motiva y en la resolutiva.

Pues bien, el primero supone un juicio de certeza, es decir, el cuestionamiento acerca de si son ciertos los hechos que se esgrimen como fundamento para expedir la decisión que se cuestiona. Así, de advertir que son falsos, el Juez no tiene opción diferente que acoger la pretensión de nulidad que se funda 9 Con relación al vicio de falsa motivación se puede consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencias de 27 de abril de 2023, rad. 05001-23-31 -000-2011-00642-01; 29 de septiembre de 2022, Rad. 730001-23-33-000- 2013-00081- 01; 28 de abril de 2022, rad. 47001-23-31-000-2012-00414-01; y 25 de marzo de 2022, rad. 25000-23-41-000-2014-00262-01 con ponencia del consejero ponente Oswaldo Giraldo López. 16 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la mencionada argumentación, si ellos son determinantes para la decisión que el acto toma.

Por su parte, un cargo de falsa de motivación en derecho está orientado a atacar los supuestos jurídicos esgrimidos en la parte motiva y que sustentan la expedición del acto, de modo que, si llega a acreditarse que la normativa que invoca la Administración no tiene el alcance para definir la situación jurídica en el acto, la suerte que corre en un juicio de nulidad será la de desaparecer del orden jurídico por ilegal.

Finalmente, la indebida motivación emerge del análisis del acto a partir de cinco (5) tipos de inferencias lógicas; veamos: la primera se presenta cuando la decisión vertida en la parte resolutiva del acto no es la causa eficiente de lo expuesto en la parte motiva. El impugnante entonces puede controvertir la certeza de lo expuesto en cada una de ellas para determinar que lo definido en el acto no es eficiente para producir la decisión. La segunda se formula asegurando que la motivación del acto administrativo no es suficiente ni adecuada con el fin que se pretende alcanzar con su expedición, aspecto este último que tendría que estar contenido en la parte resolutiva.

En este contexto, la discusión vendría a darse sobre las razones aducidas por la Administración para la expedición de la decisión y no sobre lo resuelto, pues este es una meta a alcanzar. Se trataría entonces de una relación teleológica pues se establece a partir de un fin que pretende alcanzar la Administración con los medios que allí enlista, pero en donde se demuestra que éstos no resultan adecuados ni suficientes para ello.

Como tercer criterio para aducir un cargo de falsa motivación encontramos aquél en donde lo resuelto se sustenta exclusivamente en que las demás probabilidades o hechos que se dan alrededor de ella no son posibles o no son probables. Así, lo que busca este tipo de relación excluyente es atacar el juicio de descarte de las otras posibles alternativas que tuvo en cuenta la entidad al expedir el acto para la validez de lo resuelto.

Acontece también la falsa motivación cuando del postulado general que invoca la autoridad demandada en la parte motiva no se deduce el resultado pragmático que se vierte en la parte resolutiva. Por último, la quinta inferencia lógica que conduciría a adelantar un análisis de invalidez por falsa motivación sería la concerniente a la relación de equivalencia significativa, que parte de un presupuesto consistente en que el acto predica una condición de un sujeto en las consideraciones para entenderla semejante o análoga a otro en lo que resuelve.

En tal medida, demostrar la nulidad por esta relación lógica llevaría a analizar si es cierto tanto lo afirmado en la parte motiva como en la resolutiva, y entonces definir la validez de la decisión. 17 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.2.3.

Siendo ello así, lo primero que destaca la Sala es que el reproche por falsa motivación en este caso es de hecho, puesto que la recurrente alega que el fundamento fáctico expresado en la parte motiva del acto acusado no es cierto, ya que, a su juicio, cada sucursal tenía un código que permitía identificarlas, y en ese sentido, a pesar de que la Universidad Libre sólo tuviera un único número Nit, sí era posible determinar el valor de la deuda por seccionales.

Específicamente, señala que la Seccional o sucursal de la Universidad Libre en Barranquilla tenía asignado el código 002. Para decidir, es preciso recordar el fundamento de la comunicación GSA-DF- 251-06 de 16 de octubre de 2006, expedida por el Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte actora en contra de la Liquidación Certificada de la Deuda No. 116 de 24 de julio de 2006.

En efecto, dicho oficio señala: “[…] En respuesta al oficio referenciado me permito responderle que este departamento una vez analizada juiciosamente su petición especial de modificar la liquidación certificada de la deuda No. 116 del 24 de julio de 2006, considera pertinente rechazarla por improcedente debido a que el cálculo de la misma se hizo con base en el informe de fiscalización presentado por los asesores IVAN REYES y ROGER RAMOS según acta de visitas N° 8740 del 26 de agosto de 2005 el cual determinó intereses por pagos extemporáneos no cancelados como grandes aportantes y por sucursales por valor de (565.316.508) al empleador UNIVERSIDAD LIBRE identificada con el Nit. 8600013798, lo que no permite individualizar el valor adeudado por sucursales al cotizar amparado bajo un solo Nit.

Por lo tanto quien debe establecer la forma de cancelación de cada sucursal es el empleador pues es el que conoce la distribución de cada nómina y a qué negocio cotiza cada trabajador. En consecuencia este departamento se permite confirmar la liquidación certificada de la deuda recurrida al empleador UNIVERSIDAD LIBRE por todas las sucursales y les conmina a su cancelación a la mayor brevedad posible, suma que a la fecha con corte a 30 de octubre de 2006 asciende a setecientos un millón novecientos cuatro mil setecientos cincuenta y seis pesos ($701.904.756). […]” (Negrita y subrayas fuera del texto original) El anterior argumento fue reiterado en la comunicación GSA-DF-255-06 de 19 de octubre de 2006, expedida por el Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales, que adicionó el acto que resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Seccional Barranquilla de la Universidad Libre en contra de la liquidación certificada de la deuda. 18 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, de la revisión del expediente se advierte el documento soporte de la Liquidación Certificada de la Deuda denominado “SEGURO SOCIAL LIQUIDACIÓN DEUDA POR PAGOS EXTEMPORÁNEOS” del empleador Corporación Universidad Libre Nit. 00860013798, en el cual aparece la anotación “Tipo Emp: Gran Aportante por Sucursal”, así como un cuadro con 13 columnas tituladas así: • Ciclo • Días en mora • Suc. • Sticker • Fecha Venc. • Fecha Pago • Riesgos • Pensión • Salud • FSP • Total Aportes • Intereses • Deuda Total En la columna denominada “Suc”, se encuentran los siguientes datos: 007, 001, 004, 005, 002, 000, 006 y 003, los cuales están repetidos en varias ocasiones en las diferentes filas.

Por su parte, de la revisión del dictamen rendido por el perito Máximo Henríquez Mendoza10, se lee lo siguiente: “En la Universidad Libre de Barranquilla fui atendido por el auxiliar de nómina señor Boris Silva, […] quien me puso a disposición todas las planillas de pago de aportes pensionales, las nóminas de los trabajadores, libros y demás documentos necesarios para llevar a cabo el experticio.

El Instituto de Seguros Sociales le tiene asignado un código diferente a cada una de las seccionales que tiene la universidad Libre en Colombia, y a la Seccional Barranquilla (Atlántico) le corresponde el código 002 según aparece en todas las planillas de pago de aportes pensionales […]” (Subrayas y negrita fuera del texto original) De lo hasta aquí expuesto, para la Sala es posible concluir que del documento soporte del acto de Liquidación Certificada de la Deuda No. 116 de 24 de julio de 2006, sí era posible identificar los valores que se adeudaban por seccionales, pues precisamente la columna “Suc” identificaba el código de la sucursal o seccional que realizó de forma extemporánea el aporte al 10 Folio 171 del cuaderno principal. 19 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sistema de seguridad social, por lo que, no es cierto que la entidad demandada no tenía posibilidad de discriminar las seccionales de la Universidad Libre y que lo único que identificaba los aportes era el número de Nit de la Institución de Educación Superior.

Confirma lo anterior, las disposiciones que establecen el régimen de recaudación de los aportes que financian el Sistema de Seguridad Social, Decreto 1406 de 199911, el cual prevé la posibilidad de realizar la autoliquidación y pago de aportes al sistema de seguridad social de forma consolidada o por sucursales. En efecto, el artículo 21 del citado decreto establece que los grandes aportantes pueden efectuar la liquidación y el pago de los aportes de forma consolidada en los siguientes términos:

ARTICULO

21. PLAZO ESPECIAL PARA EL PAGO DE APORTES CUANDO SE PRESENTA LA DECLARACION DE AUTOLIQUIDACION DE APORTES EN FORMA CONSOLIDADA. Los grandes aportantes que tengan más de veinte (20) sucursales, o con sucursales en más de cinco (5) municipios, que presenten la declaración de autoliquidación de aportes al Sistema en forma consolidada, esto es, que incluya la totalidad de sus sucursales, deberán pagar en los sitios fijados por la entidad administradora, dentro del mes calendario siguiente a cada período laborado y a más tardar dentro en las siguientes fechas: […]

PARAGRAFO 1 o. Para efectos de lo previsto en este artículo, los grandes aportantes deberán informar a la entidad administradora, con no menos de dos meses de anterioridad, la decisión de autoliquidar los aportes en forma consolidada.

PARAGRAFO 2 o. Para efectos de lo previsto en este artículo, se entiende que si el pago se realiza en forma consolidada, el medio computacional de archivo o el formulario físico de autoliquidación de aportes al Sistema, deberá presentarse igualmente en forma consolidada.” Con relación a los aportes por sucursales, el artículo 38 ibídem, señala: “ARTICULO

38. AUTOLIQUIDACION DE APORTES POR SUCURSALES. El aportante podrá presentar la declaración de autoliquidación de aportes al Sistema de Seguridad Social 11 Por el cual se adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho Sistema y se dictan otras disposiciones. 20 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Integral, y pagar las cotizaciones por cada una de sus sucursales de manera independiente en los lugares que señalen las entidades administradoras.

Para estos efectos, cada sucursal podrá comprender uno o más centros de trabajo, entendiendo por tal el grupo de trabajadores que desempeñan una misma actividad económica y se encuentran expuestos a un mismo riesgo o enfermedad profesional. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de las disposiciones sobre declaración y pago de aportes en forma consolidada, contenidas en el artículo 21 anterior.” (Subrayas y negrita fuera del texto original) Así mismo, sobre el contenido de la declaración de liquidación de aportes al sistema de seguridad social, se menciona que se debe indicar el código asignado por el ente recaudador para identificar la sucursal que realiza los aportes.

Específicamente, sobre el asunto se señaló: “ARTICULO 9o. CONTENIDO DE LA DECLARACION DE AUTOLIQUIDACION DE APORTES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL. El formulario para la declaración de autoliquidación de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral deberá incluir la razón social y el NIT de la entidad administradora a la cual se presenta, y deberá contener, al menos, la siguiente información: a) Apellidos y nombres o razón social del aportante, con indicación de su respectivo NIT.

Cuando la declaración corresponda a una sucursal deberá indicarse, adicionalmente, el código que permita su adecuada identificación; b) Período de cotización, el cual corresponde al mes calendario de la nómina sobre la cual se calculan y pagan las respectivas cotizaciones, o durante el cual se perciben los ingresos sobre los cuales las mismas se efectúan.

Cuando el aportante pague cotizaciones por períodos atrasados, deberá diligenciar un formulario de autoliquidación por cada uno de ellos; […]” De las normas trascritas se advierte la posibilidad de realizar los aportes al sistema de seguridad social por sucursal y de identificarlas con códigos, con el fin de que el ente recaudador pueda determinar los aportes no sólo por la entidad aportante con su número de identificación tributaria, sino que de igual forma, por sucursales, como en efecto lo realizó la entidad actora, por 21 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo que, se reitera para la demandada sí era posible como lo demuestran las pruebas obrantes en el plenario determinar cuáles eran los pagos extemporáneos por sucursales o seccionales, en el presente asunto, para la seccional Barranquilla de la Universidad Libre.

En atención a las consideraciones expuestas, la Sala concluye que en el presente caso también se encuentra acreditado el vicio de falsa de motivación en la expedición de los actos demandados. En el anterior contexto, al haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos acusados, la Sala revocará la sentencia apelada y, en consecuencia, se declarará la nulidad de los siguientes actos: i) Liquidación Certificada de la Deuda No. 116 de 24 de julio de 2006; ii) comunicación GSA-DF-251-06 de 12 de octubre de 2006; y iii) comunicación GSA-DF-255- 06 de 19 de octubre de 2006, expedidas por el Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales. 5.2.3.

Restablecimiento del derecho Respecto de la pretensión de restablecimiento del derecho se advierte que la actora pretende que el Instituto de Seguros Sociales -ISS reliquide la deuda que la Seccional Barranquilla de la Universidad Libre tiene con dicho instituto ajustándola a la realidad probatoria de lo que resulte demostrado en el proceso.

En ese sentido, a título de restablecimiento del derecho se ordenará que se realice la reliquidación de la deuda de la Seccional Barranquilla de la Universidad Libre por el no pago oportuno de los aportes a seguridad social al extinto Instituto de Seguros Sociales – ISS entre el periodo enero de 1995 a mayo de 2006. En este punto se debe recordar que, ante la extinción del Instituto de Seguros Sociales12, mediante auto de 8 de mayo de 2023 se ordenó tener al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación – P.A.R. I.S.S. como sucesor procesal de la entidad demanda, teniendo en cuenta que en el contrato de fiducia mercantil13 se indicó que el patrimonio autónomo de remanentes tenía por objeto “atender los procesos judiciales en los cuales sea parte el Instituto de Seguros Sociales en liquidación”.

Sin embargo, en esta misma providencia se vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales 12 Decreto 2013 de 2012, “Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones”. 13 Contrato de fiducia mercantil de administración y pagos No. 015-2015 celebrado entre el liquidador del Instituto de Seguros Sociales y la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. FIDUAGRARIA S.A. 22 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Protección Social – UGPP, por ser la entidad que actualmente tiene por ley asignada la competencia que sirvió de fundamento para expedir los actos acusados, esto es, la función de determinación y liquidación de las contribuciones para el sistema de seguridad social14.

Por lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP realice la reliquidación de la deuda de la Seccional Barranquilla de la Universidad Libre por el no pago oportuno de los aportes a seguridad social al extinto Instituto de Seguros Sociales – ISS entre el periodo enero de 1995 a mayo de 2006. 5.3.

Conclusión En el anterior contexto, al haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos acusados, la Sala revocará la sentencia apelada y, en consecuencia, se declarará la nulidad de los siguientes actos: i) Liquidación Certificada de la Deuda No. 116 de 24 de julio de 2006; ii) comunicación GSA- DF-251-06 de 12 de octubre de 2006; y iii) comunicación GSA-DF-255-06 de 19 de octubre de 2006, expedidas por el Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales.

A título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP realice la reliquidación de la deuda de la Seccional Barranquilla de la Universidad Libre por el no pago oportuno de los aportes a seguridad social al extinto Instituto de Seguros Sociales entre el periodo enero de 1995 a mayo de 2006. 5.4 Otros pronunciamientos Por último, se reconocerá personería al abogado Jesús David Quiroga Ruiz, para que represente los intereses de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los términos y para los efectos del poder y los anexos obrantes en 14 Ley 1607 de 2012.

ARTÍCULO 178. “COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN Y EL COBRO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras. […]”.

La anterior competencia se reiteró, en el Decreto 575 de 20139, por medio del cual se modifica la estructura de la UGPP y se fijan las funciones de sus dependencias, al referirse al objeto de dicha entidad en los siguientes términos: “[…] tiene por objeto efectuar, en coordinación con las demás entidades del Sistema de la Protección Social, las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, así como el cobro de las mismas.” (Destaca la Sala) 23 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el índice No. 28 del expediente de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado SAMAI.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR el ordinal segundo de la sentencia apelada de 19 de diciembre de 2014, proferida por la Subsección de Descongestión, del Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda, el cual quedará así: “Segundo: DECLARAR LA NULIDAD de los siguientes actos: i) Liquidación Certificada de la Deuda No. 116 de 24 de julio de 2006; ii) comunicación GSA-DF-251-06 de 12 de octubre de 2006; y iii) comunicación GSA-DF-255-06 de 19 de octubre de 2006, expedidas por el Jefe del Departamento Financiero Seccional Atlántico del Instituto de Seguros Sociales, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP realice la reliquidación de la deuda de la Seccional Barranquilla de la Universidad Libre por el no pago oportuno de los aportes a seguridad social al extinto Instituto de Seguros Sociales entre el periodo enero de 1995 a mayo de 2006”.

SEGUNDO: En lo demás confirmar la sentencia apelada.

TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA al abogado Jesús David Quiroga Ruiz, para que represente los intereses de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los términos y para los efectos del poder y los anexos obrantes en el índice No. 28 del expediente de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado SAMAI.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. 24 Radicado: 08001-2331-002-2007-00120-01 Demandante: Universidad Libre – Seccional Barranquilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OSWALDO GIRALDO LÓPEZ  Consejero de Estado  Presidente  GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES  Consejero de Estado        NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON  Consejera de Estado  HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ  Consejero de Estado    CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.