Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela incoada por Heidy Soley Espejo García, por intermedio de apoderada judicial, contra el Tribunal Administrativo del Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y gratuidad.
ANTECEDENTES Contexto fáctico De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por Heidy Soley Espejo García frente a la decisión objeto de censura, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones. 1.1.1 La demanda de tutela Heidy Soley Espejo García, por intermedio de apoderada judicial, interpuso recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y gratuidad presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Antioquia.
En consecuencia, solicitó revocar parcialmente «la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE JAIRO JIMENEZ ARISTIZABAL radicado: [05001333302520220005701] el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancia [proceso de nulidad y restablecimiento del derecho]». 1.1.2 Hechos La tutelante adujo que, acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa a través el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, mismo al que le fue asignado el radicado 05001-33-33-025-2022-00057-00/01, de conformidad con el precedente aplicable para la fecha, actuando bajo el principio de buena fe y confianza legítima.
Relató que, en octubre del 2023, el Consejo de Estado notificó la sentencia de Unificación SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de esa anualidad, unificando el criterio en contra de sus intereses dentro del proceso judicial. Informó que la primera instancia de su proceso fue negada y se le condenó en costas, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incluyendo la condena en costas, lo que según la accionante viola el principio de gratuidad en el acceso a la administración de justicia y su derecho al debido proceso, dado que indicó que no actuó de manera temeraria, dilatoria u obstruyendo el curso normal del proceso judicial.
Argumentos de la tutela La accionante alega que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia; asimismo, adujo que, al momento de presentación de la demanda, el alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, no había proferido sentencia de unificación, razón por la que siempre actuó bajo los principios de buena fe y confianza legítima, estimando que contaba con el fundamento legal y jurídico para el reconocimiento de las pretensiones invocadas.
Argumentó que la autoridad judicial accionada desconoció el ordenamiento jurídico en lo relativo en la condena en costas, específicamente se desconocieron los artículos 365 numeral 8 del CGP, el 47 de la Ley 2080 de 2021, el 188 del CPACA. advirtiendo que siempre actuó con buena fe, y a su vez la transición jurisprudencial fue desfavorable para la parte actora. 1.2 Contestaciones de la acción 1.2.1.
Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín. Solicita declarar improcedente la acción de tutela o, en subsidio, negar la acción constitucional, en tanto la accionante lo que pretende es convertir este mecanismo en una tercera instancia; asimismo, indicó que no se cumplía el requisito de relevancia constitucional, pues se circunscribe a un asunto económico que pretende reemplazar las vías judiciales ordinarias. 1.2.2.
Alcaldía de Medellín – Distrito de Ciencia, Tecnología e Innovación. Indica que no se presenta vulneración de derechos fundamentales, ya que la actuación del Tribunal Administrativo de Antioquia se enmarca en la ley y jurisprudencia; además, indica que el asunto es económico, por lo que adolece de relevancia constitucional. 1.2.3. Fiduprevisora actuando como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Solicita su desvinculación del proceso por no estar legitimado en la causa por pasiva. Aunado a lo anterior, pide que se declare improcedente la acción de tutela porque la argumentación de la accionante es exigua en relación con la configuración de causales genéricas y específicas de procedibilidad, porque el mecanismo tutelar se está utilizando con el ánimo invalidar actuaciones procesales realizadas con anterioridad. 1.2.4.
Tribunal Administrativo de Antioquia. Remite el expediente digital, sin pronunciarse sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 2.2 Problema jurídico Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo del 29 de febrero del 2024, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la condena en costas impuesta en el del 20 de abril del 2023, proferida por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín [proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, expediente 05001-33-33-025-2022-00057-01, pese a que actuó bajo los principios de buena fe y confianza legítima. 2.3 La acción de tutela contra providencias judiciales El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio del 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 2.4 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces que, la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular. Así entonces, también ha previsto la jurisprudencia constitucional que el recurso de amparo no es procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben acreditarse los siguientes supuestos: «(i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna». En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los anteriores requisitos se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 2.4 Solución al caso concreto Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y gratuidad del tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que se fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 15 de marzo de 2024, y la solicitud de amparo se instauró el 4 de julio del corriente, es decir, dentro de un término prudencial (3 meses y 19 días); y (v) la providencia acusada no es una sentencia dictada en una acción de tutela.
Para un mejor análisis, se hará el recuento del trámite adelantado en el medio de control ordinario: El 24 de febrero de 2022, Heidy Soley Espejo García, por intermedio de apoderada judicial, interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitando se declarara la nulidad del acto administrativo No. 202130390123 del 8 de septiembre de 2021, y se reconociera y pagara la sanción por mora y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías.
Dicha demanda ordinaria correspondió al Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín. El 20 de abril de 2023, el juzgado mencionado declara la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, declara terminado el proceso y condena en costas a la aquí accionante; lo último, por cuanto procedía la condena en costas de manera objetiva, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y la adición del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, toda vez que dicha disposición no modificó el sistema de imposición de condena en costas objetivo.
La apoderada judicial de la demandante presentó recurso de apelación, solicitando revocar la decisión de primera instancia por cuanto (i) el hecho que los docentes pertenecieran al régimen especial no implicaba que las entidades nominadoras y responsables de sus prestaciones sociales, se sustrajeran de la obligación de consignar los recursos de las cesantías en el FOMAG;
(ii) la competencia de girar los recursos al Fondo era de la Nación; (iii) no existe una consignación por parte de las entidades demandadas al FOMAG, a causa de esto, es que se incurrió en mora por la falta de consignación de las mismas; (iv) los casos expuestos en las sentencias de unificación son similares al del asunto. No obstante, no se pronunció acerca de la condena en costas, ni la caducidad de la acción declarada de en el fallo objeto de apelación. El recurso fue conocido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual, por medio de sentencia del 29 de febrero de 2024, confirmó la sentencia de primera instancia, aduciendo que al confrontar los argumentos del recurso respecto de lo decidido por el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín, observa que no hay congruencia entre uno y otro, comoquiera que el a quo declaró probada de oficio la excepción de caducidad y el recurrente plantea que los docentes son acreedores a una sanción por mora en las cesantías por consignación inoportuna de las mismas.
En el sub lite, de una lectura exhaustiva y rigurosa del escrito de tutela, la accionante pretende que se revoque parcialmente la sentencia de segunda instancia, por haber confirmado la condena en costas de primera instancia. El Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín, mediante sentencia del 20 de abril de 2023, condenó en costas de manera objetiva a la demandante, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y la adición del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, por cuanto dicha disposición no modificó el sistema de imposición de condena en costas objetivo.
Ahora bien, de acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, la accionante, en el proceso ordinario, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín; sin embargo, únicamente encaminó su inconformidad con el fondo del asunto, es decir, indicando que los docentes eran acreedores a la sanción por mora en las cesantías por consignación inoportuna de las mismas, sin pronunciarse acerca de la caducidad decretada de oficio ni de la condena en costas de primera instancia. Por lo anterior, el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de sentencia del 29 de febrero de 2024, resolvió confirmar íntegramente la sentencia apelada, analizando los argumentos esbozados por la demandante en su escrito de alzada.
En ese orden de ideas, se tiene que la acción de tutela de la referencia no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, en razón a que si la demandante no estaba de acuerdo con la condena en costas que se le impuso en la providencia de primera instancia, debió exponerlo en el recurso de apelación que interpuso, para que esa inconformidad fuera estudiada y decidida en segunda instancia por el superior funcional, pues la tutela no se instituyó como un mecanismo alternativo o una instancia adicional para atender problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del proceso ordinario o, en su defecto, proponer nuevos que no fueron alegados en su momento.
Resulta oportuno señalar que, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es indispensable que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De tal manera que la falta de diligencia de la parte actora, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa, constituye una causal válida para declarar la improcedencia del trámite constitucional frente al caso particular.
Frente a la improcedencia de la acción de tutela en los eventos en que se pretende revivir oportunidades no aprovechadas por alguna de las partes dentro de un trámite judicial, la Corte Constitucional, en sentencia T-396 de 2014, indicó: “[…] es reiterativa la posición de la Corte en cuanto a la improcedencia de la tutela cuando en desarrollo de un proceso judicial las partes pudieron valerse de los recursos judiciales ordinarios pero estos no fueron empleados oportunamente, ya que no puede constituirse en la vía para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados […].
En conclusión, es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto. Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador.
Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.” (Énfasis propio). En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”.
Además, en este punto la Sala destaca que el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una evidente vulneración al debido proceso, lo que no fue acreditado en este asunto. III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, razón por la cual, se declarará la improcedencia de la acción de amparo frente a la protección de los derechos fundamentales invocados por Heidy Soley Espejo García. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la gratuidad invocados por Heidy Soley Espejo García, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR